Cassazione n. 05450/2023

la seguente ORDINANZA sul ricorso 3097-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] 1 - [OSCURATO:PERSONA] L'AQUILA , in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 3, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. BELLONI 16, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende utdgmente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - conll-oricorrente- avverso la sentenza n. 392/2020 della CORTE D'APPELLO di L'AQUILA, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 14/12/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. Ric. 2021 n. 03097 sez. M - ud. 14-12-2022 -2- RILEVATO che, con sentenza del 16 luglio 2020, la Corte d'Appello di L'Aquila confermava la decisione resa dal Tribunale di Sulmona e rigettava l'opposizione proposta dalla ASL 1 di Avezzano, Sulmona e L'Aquila avverso il decreto ingiuntivo ottenuto da [OSCURATO:PERSONA] medico di medicina generale convenzionato con la ASL per l'esercizio della professione di medico di base relativamente al pagamento di emolumenti vari demandati alla contrattazione integrativa che la ASL aveva sospeso o ridotto sulla base di quanto previsto dalla finanziaria del 2005 circa il contenimento della spesa sanitaria; che la decisione della Corte territoriale discende dall'aver questa ritenuto sussistere in relazione alla natura privatistica dei rapporti parasubordinati intercorrenti tra la ASL ed i medici convenzionati esterni, la giurisdizione del giudice ordinario e fondata nel merito la pretesa azionata in via monitoria dal medico, dal momento che, ferma l'esigenza di salvaguardare l'equilibrio tra livelli assistenziali e la necessaria disponibilità di spesa, non può giustificarsi sulla base del riconosciuto carattere autoritativo del potere dell'amministrazione di fissare un tetto alla spesa sanitaria una unilaterale riduzione da parte della ASL dell'ammontare delle indennità aggiuntive previste dall'[OSCURATO:PERSONA] in favore dei medici di medicina generale che prescinda da qualsiasi contrattazione con le strutture sanitarie pubbliche e private; che per la cassazione di tale decisione ricorre la ASL, affidando l'impugnazione a sette motivi, cui resiste, con controricorso, la Persia; che la proposta del relatore è stata comunicata alle parti, unitamente al decreto di fissazione dell'adunanza camerale, ai sensi dell'art. 380 bis c.p.c.; CONSIDERATO che, con il primo motivo, la ASL ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, I. n. 311/2002, 6 dell'Intesa Stato/Regione del [OSCURATO:DATA_NASCITA], 1, commi 278 e 281, I. n. 266/2005, 1, comma 796, lett. B)„ I. n. 296/2006 e 12 Preleggi, in relazione agli artt.1399, 1418, 1419 e 1374 c.c., lamenta a carico della Corte territoriale il disconoscimento della natura autoritativa delle delibere della Regione e commissariali intervenute a contenimento della spesa sanitaria e perciò suscettibili di efficacia derogatoria della disciplina collettiva; che, con il secondo motivo, posto sotto la medesima rubrica del motivo che precede, la ASL ricorrente imputa alla Corte territoriale di aver erroneamente affermato che la riduzione della spesa presupponeva la modifica consensuale dell'[OSCURATO:PERSONA] e la conseguente illegittimità delle deroghe disposte unilateralmente; che con il terzo motivo, ancora rubricato con riferimento alla violazione e falsa applicazione delle norme di cui ai motivi che precedono, la ASL ricorrente imputa alla Corte territoriale l'erroneità dell'interpretazione dei provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa letti dalla Corte nel senso dell'essere l'efficacia degli stessi subordinata alla riapertura dei tavoli di concertazione; che, nel quarto motivo la violazione e falsa applicazione dell'art.1326 c.c. è prospettata in relazione al carattere facoltativo delle prestazioni implicanti la corresponsione delle indennità oggetto di causa, sostenendosi che l'aver scelto di rendere le prestazioni a fronte dell'intervenuta modifica delle condizioni remunerative presupponeva l'implicita accettazione delle nuove condizioni; che, con il quinto motivo, denunciando la violazione e falsa applicazione dell'accordo collettivo nazionale del 23.3.2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, la ASL ricorrente, imputa alla Corte territoriale il travisamento della natura e genere delle prestazioni implicanti l'erogazione delle indennità in questione, per essere dette prestazioni volontarie e, perciò, liberamente rinunziabili, discendendone il carattere meramente incentivante delle relative indennità; che, con il sesto motivo, si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 40 bis d.lgs. n. 165/2001 per non aver la Corte territoriale dato rilievo a quanto ivi previsto circa l'inapplicabilità della disciplina contrattuale implicante oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale qualora dai contratti integrativi derivino costi non rispettosi dei vincoli di bilancio; che la ASL ricorrente denuncia nel settimo motivo la violazione e falsa applicazione dell'art. 