Cassazione n. 07737/2023

e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 11526-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.P.A. (già [OSCURATO:PERSONA] S.P.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 66, presso lo [OSCURATO:PERSONA] E ASSOCIATI, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] (già [OSCURATO:PERSONA]), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 21, presso l'[OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 7073/2021 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 27/10/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude affinché la Corte voglia accogliere il ricorso ed affermare la giurisdizione del giudice ordinario. Fatti di causa La società DeA [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]. (breviter DeA Capital), gerente, tra gli altri, il [OSCURATO:PERSONA], nel quale era stato conferito, nel 2008, un immobile sito in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 112, già di proprietà dell’Enpalse in locazione al Comune di Roma, convenne dinanzi al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’interno e il medesimo comune. Espose che nel gennaio 2012 l’immobile era stato abusivamente occupato da circa 300 persone aseguito dell’abbattimento del cancello principale, con successiva esposizione di striscioni riportanti slogan politici e sociali, e che, nonostante una denuncia penale e diversi esposti, le amministrazioni, dopo un primo inutile intervento interrotto per le minacce di atti autolesivi degli occupanti, erano rimaste inertiper anni.Lamentò quindi che la condotta inerte delle pubbliche amministrazioni convenute le aveva impedito il proseguimento della già programmata attività imprenditoriale relativa all’immobile, e chieseche tutte fossero condannate, in solido o secondo le rispettive responsabilità,al risarcimento dei danni. Propose inoltre domande subordinate di tipo indennitario, vuoi alla stregua di una subita requisizione di fatto, vuoi ai sensi dell’art. 2041 cod. civ. Con sentenza del 24-6-2019, il tribunaledichiarò il proprio difetto di giurisdizione limitatamente alla domanda risarc itoria fondata sull’omessa attivazione da parte delle amministrazioni convenute degli opportuni provvedimenti amministrativi finalizzati allo sgombero dell’edificio, ritenendo trattarsi di controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo, mentre respinse le domande restanti. La società propose appello. La Corte d’appello di Roma ha respinto il gravame quanto alla dichiarazione del “difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo, limitatamente alla domanda risarcitoria fondata sull’omessa attivazione da parte delle amministrazioni convenute degli opportuni provvedimenti amministrativi finalizzati allo sgombero dell’edificio” e, in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha dichiaratoil difetto di giurisdizione del giudice ordinario anche in ordine alle sopra dette domande subordinate. Contro la sentenza, depositata il 27-10-2021, non notificata, la società DeA Capital ha proposto ricorso affidato a due motivi, illustrati da memoria. Gli intimati hanno replicato con controricorso. Ragioni della decisione I. – La ricorrente, d educendo in due motivi la v iolazione o falsa applicazione degli art. 1 cod. proc. civ. e 7 cod. proc. amm., censura la sentenza nella parte in cui ha dichiara to il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sia in relazione alla domanda principale che in relazione alle domande subordinate. Assume che sia errato il presupposto di partenza del ragionamento della corte territoriale, secondo cui l’inerzia della pubblica amministrazione, censurata in giudizio, fosse da sussumer e nella categoria del mancato esercizio, pienamen te discrezionale, di competenze amministrative in materia di ordine pubblico e sicurezza. Questa erronea premessa avrebbe aperto la strada all’altrettanto errata affermazione per cui la pretesa di un privato a che un’autorità pubblica eserciti i suoi poteri o le sue c ompetenze mediante l’adozione di provvedimenti amministrativi non può essere configurata come un diritto soggettivo bensì come un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Di contro la pretesa risarcitoria era stata ancorata alla lesione dei diritti soggettivi scaturenti dall’omesso generale dovere di intervento dell’autorità pubblica secondo le proprie istituzionali competenze in materia di “ordine pubblico e sicurezza”; competenze da i ntendersi riferite all’art. 1 della l. n. 121 del 1981 quanto al Ministero dell’interno; all’art. 1 del T.u.l.p.s. quanto ai doveri di vigilanza dell’autorità di pubblica sicurezza a tutela anche della proprietà; all’ art. 14 del d.lgs. n. 300 del 1999 quanto alle funzioni dello Stato di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica; agli artt. 118 cost. e 54 del T.u.e.l. quanto alle potestà e ai doveri del s indaco quale ufficiale di governo , per lo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e ordine pubblico. Se la pretesa, prosegue la ricorrente, fosse stata considerata in modo corretto, non si sarebbe potuto che concludere nel senso dell’attribuzione della controversia al giudice ordinario. II. -Il ricorso, i cui motivi possono essere unitariamente esaminati per connessione, è fondatonel senso che segue. III. - La delibazione che in questa sede si richiede, a fronte di motivi di ricorso incentrati sulla questione di giurisdizione, è orientata dal criterio del petitum sostanziale, ossia dall’esame della intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio come emergente dalla causa petendidella società DeA Capital. Essa va individuata in base ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le tante, Cass. Sez. U.n. 20350- 18, Cass. Sez. U n. 13702-22). IV. - Già dalla narrativa riportata nella sentenza d’appello , di riflesso a quanto premesso in vero dallo stesso tribunale, è dato evincere che tutte le domande, risarcitorie come indennitarie, non erano state proposte dalla società DeA Capital in un’ottica di non corretto esercizio di un potere amministrativodiscrezionale. Erano state invece prospettate nell’ottica della inerzia totale da parte dei soggetti pubblici tenuti a