Corte di giustizia UE/2026

Edizione provvisoria SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione) 17 settembre 2026 ( * ) « Rinvio pregiudiziale – Articolo 17, paragrafo 1, articolo 39 e articolo 52, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Principio di democrazia – Diritto di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo – Limitazione dell’esercizio di tale diritto – Atto relativo all’elezione dei membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo a suffragio universale diretto – Condizioni di eleggibilità – Requisito di versamento di una cauzione elettorale – Presentazione di candidature “non serie o futili” – Obiettivo di dissuasione – Rappresentatività dell’elettorato – Proporzionalità dell’importo di tale cauzione rispetto agli obiettivi perseguiti » Nella causa C‑438/24, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema, Estonia), con decisione del 31 maggio 2024, pervenuta in cancelleria il 19 giugno 2024, nel procedimento [OSCURATO:PERSONA] con l’intervento di: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], Õiguskantsler, Justiitsminister, LA CORTE (Prima Sezione), composta da F. Biltgen, presidente di sezione, I. Ziemele (relatrice), A. Kumin, S. Gervasoni e M. Bošnjak, giudici, avvocato generale: T. Ćapeta cancelliere: C. Strömholm, amministratrice, vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 luglio 2025, considerate le osservazioni presentate: –        per il governo estone, da H. Hirsik e M. Kriisa, in qualità di agenti; –        per il governo greco, da K. Boskovits, in qualità di agente; –        per il governo dei [OSCURATO:PERSONA], da M.K. Bulterman, H.S. Gijzen e C.S. Schillemans, in qualità di agenti; –        per il [OSCURATO:PERSONA] europeo, da M. Allik, N. Lorenz e T. Lukácsi, in qualità di agenti; –        per la Commissione europea, da F. Erlbacher, S. [OSCURATO:PERSONA] e E. Randvere, in qualità di agenti, assistiti da A.-R. Brett, vandeadvokaat, sentite le conclusioni dell’avvocata generale, presentate all’udienza del 13 novembre 2025, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, e dell’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «[OSCURATO:PERSONA]»). 2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’[OSCURATO:PERSONA] (partito verde estone; in prosieguo: l’«EER») e la [OSCURATO:PERSONA] (commissione elettorale della Repubblica di Estonia) (in prosieguo: la «commissione elettorale») in merito al rifiuto di quest’ultima di iscrivere sette candidati nella lista di tale partito per le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo del giugno 2024. I. Contesto normativo A. Diritto dell’Unione 1. [OSCURATO:PERSONA] 3 L’articolo 17 della [OSCURATO:PERSONA], intitolato «Diritto di proprietà», al paragrafo 1 dispone quanto segue: «Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. (…)». 4 L’articolo 39 della [OSCURATO:PERSONA], intitolato «Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo», così dispone: «1.      Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. 2.      I membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto». 5 L’articolo 51, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] così prevede: «Le disposizioni della presente [OSCURATO:PERSONA] si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione [europea] nei trattati». 6 L’articolo 52, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] è del seguente tenore: «Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente [OSCURATO:PERSONA] devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui». 2. Trattati UE e FUE 7 L’articolo 2 TUE prevede: «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini». 8 L’articolo 10 TUE così dispone: «1.      Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa. (…) 3.      Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini. 4.      I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione». 9 A norma dell’articolo 14, paragrafo 3, TUE: «I membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni». 10 L’articolo 18 TFUE prevede: «Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. (…)». 11 L’articolo 20, paragrafo 2, TFUE dispone: «I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati. Essi hanno, tra l’altro: (…) b)      il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; (…) Tali diritti sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi». 12 L’articolo 22 TFUE così dispone: «1.      Ogni cittadino dell’Unione [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio [dell’Unione europea] adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del [OSCURATO:PERSONA] europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino. 2.      Fatte salve le disposizioni dell’articolo 223, paragrafo 1, e le disposizioni adottate in applicazione di quest’ultimo, ogni cittadino dell’Unione [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del [OSCURATO:PERSONA] europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino». 13 Ai sensi dell’articolo 223, paragrafo 1, TFUE: «[OSCURATO:PERSONA] europeo elabora un progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l’elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri. Il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del [OSCURATO:PERSONA] europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo compongono, stabilisce le disposizioni necessarie. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali». 3. L ’ atto del 1976 14 L’articolo 1 dell’atto relativo all’elezione dei membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom, del 20 settembre 1976 (GU 1976, L 278, pag. 1), come modificato dalla decisione 2002/772/CE, Euratom del Consiglio, del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 (GU 2002, L 283, pag. 1, in prosieguo: l’«atto del 1976»), così prevede: «1.      In ciascuno Stato membro, i membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono eletti a scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di voti di tipo proporzionale. (…) 3.      L’elezione si svolge a suffragio universale diretto, libero e segreto». 15 L’articolo 8, primo comma, dell’atto del 1976 prevede quanto segue: «Fatte salve le disposizioni del presente atto, la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali». B. Diritto estone 16 L’articolo 2, paragrafo 2, prima frase, dell’[OSCURATO:PERSONA] valimise seadus (legge sull’elezione del [OSCURATO:PERSONA] europeo), del 18 dicembre 2002 (RT I 2003, 4, 22) (in prosieguo: l’«EPVS»), prevede quanto segue: «Le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono libere, universali, uguali e dirette». 17 L’articolo 28 dell’EPVS, intitolato «Elenco dei candidati», ai paragrafi 1 e 2, dispone quanto segue: «(1)      Un partito politico redige un elenco di candidati. (2)      L ’elenco dei candidati può comprendere due candidati in più rispetto al numero dei membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo eletti in Estonia». 18 Ai sensi dell’articolo 29 dell’EPVS: «(…) (3)      Per l’iscrizione dei candidati, i partiti politici forniscono al servizio elettorale nazionale quanto segue: (…) 3)      una copia dell’ordine di pagamento che giustifichi il versamento del deposito di garanzia; (…) (4)      I candidati indipendenti forniscono al servizio elettorale nazionale: (…) 2)      una copia dell’ordine di pagamento che giustifichi il versamento del deposito di garanzia; (…) (5)      Prima della presentazione delle candidature, un partito politico o un candidato indipendente versa sul conto bancario del Ministero delle Finanze, a titolo di deposito di garanzia, una somma pari a cinque volte il salario minimo mensile fissato dal governo della Repubblica di Estonia per ciascuna persona la cui candidatura è stata depositata». 19 L’articolo 77 dell’EPVS prevede quanto segue: «Un candidato indipendente o un partito politico ottiene la restituzione del deposito di garanzia se l’uno o l’altro ha ottenuto almeno il 5% dei voti in tutto il territorio nazionale. La [commissione elettorale] versa all’Erario i depositi di garanzia non restituiti». II. Procedimento principale e questione pregiudiziale 20 L’EER ha presentato alla commissione elettorale una richiesta di registrazione di una lista nominativa di nove candidati per le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo tenutesi nel giugno 2024. 21 Poiché l’EER aveva versato il deposito di garanzia di cui all’articolo 29, paragrafo 3, dell’EPVS solo per due candidati, la commissione elettorale ha registrato i primi due candidati di tale lista e ha respinto tale domanda nella parte in cui riguardava gli altri sette candidati di detta lista. 22 Tale partito ha proposto un ricorso elettorale avverso tale decisione di rigetto dinanzi alla [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema, Estonia), giudice del rinvio e che, con decisione del 6 maggio 2024, ha avviato un procedimento di controllo di costituzionalità dell’articolo 29 dell’EPVS. 23 Per garantire, in via provvisoria, la tutela dei diritti del ricorrente nel procedimento principale, tale giudice, con ordinanza del 14 maggio 2024, ha imposto alla commissione elettorale di accogliere la domanda di registrazione di cui trattasi nei confronti dei sette candidati della lista dell’EER menzionati al punto 21 della presente sentenza, cosa che tale commissione ha fatto lo stesso giorno. 24 [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema) rileva, da un lato, che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, per la parte in cui essa prescrive il versamento di un deposito di garanzia ai fini della registrazione di una candidatura per le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo (in prosieguo: il «requisito di deposito di garanzia») è idonea a limitare il diritto di eleggibilità sancito dalla [OSCURATO:PERSONA]. Dall’altro lato, un siffatto requisito finanziario potrebbe limitare il diritto di proprietà sancito all’articolo 17, paragrafo 1, prima frase, della [OSCURATO:PERSONA], dal momento che tale deposito di garanzia è versato al bilancio dello Stato se non è restituito a seguito delle elezioni. 25 Tale giudice indica che il requisito di deposito di garanzia mira a dissuadere la presentazione di candidature «non serie o futili» responsabilizzando i candidati. In tal modo, tale requisito garantirebbe agli elettori una maggiore rappresentatività del [OSCURATO:PERSONA] europeo ed eviterebbe l’abuso di fondi pubblici assegnati per l’organizzazione delle elezioni e la copertura dei dibattiti politici da parte dei media pubblici. 26 Detto giudice fa valere, tuttavia, che l’importo di tale deposito di garanzia dovrebbe essere ragionevole per non limitare in modo sproporzionato il diritto di eleggibilità. Orbene, per le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo del giugno 2024, tale importo ammontava a EUR 4 100 per candidato, ossia EUR 36 900 per un elenco completo di nove candidati. Pertanto, per un candidato, detto importo rappresentava 2,6 volte l’importo della retribuzione mensile lorda media rilevata nel quarto trimestre del 2023. 27 Tenuto conto dell’importo del deposito di garanzia il cui versamento è richiesto dalla normativa estone di cui trattasi nel procedimento principale, il giudice del rinvio esprime dubbi quanto alla proporzionalità di una siffatta normativa, che non prevede altri mezzi per dimostrare la serietà delle intenzioni dei candidati alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. 28 Di conseguenza, la [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema,) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se l’articolo 17, paragrafo 1, prima frase, e l’articolo 39, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 52, paragrafo 1, della [[OSCURATO:PERSONA]], debbano essere interpretati nel senso che essi ostano all’obbligo di versare, per la candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, una cauzione di importo pari, per ciascuna persona richiedente la registrazione, a cinque volte il salario minimo mensile stabilito e, per una lista completa di un partito, a quarantacinque volte detto salario minimo mensile stabilito». III. Sulla questione pregiudiziale A. Sulla persistenza dell’oggetto della controversia nel procedimento principale 29 Dalla decisione di rinvio risulta che la commissione elettorale ha proceduto, il 14 maggio 2024, alla registrazione di tutti i candidati della lista dell’EER, sebbene tale partito abbia versato un deposito di garanzia solo per quanto riguarda la registrazione di due di tali candidati. 30 Secondo una costante giurisprudenza, le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti in modo manifesto che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura teorica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le sono sottoposte [sentenza del 23 novembre 2021, IS (Illegittimità dell’ordinanza di rinvio), C‑564/19, EU:C:2021:949, punto 61 e giurisprudenza citata)]. 31 Nel caso di specie, il giudice del rinvio resta investito del ricorso diretto al controllo di costituzionalità della normativa estone che subordina la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo al versamento di un deposito di garanzia. 32 Orbene, da un lato, il giudice del rinvio indica che tale controllo di costituzionalità implica l’interpretazione delle disposizioni della [OSCURATO:PERSONA] menzionate nella sua questione pregiudiziale. Pertanto, l’esito di del suddetto controllo di costituzionalità dipende in particolare dall’interpretazione, da parte della Corte, delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione. 33 Dall’altro lato, tenuto conto del risultato ottenuto alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo dall’EER, che non ha raggiunto la soglia del 5% dei voti espressi fissata all’articolo 77 dell’EPVS, tale partito non può ottenere il rimborso del deposito di garanzia da esso versato. Pertanto, la risposta della Corte può avere conseguenze sul diritto dell’EER di ottenere tale rimborso. 34 Si deve pertanto rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale. B. Nel merito 35 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 17, paragrafo 1, e l’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale in forza della quale la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è subordinata al versamento di un deposito di garanzia il cui importo è pari a cinque volte il salario minimo mensile in vigore nello Stato membro interessato, rimborsabile a condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito abbia raggiunto la soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni. 36 In via preliminare, va ricordato che, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA], le disposizioni di quest’ultima si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Nel caso di specie, occorre rilevare che, adottando le disposizioni dell’EPVS, la Repubblica di Estonia ha attuato il suo obbligo di disciplinare la procedura e le condizioni delle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, conformemente ai principi enunciati all’articolo 14, paragrafo 3, TUE. Di conseguenza, occorre constatare che la [OSCURATO:PERSONA] è applicabile. 1. Sull ’ articolo 17, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] 37 Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA], «[o]gni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale». 38 L’articolo 17, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] contiene quindi tre norme distinte. La prima, che si esprime nella prima frase di tale disposizione e riveste carattere generale, concretizza il principio del rispetto della proprietà. La seconda, contenuta nella seconda frase di detta disposizione, riguarda la privazione della proprietà e la subordina a talune condizioni. Quanto alla terza, contenuta nella terza frase della medesima disposizione, essa riconosce agli Stati membri il potere di regolamentare l’uso dei beni nei limiti imposti dall’interesse generale (sentenza del 10 luglio 2025, INTERZERO e a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punto 144 nonché giurisprudenza citata). 39 Dalla decisione di rinvio risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale subordina la possibilità di presentare una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo a un requisito di deposito di garanzia e subordina il rimborso dell’importo di tale deposito di garanzia alla condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito raggiunga una soglia del 5% dei voti espressi. 40 Un siffatto requisito costituisce una condizione il cui rispetto è imposto ai candidati e ai partiti politici che scelgono liberamente di presentarsi alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. Essa non può essere considerata, nel caso di specie, una privazione della proprietà o una regolamentazione dell’uso dei beni ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA]. 41 Di conseguenza, la controversia di cui al procedimento principale non rientra nel campo d’applicazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA]. 2. Sull ’ articolo 39 e sull ’ articolo 52, paragrafo 1 della [OSCURATO:PERSONA] 42 Conformemente all’articolo 39, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA], nonché dell’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), e dell’articolo 22, paragrafo 2, TFUE, ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Inoltre, ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA], e dell’articolo 14, paragrafo 3, TUE, «[i] membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto». 43 Come rilevato, in sostanza, dall’avvocata generale al paragrafo 30 delle sue conclusioni, il diritto di presentare una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo costituisce l’espressione del principio del suffragio universale, principio che è sancito, al pari dei principi del suffragio diretto, libero e segreto, all’articolo 14, paragrafo 3, TUE e ribadito all’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2019, [OSCURATO:PERSONA], C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 86). 44 L’articolo 39 della [OSCURATO:PERSONA] non precisa tuttavia le condizioni alle quali i cittadini dell’Unione esercitano il loro diritto di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, cosicché la determinazione di tali condizioni rientra nella competenza di ciascuno Stato membro, nel rispetto del diritto dell’Unione. 45 La Corte ha infatti dichiarato, sulla base di una lettura congiunta dell’articolo 223, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 8, primo comma, dell’atto del 1976, che gli Stati membri restano, allo stato attuale del diritto dell’Unione, in linea di principio competenti a determinare le norme di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo (v., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, [OSCURATO:PERSONA], C‑502/19, EU:C:2019:1115, punto 69, e del 22 dicembre 2022, [OSCURATO:PERSONA] i [OSCURATO:PERSONA]/[OSCURATO:PERSONA], C‑115/21 P, EU:C:2022:1021, punto 60). 46 Ciò premesso, quando gli Stati membri stabiliscono le condizioni di esercizio del diritto di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, essi devono rispettare i principi sanciti all’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA]. 47 Precisando infatti che «[i] membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto», l’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] esige infatti che gli Stati membri assicurino l’esercizio effettivo di tale diritto da parte dei cittadini dell’Unione. 48 Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale introduce una limitazione all’esercizio del suddetto diritto nella parte in cui prevede la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è soggetta al versamento di un deposito di garanzia il cui importo corrisponde a cinque volte il salario minimo mensile e che il rimborso di tale deposito è possibile solo se il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito raggiunge una soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni. 49 Orbene, l’articolo 52, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] ammette che possano essere previste limitazioni all’esercizio dei diritti come quelli sanciti al suo articolo 39, a condizione che esse siano previste per legge, rispettino il contenuto essenziale di tali diritti e che, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale che l’Unione riconosce come legittime (v. sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 46 e giurisprudenza citata). 50 Di conseguenza, la controversia di cui al procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 39 e dell’articolo 52, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA]. 51 Ciò premesso, occorre rilevare che, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa, la quale concretizza il valore della democrazia che costituisce, ai sensi dell’articolo 2 TUE, uno dei valori sui quali si fonda l’Unione [v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2025, Commissione/Malta (Cittadinanza tramite investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, punto 89]. 52 Il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione, garantito ad ogni cittadino dell’Unione dall’articolo 10, paragrafo 3, TUE, si traduce, in particolare, nell’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo [v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2025, Commissione/Malta (Cittadinanza tramite investimento), C‑181/23, EU:C:2025:283, punto 88]. 53 Infatti, l’articolo 10, paragrafo 3, TUE evidenzia, per quanto riguarda le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, il nesso tra il principio di democrazia rappresentativa all’interno dell’Unione e il diritto di voto e di eleggibilità a tali elezioni [sentenze del 19 novembre 2024, Commissione/Repubblica ceca (Eleggibilità e status di membro di un partito politico), C‑808/21, EU:C:2024:962, punto 116, nonché del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e status di membro di un partito politico), C‑814/21, EU:C:2024:963, punto 114]. 54 In tale contesto, come risulta dall’articolo 10, paragrafo 4, TUE, i partiti politici, una delle cui funzioni è quella di presentare candidati alle elezioni, assumono una funzione essenziale nel sistema di democrazia rappresentativa, sul quale si fonda il funzionamento dell’Unione [sentenze del 19 novembre 2024, Commissione/Repubblica ceca (Eleggibilità e status di membro di un partito politico), C‑808/21, EU:C:2024:962, punto 121, nonché del 19 novembre 2024, Commissione/Polonia (Eleggibilità e status di membro di un partito politico), C‑814/21, EU:C:2024:963, punto 119]. 55 È anche al fine di garantire la rappresentatività dei membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo che gli Stati membri sono tenuti, in forza dell’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA], in combinato disposto con l’articolo 14, paragrafo 3, TUE, a garantire che l’elezione dei membri del [OSCURATO:PERSONA] europeo si svolga a suffragio universale diretto, libero e segreto (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 32). 56 Alla luce di quanto precede, occorre riformulare la questione sollevata e considerare che, con quest’ultima, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA], in combinato disposto con il principio di democrazia rappresentativa che disciplina le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, espresso all’articolo 10 TUE, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è soggetta al versamento di un deposito di garanzia il cui importo è pari a cinque volte il salario minimo mensile in vigore nello Stato membro interessato, rimborsabile alla condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito abbia raggiunto la soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni. 57 Dalla decisione di rinvio risulta che la normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale introduce una limitazione all’esercizio del diritto di eleggibilità conferito ai cittadini dell’Unione dall’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA], nella parte in cui prevede che la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è soggetta al versamento di un deposito di garanzia il cui importo corrisponde a cinque volte il salario minimo mensile e che il rimborso di tale deposito è possibile solo se il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito raggiunge una soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni. 58 Orbene, come rilevato al punto 49 della presente sentenza, l’articolo 52, paragrafo 1, della [OSCURATO:PERSONA] ammette che possano essere previste limitazioni all’esercizio dei diritti come quelli sanciti al suo articolo 39, a condizione che esse siano previste per legge, rispettino il contenuto essenziale di tali diritti e che, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale che l’Unione riconosce come legittime. a) Sulla base giuridica della limitazione del diritto di eleggibilità al [OSCURATO:PERSONA] europeo , su l rispetto del contenuto essenziale di tale diritto e su gli obiettivi perseguiti dalla misura di cui trattasi 59 Come risulta dalla decisione di rinvio, il requisito di deposito di garanzia rispetta la condizione di essere previsto dalla legge poiché è imposto dall’EPVS. Infatti, conformemente all’articolo 29, paragrafi 3 e 4, di tale legge, la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è soggetta al versamento di un deposito di garanzia il cui importo corrisponde a cinque volte il salario minimo mensile. Inoltre, ai sensi dell’articolo 77 dell’EPVS, il rimborso di tale deposito di garanzia è possibile solo a condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito abbia ottenuto almeno il 5% dei voti espressi. 60 Per quanto riguarda la seconda condizione ricordata ai punti 49 e 58 della presente sentenza, vale a dire il rispetto del contenuto essenziale del diritto di presentare una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, occorre rilevare che l’esercizio di tale diritto non è reso impossibile dal requisito di deposito di garanzia, ma è soggetto a una condizione finanziaria, cosicché tale requisito non rimette in discussione, in quanto tale, il contenuto essenziale del diritto di eleggibilità a tali elezioni. 61 Per quanto riguarda la questione se gli obiettivi di interesse generale invocati per giustificare la limitazione al diritto di eleggibilità conferito ai cittadini dell’Unione dall’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA], istituita dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, siano legittimi alla luce del diritto dell’Unione, occorre rilevare che, come indicato dal giudice del rinvio e come confermato dal governo estone, il requisito di deposito di garanzia ha l’obiettivo di dissuadere la presentazione di candidature «non serie o futili» alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, aumentare il senso di responsabilità dei candidati, in modo da ridurre il numero di «voti persi» che non contribuiscono all’elezione di un membro del [OSCURATO:PERSONA] europeo, migliorare la correlazione tra i risultati di tali elezioni e la reale volontà degli elettori e, di conseguenza, garantire il diritto degli elettori a una rappresentanza effettiva. Il requisito di deposito della garanzia mira inoltre, a titolo accessorio, a evitare l’impegno di spese pubbliche inutili connesse all’organizzazione delle elezioni e alla copertura dei dibattiti nei media pubblici. 62 Il governo estone ha precisato, all’udienza dinanzi alla Corte, che il deposito di garanzia costituisce un mezzo di influenza che spinge il candidato interessato ad assumersi le proprie responsabilità rispetto alla probabilità di essere eletto alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, poiché il rimborso del suo deposito di garanzia sarà possibile solo se egli raggiunge una certa soglia dei voti espressi. 63 Dalle osservazioni scritte presentate alla Corte e dal dibattimento all’udienza dinanzi ad essa risulta che la nozione di «candidature non serie o futili» deve essere intesa nel senso che comprende, da un lato, i candidati che desiderano presentarsi alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, per fini diversi da quello di divenire membri di tale istituzione e di partecipare effettivamente alla vita democratica dell’Unione e, dall’altro, i candidati che, sin dall’inizio, non hanno alcuna possibilità di ottenere voti sufficienti per essere eletti al [OSCURATO:PERSONA] europeo, cosicché la loro candidatura conduce a «voti persi». 64 Secondo le spiegazioni relative alla [OSCURATO:PERSONA], le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, di quest’ultima, devono essere prese in considerazione ai fini della sua interpretazione, e come risulta dai punti 42 e 43 della presente sentenza, l’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] corrisponde all’articolo 14, paragrafo 3, TUE, che riprende i principi di base del regime elettorale in un sistema democratico. 65 Come ricordato ai punti 51 e 52 della presente sentenza, la partecipazione dei cittadini dell’Unione alla vita democratica dell’Unione si esprime, in particolare, attraverso l’esercizio, da parte di tali cittadini, del diritto di eleggibilità alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo nell’ambito di un suffragio universale diretto, libero e segreto, come previsto dall’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA]. 66 Alla luce di tali considerazioni, l’obiettivo di dissuasione dalla presentazione di candidature «non serie o futili» alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo deve essere considerato un obiettivo legittimo, in quanto mira a garantire la democrazia rappresentativa, escludendo le candidature provenienti da persone le cui intenzioni sarebbero estranee alla volontà di diventare membro del [OSCURATO:PERSONA] europeo e quindi di partecipare effettivamente alla vita democratica dell’Unione, responsabilizzandole mediante il versamento di un deposito di garanzia. 67 Analogamente, garantire che il [OSCURATO:PERSONA] europeo sia realmente rappresentativo, per quanto possibile, dei cittadini dell’Unione è in linea con la democrazia, valore fondamentale dell’Unione, e contribuisce a garantire la democrazia rappresentativa. Di conseguenza, anche l’obiettivo di ridurre il numero di «voti persi» che non contribuiscono all’elezione di un membro del [OSCURATO:PERSONA] europeo al fine di ottenere un’istituzione più rappresentativa dell’elettorato può, in linea di principio, essere riconosciuto come un obiettivo legittimo. 68 Occorre tuttavia sottolineare che gli Stati membri non possono validamente lottare contro i «voti persi» unicamente sulla base della valutazione secondo cui taluni programmi politici non presentano reali possibilità di ottenere voti sufficienti. b) Sulla proporzionalità del requisito di deposito di garanzia 69 Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il rispetto del principio di proporzionalità le misure previste da una normativa nazionale non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti da tale normativa, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v., in tal senso, sentenza del 14 settembre 2023, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], C‑27/22, EU:C:2023:663, punto 93 e giurisprudenza citata). 1) Sull’adeguatezza del requisito di deposito di garanzia 70 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’adeguatezza del requisito di deposito di garanzia preliminare alla registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo per conseguire gli obiettivi menzionati al punto 61 della presente sentenza, consistenti nel dissuadere la presentazione di candidature «non serie o futili», nel ridurre il numero di «voti persi» che non contribuiscono all’elezione di un membro del [OSCURATO:PERSONA] europeo e nel garantire così una rappresentatività effettiva, occorre sottolineare che, in linea di principio, l’incapacità di un candidato indipendente o di una lista di candidati di raccogliere i fondi necessari per versare un deposito di garanzia il cui rimborso sarà possibile solo se tale candidato o tale lista raggiungono una determinata soglia di voti espressi testimonia il fatto che mancano le capacità organizzative, la rete o l’impegno necessari per preparare una campagna seria, di modo che il suddetto candidato o la suddetta lista saranno probabilmente all’origine di «voti persi» che non portano all’elezione di un membro del [OSCURATO:PERSONA] europeo, al di là del fatto che non sono sufficientemente finanziati. 71 Peraltro, sebbene il requisito di deposito di garanzia non consenta di garantire in modo assoluto che tutte le candidature presentate alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo siano motivate dall’intenzione di partecipare effettivamente alla vita democratica dell’Unione, ciò non toglie che, alla luce dell’onere finanziario iniziale che esso comporta e del rischio di perdita pecuniaria corso se il candidato non raggiunge la soglia di suffragi espressi che danno diritto al rimborso di tale deposito, tale requisito è necessariamente idoneo a far riflettere i candidati interessati sulle loro vere motivazioni e può quindi contribuire a filtrare le candidature «non serie o futili». 72 Di conseguenza, il requisito di deposito di garanzia prima della presentazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo appare adeguato per ridurre il numero di candidature «non serie o futili» e il numero di «voti persi» in modo da garantire il diritto degli elettori a una rappresentanza effettiva. 2) Sul carattere necessario del requisito di deposito di garanzia 73 In secondo luogo, per quanto riguarda la necessità del requisito di deposito di garanzia per conseguire gli obiettivi menzionati al punto 61 della presente sentenza, occorre esaminare se l’importo del deposito di garanzia nonché le modalità di rimborso di quest’ultimo, quali previsti dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, eccedano quanto necessario per la realizzazione di tali obiettivi. 74 Nel caso di specie, l’articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS prevede il versamento, per ciascun candidato alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, di un deposito di garanzia pari a cinque volte il salario minimo mensile. L’articolo 77 dell’EPVS precisa che tale deposito di garanzia è restituito quando un candidato indipendente o una lista dei candidati di un partito ottiene almeno il 5% dei voti espressi. 75 Dalla decisione di rinvio risulta che, al momento dell’introduzione della controversia di cui al procedimento principale dinanzi al giudice del rinvio, il salario minimo mensile per i lavoratori a tempo pieno era fissato in EUR 280. Pertanto, la cauzione richiesta dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale ammontava, all’epoca, a EUR 4 100 per ciascun candidato e a EUR 36 900 per un partito che presentava un elenco completo di candidati. Orbene, nello stesso periodo, la retribuzione mensile lorda media e la retribuzione mensile mediana lorda estoni erano rispettivamente pari a EUR 1 904 ed EUR 1 578. Pertanto, l’importo di tale deposito di garanzia era, per ciascun candidato, pari a circa 2,2 volte superiore alla retribuzione mensile lorda media e circa 2,6 volte superiore alla retribuzione mensile lorda mediana. 76 Ne consegue che il requisito di deposito di garanzia previsto dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale rischia di far gravare un onere finanziario significativo sui beni di un cittadino dell’Unione che intenda presentare, in Estonia, la propria candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. 77 Occorre altresì rilevare, in primo luogo, che durante l’udienza dinanzi alla Corte il governo estone ha confermato all’udienza dinanzi alla Corte che l’importo del deposito di garanzia richiesto per la registrazione di una candidatura alle elezioni parlamentari nazionali è cinque volte inferiore a quello richiesto per la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. 78 Pertanto, anche se le elezioni parlamentari nazionali e le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo presentano differenze che possono giustificare norme specifiche per ciascuna di esse, il legislatore nazionale non ha ritenuto necessario, ai fini della realizzazione dell’obiettivo consistente nel dissuadere la presentazione di candidature «non serie o futili», esigere il versamento di un deposito di garanzia così elevato per la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] nazionale, mentre persegue tale obiettivo per tutte queste elezioni. 79 All’udienza dinanzi alla Corte, il governo estone ha giustificato tale differenza di importo del deposito di garanzia con la circostanza che, alla luce del numero di mandati da coprire, il numero di candidati da presentare alle elezioni parlamentari nazionali è più elevato di quello dei candidati alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. Spetterà al giudice del rinvio verificare se detta differenza sia giustificata dalle diverse modalità di voto utilizzate in occasione di tali elezioni. In caso di risposta negativa, l’importo del deposito di garanzia di cui all’articolo 29, paragrafo 5, dell’EPVS non può essere considerato proporzionato rispetto all’obiettivo di dissuadere la presentazione di domande «non serie o futili». 