5 I. n. 2248/1865 All. E, lamentando la non conformità a diritto della disapplicazione sancita dalla Corte territoriale delle delibere attuative dei provvedimenti autoritativi di contenimento della spesa sanitaria essendo stata pronunziata in un giudizio in cui la P.A. è parte e con riferimento ad atti non qualificabili come mero antecedente logico del diritto dedotto in giudizio ma essi stessi fatti oggetto di impugnazione; che tutti gli esposti motivi, i quali, in quanto strettamente connessi, possono essere qui trattati congiuntamente, si rivelano infondati avendo la Corte territoriale deciso la controversia in conformità ai principi di diritto enunciati in numerosi precedenti di questa Corte (cfr., da ultimo, Cass. nn. 21323/2022, 27661/2022 e 28526/2022) che ha rigettato analoghi ricorsi proposti dalle [OSCURATO:PERSONA] della Regione Abruzzo avverso le pronunzie della Corte d'Appello dell'Aquila con le quali, sulla base delle medesime argomentazioni espresse nella pronunzia qui impugnata, era stata ritenuta illegittima la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione, nazionale ed integrativa regionale, seppure finalizzata al rispetto dei tetti di spesa imposti dal Piano di rientro; che con le richiamate pronunce, alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. cod. proc. civ., si è affermato che: a) il rapporto convenzionale con il [OSCURATO:PERSONA] dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali; b) la disciplina dettata dall'art. 48 della legge n. 833/1978 e dall'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 non è derogata da quella speciale prevista per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario e pertanto le esigenze di riduzione della spesa non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione nazionale e da quella integrativa regionale; c) le richiamate esigenze, sopravvenute alla valutazione di compatibilità finanziaria dei costi della contrattazione, devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione; d) l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata; - che all'enunciazione dei principi di diritto questa Corte è pervenuta sviluppando argomentazioni che comportano il rigetto di tutti i motivi di ricorso qui proposti dalla ASL ricorrente perché, quanto alla prevalenza degli atti discrezionali finalizzati ad assicurare l'attuazione del Piano di rientro, sulla quale si incentrano le prime tre censure, si è osservato che l'obbligo imposto alle Regioni dalle leggi n. 311/2004, n. 296/2006 e n. 191/2009 di modificare gli atti in precedenza adottati è stato significativamente riferito a quelli normativi ed amministrativi inerenti la programmazione sanitaria, fra i quali non possono essere ricompresi gli accordi stipulati all'esito delle procedure di contrattazione regionale; - che è stato precisato al riguardo che sia la legge n. 311/2004 che la legge n.191/2009 contengono significative disposizioni dalle quali si evince che il legislatore non ha inteso sminuire il ruolo assegnato alla contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, anche nel contesto particolare delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo, perché l'art. 1 della legge n. 311/2004, al comma 178, ha ribadito il principio secondo cui il rapporto fra il [OSCURATO:PERSONA] nazionale ed i medici di medicina generale «è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale» e la legge n. 191/2009, all'art. 2, commi 71 e 72, pur imponendo adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa complessiva del personale, anche a convenzione, ha richiamato significativamente la contrattazione ed ha stabilito che l'obiettivo del contenimento della spesa deve essere perseguito, non attraverso l'intervento unilaterale sul trattamento retributivo, bensì per mezzo del «ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa»; - che sono stati poi ribaditi i principi affermati da questa Corte in tema di impiego pubblico contrattualizzato, estensibili anche al rapporto convenzionale in ragione di un sistema delle fonti modellato su quello previsto dal d.lgs. n. 165/2001 (cfr. Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost. n. 186/2016), secondo cui in siffatti rapporti occorre che sia assicurata la necessaria conformazione del contratto individuale a quello collettivo, perché è la contrattazione che garantisce nell'impiego pubblico contrattualizzato la parità di trattamento e nel rapporto convenzionale l'uniformità sull'intero territorio nazionale di cui all'art. 48 della legge n. 833/1978; - che le considerazioni svolte sul punto comportano, quindi, il rigetto anche del quarto motivo di ricorso perché, una volta esclusa la possibilità per la contrattazione individuale di modificare l'assetto stabilito dalla contrattazione nazionale e da quella decentrata, secondo le rispettive sfere di competenza, non può che essere privo di rilievo il comportamento tenuto di fatto dalle parti del singolo rapporto, alle quali non è consentito negoziare il contenuto delle rispettive obbligazioni; - che la quinta censura è infondata perchè il carattere volontario e facoltativo della prestazione e la possibilità di revocare l'adesione prestata al servizio aggiuntivo, non possono certo essere invocati a giustificazione dell'inadempimento dell'Azienda né escludono il diritto a ricevere il corrispettivo stabilito dalla contrattazione regionale per le attività rese nel rispetto delle condizioni contrattualmente previste; - che il potere unilaterale di riduzione dei compensi non può essere fondato sull'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001, al quale rinvia l'art. 52 della legge n. 289/2002 e del quale è denunciata la violazione nel sesto motivo, perché in tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto immutato il comma 4 della disposizione in parola secondo cui «le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti»; - che quanto, poi, alla contrattazione integrativa il legislatore ne ha previsto la doverosa "disapplicazione" nelle sole ipotesi di nullità delle clausole contrattuali, espressamente affermata in relazione ai contratti che, al momento della sottoscrizione, risultino essere in contrasto con i vincoli imposti dal contratto nazionale o comportino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione (art. 40, comma 3, della versione originaria; art. 40, comma 3 quinquies del testo modificato dal d.lgs. n. 150/2009). La nullità prevista dall'art. 40 è quindi solo quella genetica del contratto, che rende inefficaci le clausole della contrattazione integrativa sin dal momento della loro stipulazione; - che il potere unilaterale di intervento sulle materie riservate alla contrattazione integrativa è stato eccezionalmente attribuito al datore di lavoro pubblico dal d.lgs. n. 150/2009, ma solo alle condizioni previste dai commi 3 bis e 3 ter del modificato art. 40, ossia in via provvisoria e alla scadenza del termine fissato per la sessione negoziale in sede decentrata, dopo che le parti, in caso di mancato accordo, abbiano riassunto «le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione»; - che detto potere unilaterale, lo si ripete eccezionale, è stato pensato dal legislatore, a partire dal d.lgs. n. 150/2009, al dichiarato fine di assicurare la funzionalità dell'azione amministrativa, ma è stato disciplinato in termini che non smentiscono il ruolo centrale attribuito alla contrattazione né consentono di ricondurre il potere stesso all'esercizio di potestà autoritativa; - che è poi assorbente rispetto ad ogni altra considerazione il rilievo che l'intervento unilaterale resta circoscritto all'ambito della contrattazione di competenza, sicché lo stesso non può certo essere invocato per incidere su istituti contrattuali la cui disciplina sia riservata ad un altro livello di contrattazione; - che infine, quanto all'asserita violazione della legge n. 2248/1865, allegato E, artt. 4 e 5, nei precedenti citati si è affermato, ed il principio deve essere qui ribadito, che l'atto con il quale la ASL ha unilateralmente ridotto il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecipa della medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il professionista convenzionato; - che il rapporto di parasubordinazione con i medici di medicina generale e con i pediatri di libera non è assimilabile a quello che si instaura con le strutture accreditate, oggetto di disposizioni specifiche, dettate dagli articoli da 8 quater a 8 sexies del d.lgs. n. 502/1992 che, come sottolineato dall'[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato (sentenza n. 3 del 2012), delineano un modello bifasico nel quale la determinazione delle tariffe ha matrice autoritativa e vincolante; - che al contrario nel rapporto convenzionale con i pediatri di libera scelta e con i medici di medicina generale l'ente agisce su un piano di parità sicché l'atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore, privato, rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l'obbligazione posta a sua carico; - che d'altro canto la Corte territoriale correttamente ha evidenziato che nella fattispecie non è stata posta in discussione la legittimità della delibera n. 592/2008 e del decreto del commissario n. 27/2011, nella parte concernente la fissazione dei tetti di spesa, perché oggetto di contestazione sono solo le modalità con le quali la ASL ha ritenuto di potere perseguire l'obiettivo fissato da quei provvedimenti e, quindi, gli atti unilaterali dei quali è contestata la legittimità non rientrano fra quelli contemplati dagli artt. 4 e 5 dell'allegato E della legge n. 2248/1865 perché non sono espressione di potestà autoritativa; - che in via conclusiva la ricorrente non prospetta argomenti nuovi ed ulteriori che giustifichino la rimeditazione dei principi già enunciati, sicché il ricorso deve essere rigettato con conseguente condanna della ASL al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo; - che ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 3.500,00 per compensi, oltre spese generali al 15% ed altri accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2