Cassazione n. 22630/2026

[OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi giusta procura specilaein atti dall'[OSCURATO:PERSONA], unitamente e disgiuntamenteall'[OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliati presso lo studiodell'[OSCURATO:PERSONA] in Roma, [OSCURATO:PERSONA], n. 111 e condomicilio digitale ex lege-ricorrenti-controComune di Campagna, in persona del Sindaco in carica, rappresentato edifeso giusta procura speciale in atti dall'[OSCURATO:PERSONA] elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 30 (c/o Dott.[OSCURATO:PERSONA]) e con domicilio digitale ex lege-controricorrente-avverso la sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 1509/2023depositata il 29/12/2023.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. La controversia trae origine dall'occupazione, da parte del [OSCURATO:PERSONA], di un fondo privato sul quale è stato realizzato un edificioscolastico (asilo nido in località Quadrivio, della capacità ricettiva di 32bambini di cui 12 lattanti e 20 diversi, il cui importo complessivo ammontaa L. 146.900.000) giusta delibera n. 149/1975, di approvazione del progettoesecutivo e delibera n. 174/75, confermativa dell'intento, in assenza –secondo gli attori – di qualsiasi procedimento espropriativo o dichiarazionedi pubblica utilità.Il Tribunale di Salerno ha qualificato la vicenda come occupazioneusurpativa, ritenendo insussistente qualsiasi titolo ablatorio e condannandoil Comune al risarcimento del danno per equivalente, per un importo di euro155.377,29, con rigetto della domanda di usucapione avanzata dall'ente.La Corte d'Appello di Salerno, con la sentenza in epigrafe indicata, inriforma della decisione di primo grado, ha invece ritenuto che la dichiara-zione di pubblica utilità fosse implicitamente contenuta nelle delibere comu-nali di approvazione del progetto esecutivo (richiamando anche il dettatodell'art. 6 c. 4 L.R. Campania n. 12/1973, a mente del quale la dichiarazionedi idoneità dell'area prescelta equivale a dichiarazione di pubblica utilità),qualificando la fattispecie come occupazione appropriativa e dichiarando,per tale ragione, il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore delGiudice amministrativo.La Corte territoriale ha conseguentemente condannato gli attori allespese del doppio grado e posto a loro carico le spese di CTU.2. Avverso tale decisione gli eredi di [OSCURATO:PERSONA], indicati inepigrafe, propongono ricorso per cassazione articolato in tre motivi.Resiste con controricorso il Comune di Campagna.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale.Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo si deduce sulla giurisdizione e sulla motivazionedella sentenza impugnata (Sulla declaratoria di difetto di giurisdizione incapo giudice ordinario, in relazione all'art. 360, n. 1, c.p.c., nonché nullitàdella sentenza per motivazione meramente apparente ovvero illogica e/ocontraddittoria, comunque, al di sotto del c.d. “minimo costituzionale”, inviolazione dell'art. 132, comma secondo, n. 4, c.p.c. e dell'art. 111 Cost.,in relazione all'art. 360, comma primo, n. 4, c.p.c. – presunta sussistenzaimplicita dichiarazione pubblica utilità – illegittimità – contenuto deliberecomunali – mancata produzione in giudizio seconda delibera – omessoesame progetto – mancata individuazione aree – vizio di motivazione –omessa produzione atti e documenti afferenti alla procedura).I ricorrenti censurano la sentenza nella parte in cui ha dichiarato ildifetto di giurisdizione del Giudice ordinario, assumendo che la Corte terri-toriale abbia erroneamente ravvisato una dichiarazione di pubblica utilitàimplicita nelle delibere comunali di approvazione del progetto esecutivo.Essi osservano che tali atti, per contenuto e funzione, non sono idoneia integrare la dichiarazione richiesta dalla legge, né risultano adottati secon-do le forme previste dalla normativa espropriativa. La Corte d'Appello hadunque attribuito valore ablatorio a provvedimenti meramente programma-tici, senza verificare se essi contenessero gli elementi essenziali della dichia-razione di pubblica utilità.La motivazione è inoltre meramente apparente, poiché la Corte terri-toriale non si è confrontata con la ricostruzione del Tribunale, che avevaqualificato la vicenda come occupazione usurpativa in ragione della totaleassenza di atti del procedimento espropriativo, né con la circostanza –Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026pacificamente ammessa dal Comune – che il decreto di esproprio non è maistato rinvenuto.La decisione impugnata si pone quindi in contrasto con i principiconsolidati della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la dichiarazionedi pubblica utilità non può essere desunta da atti privi di contenuto ablatorioe deve risultare da un provvedimento espresso o da un atto che, perstruttura e contenuto, sia inequivocabilmente destinato a tale funzione.2. Con il secondo motivo si deduce sulla violazione della normativaespropriativa (Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 della Legge n.1/1978 e dell'art. 12 del D.P.R. n. 327/2001 e succ. modifiche, in relazioneall'art. 360, comma primo, nn. 1, 3, 4, c.p.c., contraddittorietà ed illogicitàdella motivazione – normativa applicabile ratione temporis (art. 1 L. 1/1978) – necessità provvedimento esplicito di dichiarazione p.u.,insussistente – realizzazione di opera diversa: scuola elementare in luogodi asilo nido – difetto prove documentali).I ricorrenti deducono la violazione dell'art. 1 della legge n. 1/1978 edell'art. 12 del d.P.R. n. 327/2001, assumendo che la Corte d'Appello abbiaerroneamente applicato la disciplina dell'implicitezza della dichiarazione dipubblica utilità.Essi rilevano che tale disciplina presuppone l'esistenza di un progettoapprovato con valore di dichiarazione di pubblica utilità, circostanza che nelcaso di specie non risulta provata. Le delibere comunali richiamate dallaCorte territoriale hanno natura meramente programmatica e non contengo-no alcun riferimento alla dichiarazione di pubblica utilità, né agli elementiessenziali del procedimento ablatorio.La Corte d'Appello ha dunque applicato una normativa non pertinente,omettendo di verificare se gli atti prodotti dal Comune fossero idonei aintegrare la dichiarazione richiesta, ed ha così erroneamente qualificato lavicenda come occupazione appropriativa, con conseguente erronea attribu-zione della giurisdizione al Giudice amministrativo.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/20263. Con il terzo motivo si deduce sulla statuizione delle spese(Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c., in relazioneall'art. 360, comma primo, n. 3, c.p.c., nonché illogica e/contraddittoriamotivazione, in relazione all'art. 360, comma primo, n. 4, c.p.c. – condannaal pagamento delle spese del doppio grado di giudizio – quantificazioneingiusta/sproporzionata - espressa istanza formulata in primo grado diaccertamento di competenza del giudice).I ricorrenti censurano la statuizione sulle spese, ritenuta ingiusta esproporzionata, poiché fondata su una decisione erronea e adottata senzaadeguata motivazione.La Corte d'Appello ha condannato gli attori alla rifusione delle spesedel doppio grado senza considerare che la questione della giurisdizione erastata oggetto di contestazione fondata, e che la decisione di riforma si basasu una ricostruzione giuridica e fattuale non corretta.La motivazione è pertanto viziata da illogicità e contraddittorietà, inviolazione degli artt. 91 e 92 c.p.c.4. Il Comune di Campagna nel controricorso deduce l'inammissibilitàdel ricorso, poiché i ricorrenti chiedono alla Cassazione una rivalutazionedel materiale documentale (delibere del 1975) già esaminato dalla Corted'appello, sollecitando un nuovo giudizio di merito, non consentito in sededi legittimità. Inoltre, le censure sulla pretesa illegittimità delle delibere co-munali sarebbero nuove, perché mai formulate nei giudizi di merito, edunque precluse.Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato, perché la Corted'appello ha correttamente riconosciuto nelle delibere comunali del 1975una dichiarazione implicita di pubblica utilità, come previsto dall'art. 6,comma 4, L.R. Campania n. 12/1973, vigente ratione temporis. Da taledichiarazione discende che l'occupazione del fondo è avvenuta nell'eserciziodi un potere autoritativo, con conseguente devoluzione della controversiaalla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ex art. 133, lett. g),Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026c.p.a., secondo il consolidato orientamento delle Sezioni Unite (Cass. Sez.Un., 14434/2018; 9334/2018; 17110/2017; 2145/2018; ord. 6099/2023).L'eventuale illegittimità o incompletezza degli atti del procedimentoespropriativo sarebbe irrilevante ai fini della giurisdizione, poiché la giurisdi-zione amministrativa sussiste anche quando il procedimento non sia sfociatoin un decreto di esproprio o presenti vizi, purché vi sia una dichiarazione dipubblica utilità.La censura sulle spese sarebbe parimenti infondata, poiché i ricorrentihanno resistito all'eccezione di difetto di giurisdizione in entrambi i gradi,rendendo pienamente legittima la loro condanna alle spese.5. La questione sottoposta all'esame della Corte attiene alla correttaqualificazione giuridica dell'occupazione del fondo di proprietà del dantecausa dei ricorrenti e, conseguentemente, alla individuazione del giudicemunito di giurisdizione.La Corte d'Appello di Salerno ha riformato la decisione di primo grado,ritenendo che le delibere comunali nn. 149/1975 e 174/1975 integrasserouna dichiarazione implicita di pubblica utilità, ai sensi dell'art. 6, comma 4,L.R. Campania n. 12/1973, e che, pertanto, la vicenda dovesse esserequalificata come occupazione appropriativa, con devoluzione della contro-versia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ex art. 133,lett. g), c.p.a.6. Ciò posto, sui singoli motivi.6.1. Il primo motivo è infondato.Quando viene dedotta una questione di giurisdizione, questa Corte –secondo un principio consolidato delle Sezioni Unite (Cass. Sez. Un.,24883/2008; 30254/2011; 9591/2020) – è giudice del fatto, potendo diret-tamente verificare l'esistenza o meno degli elementi costitutivi dell'eserciziodel potere amministrativo.Ciò implica che la Corte non è vincolata alla ricostruzione del giudicedi merito, ma può autonomamente accertare se l'occupazione del fondo siaNumero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026avvenuta in forza di un potere autoritativo oppure mediante un merocomportamento materiale.Applicando tale principio al caso concreto, risulta che la Corted'appello ha correttamente individuato nelle deliberazioni comunali nn. 149/1975 e 174/1975 – entrambe richiamate e ratificate dal Consiglio comunale– una dichiarazione implicita di pubblica utilità, come previsto dall'art. 6,comma 4, della L.R. Campania n. 12/1973, vigente ratione temporis.Tale norma attribuisce espressamente alla dichiarazione di idoneitàdell'area prescelta per la costruzione dell'asilo nido il valore di dichiarazionedi pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell'opera.La Corte territoriale ha accertato, con valutazione di fatto insindaca-bile in sede di legittimità, che:- l'area era stata dichiarata idonea dalla Commissione tecnicaprovinciale;- il progetto dell'asilo nido era stato approvato con delibera giuntalee ratificato dal Consiglio;- l'opera realizzata corrispondeva al progetto approvato, salvosuccessivi ampliamenti;- l'Amministrazione aveva manifestato l'intenzione di procedereall'acquisizione dell'area mediante le procedure espropriative previste dallalegge n. 865/1971.Tali elementi, valutati complessivamente, integrano – secondo lanormativa regionale applicabile – un esercizio effettivo del potere ablatorio,idoneo a qualificare la vicenda come occupazione appropriativa e non comeoccupazione usurpativa.Le censure dei ricorrenti, che insistono nel sostenere la genericità oincompletezza delle delibere, si risolvono in una richiesta di rivalutazionedel merito, non consentita in sede di legittimità.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026La Corte d'appello ha infatti operato un accertamento coerente con ladisciplina vigente nel 1975 e con l'orientamento costante delle SezioniUnite, secondo cui:- la giurisdizione amministrativa sussiste ogniqualvolta l'occupazionee la trasformazione del fondo siano riconducibili, anche solo in via mediata,a una dichiarazione di pubblica utilità, espressa o implicita, indipendente-mente dalla successiva adozione del decreto di esproprio o dalla legittimitàdegli atti del procedimento (Cass. Sez. Un., 23102/2019; 26033/2022; ord.6099/2023).Ne consegue che la Corte territoriale ha correttamente ritenutointegrato il presupposto dell'esercizio del potere autoritativo e, quindi, hacorrettamente dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario infavore del Giudice amministrativo.Né può rilevare che il progetto approvato non sia stato prodottointegralmente: la Corte territoriale ha accertato che l'opera realizzata (asilonido poi ampliato) è conforme al progetto approvato, e tale accertamentodi fatto non è sindacabile in questa sede.Il motivo va pertanto e conclusivamente rigettato.6.2. Il secondo motivo, con cui si deduce violazione dell'art. 1 L.1/1978 e dell'art. 12 d.P.R. 327/2001, è parimenti infondato.I ricorrenti assumono che la Corte d'appello avrebbe applicato unanozione estensiva di dichiarazione implicita di pubblica utilità, non previstadalla normativa vigente nel 1975.L'assunto non coglie nel segno.La Corte territoriale non ha applicato l'art. 12 del T.U. espropriazionidel 2001, né la L. n. 1/1978, ma ha correttamente richiamato la leggeRegione [OSCURATO:PERSONA] 12 maggio 1973, n. 12 (Costruzionegestione e controllo degli asili-nido comunali), normativa applicabile rationetemporis.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026È proprio tale legge regionale a prevedere che la dichiarazione diidoneità dell'area per la costruzione dell'asilo nido “equivale” a dichiarazionedi pubblica utilità (l'art. 6, al comma 4, come sostituito dall'art. 4 L.R.[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 13, prevede che “La dichiarazione d'idoneità dell'area pre-scelta per la costruzione dell'asilo-nido equivale a dichiarazione di pubblicautilità, di indifferibilità ed urgenza”).La Corte d'appello ha dunque fatto applicazione di una norma vigenteall'epoca dei fatti, che attribuisce alla dichiarazione di idoneità un valoreablatorio pieno, senza necessità di ulteriori atti formali.La censura dei ricorrenti, che invocano una disciplina diversa esuccessiva, è quindi giuridicamente errata.Né rileva che l'opera sia stata successivamente ampliata o destinataanche a scuola elementare: la giurisprudenza di questa Corte è costante nelritenere che la dichiarazione di pubblica utilità non perde efficacia permodifiche non essenziali dell'opera, né per eventuali illegittimità del proce-dimento, che non incidono sulla giurisdizione (Cass., Sez. Un., Ordinanza n.14434 del 05/06/2018 Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 2145 del 29/01/2018).Il motivo va pertanto rigettato.6.3. Il terzo motivo, relativo alla statuizione sulle spese, è anch'essoinfondato.La Corte d'Appello, avendo integralmente riformato la decisione diprimo grado, era tenuta – secondo un principio costante – a procedered'ufficio a una nuova regolamentazione delle spese dell'intero giudizio, sullabase dell'esito complessivo della lite (Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 23639 del3/09/2024; Cass., Sez. 6-3, Ordinanza n. 27056 del 6/10/2021; Cass., Sez.3, Ordinanza n. 9064 del 12/04/2018).La condanna degli appellati alle spese del doppio grado è dunqueconforme al principio di soccombenza, essendo stata accolta l'eccezionepreliminare di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune.Numero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026Non rileva che gli attori avessero sollecitato il Giudice di primo gradoa pronunciarsi sulla giurisdizione: tale circostanza non incide sulla valuta-zione della soccombenza, né può giustificare una compensazione, che restarimessa alla discrezionalità del giudice di merito.Anche il terzo motivo va rigettato.7. Conclusivamente il ricorso è infondato e va rigettato.Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata in disposi-tivo.Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater,d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17,della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo dicontributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, anorma del comma 1 bis dello stesso art. 13 (Cass. Sez. Un., n. 23535 del20/9/2019). P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso.Condanna i ricorrenti alla rifusione delle spese processuali che liquidain favore del Comune di Campagna in euro 7.000,00 per compensi, oltrealle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati ineuro 200,00 e agli accessori di legge, da distrarsi in favore dell'AvvocatoMarcello [OSCURATO:PERSONA], dichiaratosi antistatario.Ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inse-rito dall'art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenzadei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore im-porto a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso prin-cipale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 07/05/2026.Il PresidenteNumero registro generale 2882/2024Numero sezionale 2075/2026Numero di raccolta generale 22630/2026Data pubblicazione 02/07/2026Guido Mercolino