80 In secondo luogo, il governo estone ha riconosciuto, all’udienza dinanzi alla Corte, che, sebbene esista, nel diritto estone, una dotazione di bilancio che consente di coprire le spese da esso sostenute ai fini della partecipazione alle elezioni legislative nazionali per i partiti politici che hanno ottenuto almeno il 2% dei suffragi alle suddette elezioni, una siffatta dotazione non è prevista per le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, dato che il rimborso della garanzia versata per la registrazione di un candidato o di una lista dei candidati di un partito a tali ultime elezioni è subordinato alla condizione che tale candidato o tale lista alla raggiunga la soglia del 5% dei voti espressi. 81 Orbene, dalla decisione di rinvio risulta che la normativa estone limita la capacità dei partiti politici di generare redditi per il finanziamento delle loro attività, compreso il versamento del deposito di garanzia di cui trattasi. Infatti, da un lato, un partito politico può ricavare redditi solo dai contributi che i suoi membri devono versare conformemente al suo statuto, dalle dotazioni di bilancio dello Stato versate in applicazione della legge, dalle donazioni concesse dalle persone fisiche alle condizioni stabilite dalla legge e dalle transazioni relative ai beni che gli appartengono. Dall’altro, sono vietate le donazioni anonime e quelle provenienti da persone giuridiche e si applicano restrizioni anche per quanto riguarda i prestiti. 82 In tali circostanze, l’importo elevato del deposito di garanzia richiesto, ai fini della registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale rischia di esaurire una parte significativa del bilancio annuale di taluni candidati e/o partiti, poiché essi devono farsi carico sia delle spese di campagna sia del rischio di perdere l’importo versato per tale deposito di garanzia se non raggiungono la soglia del 5% dei voti espressi. 83 Pertanto, l’importo del deposito di garanzia e le modalità di rimborso di quest’ultimo, quali previsti dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, possono rendere difficile, in pratica, la possibilità per candidati o partiti a basso reddito di presentarsi o di presentare una lista di candidati alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo. 84 Occorre aggiungere che, come sottolineato dall’avvocata generale ai paragrafi 65 e 66 delle sue conclusioni, un deposito di garanzia e/o una soglia di voti espressi per avere diritto alla sua restituzione potrebbero comportare l’esclusione di candidati provenienti da gruppi minoritari, da nuovi movimenti politici oppure di soggetti a basso reddito che, pur avendo scarse possibilità di ottenere un seggio, possono essere in realtà portatori di rilevanti istanze politiche non rappresentate e ottenere un numero notevole di voti. Analogamente, il requisito di un rigoroso deposito di garanzia potrebbe impedire l’emergere di nuovi partiti e sarebbe contrario al principio del pluralismo politico garantito dal diritto dell’Unione. 85 In tali circostanze, si deve constatare che l’importo del deposito di garanzia nonché le modalità di rimborso di quest’ultimo, quali previsti dalla normativa nazionale di cui trattasi nel procedimento principale, eccedono i limiti di quanto è necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti da tale normativa e, pertanto, non occorre esaminare separatamente la questione dell’esistenza di altre misure meno restrittive. 86 Dalle considerazioni che precedono risulta che l’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA], in combinato disposto con il principio di democrazia rappresentativa che disciplina le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, espresso all’articolo 10 TUE, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è subordinata al versamento di un deposito di garanzia il cui importo è pari a cinque volte il salario minimo mensile in vigore nello Stato membro interessato, rimborsabile a condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito abbia raggiunto la soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni, qualora l’importo di tale deposito di garanzia nonché le modalità di rimborso di quest’ultimo eccedano i limiti di quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti da tale normativa. Sulle spese 87 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara: L’articolo 39, paragrafo 2, della [OSCURATO:PERSONA] dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in combinato disposto con il principio di democrazia rappresentativa che disciplina le elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo, espresso all’articolo 10 TUE, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale la registrazione di una candidatura alle elezioni del [OSCURATO:PERSONA] europeo è subordinata al versamento di un deposito di garanzia il cui importo è pari a cinque volte il salario minimo mensile in vigore nello Stato membro interessato, rimborsabile a condizione che il candidato indipendente o la lista dei candidati di un partito abbia raggiunto la soglia del 5% dei voti espressi in occasione di tali elezioni, qualora l’importo di tale deposito di garanzia nonché le modalità di rimborso di quest’ultimo eccedano i limiti di quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti da tale normativa. Firme * Lingua processuale: l’estone.