intervenire , secondo le rispettive competenze,in una chiara situazione di protratta illiceità, determinativa di un pregiudizio economicamente rilevante per il permanere d i un’occupazione abusivadi un immobile in proprietà privata . La società aveva lamentato la lesione a opera delle parti convenute dei propri diritti fondamentali e costituzionalmente garantiti della proprietà e della iniziativa economica, incomprimibili nonostante la situazione emergenziale abitativa e le connesse problematiche di ordine pubblico. E aveva dedotto la responsabilità de gli enti convenuti siccome consistente nel mancato assolvimento dei propri compiti in materia di ordine pubblico e di sicurezza: il Ministero dell’interno, per quelliin materia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica mediante le prefetture e le questure;il prefetto, per quelli di coordinamento delle forze di polizia e del c omitato p rovinciale per l’ o rdine e la s icurezza pubblica, organo consultivo del quale fa parte anche il sindaco; [OSCURATO:PERSONA], per il coinvolgimento, in base all’art. 118cost., degli enti locali nell’attuazione delle politiche statali di ordine pubblico e nella responsabilità attribuita al sindaco, quale ufficiale di governo, in materia di ordine e sicurezza pubblica.Il petitum sostanziale era teso a rivendicare un danno da fatto illecito imputabile agli enti preposti ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., in ragione dell’omessa predisposizione ed esecuzione di qualsiasi intervento, da considerare, nella specifica serie di circostanze, doveroso. V. -La predisposizione di misure di intervento finalizzate a tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica e a metter fine a una condizione illecita a danni di un privato costituisce attività vincolata degli organi statuali e locali competenti.E appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo – oltre tutto di rilievo costituzionale - nei cui confronti la pubblic a amministrazione debba esercitare un’attività vincolata, dovendosi in tal caso verificare soltanto se sussistano i presupposti determinati dalla legge per l’adozione di una misureo di condotte rimediali o repressiv e , senza che nelle condizioni date sia consentito discorrere di potere autoritativo correlato all’esercizio di scelte di natura discrezionale (cfr. tra le varie Cass. Sez. U n. 22254 - 17, Cass. Sez. U n. 11576 - 18, Cass. Sez. U n. 10089-20, Cass. Sez. U n. 8188-22, Cass. Sez. U n. 28429-22). Da questo punto di vista l’impugnata sentenzaè errata. Lo è sia a misura della conferma di quella di primo grado a proposito del difetto di giurisdizione sulla domanda incentrata sull’omessa attivazione delle opportune iniziative, anche provvedimentali, finalizzate allo sgombero dell’edificio, sia a misura della declaratoria di difetto di giurisdizione quanto alle domande residue di tipo indennitario. Non può non cogliersi la sostanziale differenza che corre tra le situazioni di diritto soggettivo e interesse legittimo con riguardo al caso di specie, dal momento che solo ove si verta sul dato distintivo incentrato dalla presenza di un potere discreziona le la situazione giuridica di cui è titolare il privato può esser definita di mero interesse (v. Cass. Sez. U n. 23436-22), non mai dinanzi alla postulata lesione, rilevante ai fini dell’art. 2043 cod. civ.,di un diritto assoluto.Una tale situazioneinerisce al diritto soggettivo per antonomasia, poiché resta radicata dalla lesione del diritto di proprietàche si assume protratta per totale inerzia delle autorità tenute a (e quindi vincolatea) porre fine a situazioni illecite integrate dai fenomeni delle occupazioni abusive immobiliari. VI. –Nel senso appena detto deve essere delimitata la possibilità di far riferimento all’art. 7 del cod. proc. amm., laddove è prevista la giurisdizione amministrativa per le “ il potere di indicare particolari materie nelle quali la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe "anche" diritti soggettivi: “un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto n é incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte”(v. C. cost. n. 204-04, e poi anche C. cost. n. 191-06). In questi termini sarebbe in contrasto con l’art. 103 cost. ipotizzare la devoluzione al giudice amministrativo di controversie su mere condotte inerziali della pubblica amministrazione asseritamente determinative di un danno ingiusto alla sfera del diritto di proprietà, perché, ove si discuta di mera inerzia, l’amministrazione non viene a esercitare, nemmeno mediatamente, alcun potere pubblico. VII. –L’impugnata sentenza va dunque cassata.La cassazione determina il rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 383,ult. co., in relazione all’art. 353 cod. proc. civ. Non osta la circostanza che il tribunale si sia pronunciato sulle domande subordinate, respingendole dopo l’erronea dichiarazione di difetto di giurisdizione sulla principale. Le domande principale e subordinate hanno dato luogo a cause tra loro dipendenti, essendo pregiudiziale a entrambe la verifica di responsabilità degli enti convenuti. La cassazione dellapronuncia che, in appello, ha confermato il difetto di giurisdizione sulla domanda principale travolge anche la pronuncia sulle subordinate, per l’appunto in base al vincolo di subordinazione che lega queste a quella. Ciò è ritraibile dal fatto che il tribunale, come portato dell’erronea declaratoria di difetto di giurisdizione e della cassazione sul punto della sentenza d’appello, dovrà pronunciarsi nel merito della domanda principale, e l’interesse dell’attrice all’esame delle subordinate non sussiste fintanto che quella pronuncia non intervenga. Stante il vincolo appena richiamato, l’accoglimento del ricorso quanto al profilo di giurisdizione, condizionando la pronuncia sulla domanda (e quindi sulla causa) principale, non è compatibile col permanere di qualsivoglia statuizione rispetto alla domanda (e quindi alla causa) connessa per subordinazione (arg. ex art. 336 cod. proc. civ.). Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio svoltosi in questa sede di legittimità. p.q.m. La Corte, a sezioni unite, accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizione d