Corte di giustizia UE n. 2018/2025

62024TJ0113_RES Causa T‑113/24 [OSCURATO:SOCIETA] e a. contro [OSCURATO:PERSONA] europea Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 23 luglio 2025 «Appalti pubblici – Tutela degli interessi finanziari dell’Unione – Ricorso di annullamento – Mancanza di incidenza diretta – Irricevibilità parziale – Criteri di esclusione dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici – Nozione di “sentenza definitiva che accerti la colpevolezza della persona o dell’entità” – Articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 – Persone che hanno poteri di rappresentanza, di decisione o di controllo nei confronti di una persona o entità che si trovi in una situazione di esclusione – Articolo 136, paragrafo 4, lettera a), del regolamento 2018/1046 – Obbligo di motivazione – Proporzionalità» Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] che esclude un operatore dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici e di concessione di sovvenzioni – 120845 / Ricorso di una persona che appare nella motivazione di detta decisione ma che non è oggetto delle misure ivi contenute – Assenza di effetti sulla sua situazione giuridica – Irricevibilità (Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046) (v. punti 15, 17‑20) Bilancio dell’Unione europea – Regolamento finanziario – Sanzioni amministrative che possono essere irrogate dalla [OSCURATO:PERSONA] – Esclusione di un operatore dalle procedure di aggiudicazione di appalti e di concessione di sovvenzioni – Criteri di esclusione – Nozione di sentenza definitiva di colpevolezza –Sentenza definitiva derivante dal procedimento italiano di patteggiamento – Inclusione [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, art. 136, § 1, d), ii)] (v. punti 35‑41, 43, 44) Bilancio dell’Unione europea – Regolamento finanziario – Sanzioni amministrative che possono essere irrogate dalla [OSCURATO:PERSONA] – Esclusione di un operatore dalle procedure di aggiudicazione di appalti e di concessione di sovvenzioni – Persone fisiche – Presupposti – Persone che hanno poteri di rappresentanza, di decisione o di controllo nei confronti della società esclusa da detta procedura –Assenza del requisito della qualità di beneficiario effettivo della società esclusa [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, art. 136, § 4, a)] (v. punti 78‑80) Bilancio dell’Unione europea – Regolamento finanziario – Sanzioni amministrative che possono essere irrogate dalla [OSCURATO:PERSONA] – Esclusione di un operatore dalle procedure di aggiudicazione di appalti e di concessione di sovvenzioni – Pubblicazione delle informazioni relative all’esclusione sul sito internet della [OSCURATO:PERSONA] – Inserimento dei dirigenti nella banca dati del sistema di individuazione precoce e di esclusione (EDES) – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, artt. 136, § 1, d), e § 3, 140, § 1, e 142, §§ 1 e 3, c)] (v. punti 97, 100, 106, 112‑115) [OSCURATO:PERSONA], investito di un ricorso di annullamento, che respinge, fornisce precisazioni sulla portata del criterio di esclusione dalla procedura di aggiudicazione di appalti pubblici e di concessione di sovvenzioni finanziate dall’Unione europea di cui all’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento 2018/1046 ( 1 ). In particolare, esso chiarisce, per la prima volta, l’interpretazione della nozione di sentenza definitiva che accerta la colpevolezza degli interessati e, a tal riguardo, riconosce che sentenze definitive derivanti da un procedimento cosiddetto di «patteggiamento», un procedimento speciale previsto dal codice di procedura penale italiano, possono essere qualificate come sentenze definitive di colpevolezza e quindi fondare una siffatta esclusione. I ricorrenti, la [OSCURATO:SOCIETA], una società di diritto italiano (in prosieguo: la «LKIBS»), nonché CY, CV e CW, tre persone fisiche, hanno chiesto l’annullamento della decisione con la quale la [OSCURATO:PERSONA] europea, in particolare, aveva escluso, fino al 26 aprile 2024, la LKIBS dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici e di concessione di sovvenzioni ( 2 ). Nel 2020 la società [OSCURATO:SOCIETA] era stata esclusa dalla [OSCURATO:PERSONA] dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione di appalti finanziate dal bilancio generale dell’Unione europea nonché dalla partecipazione alle procedure di concessione di fondi per un periodo fino al 2024, con la motivazione che tale società aveva commesso varie irregolarità nell’ambito di talune procedure di aggiudicazione di appalti pubblici finanziati dall’Unione in Macedonia del Nord ( 3 ). Con sentenza del 13 luglio 2021, divenuta definitiva l’8 ottobre 2021, il Tribunale di Milano (Italia) ha inflitto, da un lato, alla [OSCURATO:SOCIETA] [divenuta [OSCURATO:PERSONA] Srl (in prosieugo: la «LAIC»)] una sanzione di EUR 80000 e, dall’altra, a CY e CV una pena di due anni di reclusione con sospensione condizionale per, in particolare, fatti di corruzione (in prosieguo: la «sentenza del Tribunale di Milano»), corrispondente, in sostanza, alle irregolarità che avevano giustificato l’adozione della decisione di esclusione del 2020. Nel 2022 e nel 2023 la LKIBS ha presentato domande di partecipazione a tre procedure di aggiudicazione di appalti pubblici finanziati dall’Unione. Al momento della presentazione di tali domande, la LKIBS ha menzionato la sua esperienza nell’ambito di progetti finanziati dall’Unione rinviando a progetti precedenti eseguiti dalla società LAIC, di cui essa aveva acquisito il ramo incaricato della realizzazione di tali progetti. [OSCURATO:PERSONA] ha respinto le domande della LKIBS, con la motivazione che essa aveva presentato informazioni incomplete o fuorvianti, in quanto aveva partecipato a questi tre procedure pur trovandosi in una situazione di esclusione. Pertanto, essa ha ritenuto, in sostanza, che la sentenza del Tribunale di Milano costituisse una sentenza definitiva e che, chiedendo l’applicazione di una pena ridotta e acconsentendovi, CY e CV avessero ammesso la loro colpevolezza per fatti di corruzione, quali previsti all’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018. Giudizio del Tribunale Dopo aver respinto, per mancanza di incidenza diretta, il ricorso di CW, il Tribunale esamina, in particolare, diversi motivi dedotti, vertenti, in sostanza, sul fatto che la [OSCURATO:PERSONA] avrebbe violato l’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018, in quanto ha ritenuto che la sentenza del Tribunale di Milano fosse una sentenza definitiva che accertava la colpevolezza di CY e CV per fatti di corruzione. Ai sensi di tale disposizione, l’ordinatore responsabile esclude una persona o un’entità dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione o dalla possibilità di essere selezionata per l’esecuzione dei fondi dell’Unione ove tale persona o entità si trovi in una o più delle situazioni che danno luogo a esclusione, in particolare se è stato accertato da una sentenza definitiva che la persona o l’entità è colpevole di corruzione. In via preliminare, il Tribunale osserva che, in sostanza, dalla sentenza del Tribunale di Milano risulta che esistevano prove sufficienti che dimostravano i fatti incriminati, qualificati giuridicamente come fatti di corruzione ai sensi del codice penale italiano. Esso sottolinea che tali fatti potevano essere attribuiti, in particolare, a CY e CV, e che, al termine del procedimento speciale di patteggiamento, richiesto dagli imputati e accettato dal pubblico ministero, per detti fatti è stata inflitta loro una pena detentiva con sospensione condizionale. Inoltre, è stata inflitta una sanzione pecuniaria alla [OSCURATO:SOCIETA] per gli stessi fatti. Sebbene sia pacifico tra le parti che la sentenza del Tribunale di Milano è definitiva, i ricorrenti contestano il fatto che sia soddisfatta la seconda condizione, secondo cui deve essere accertato, con una siffatta sentenza definitiva, che la persona o l’entità di cui trattasi è colpevole di fatti quali quelli di corruzione. A tale titolo, il Tribunale rileva che la formulazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018 non precisa se si debba ritenere che una sentenza definitiva pronunciata nell’ambito di un procedimento penale speciale, quale il procedimento del patteggiamento, soddisfi tale condizione. Di conseguenza, esso procede all’interpretazione contestuale e teleologica di tale disposizione. Per quanto riguarda, in primo luogo, il contesto in cui tale disposizione si inserisce, il Tribunale indica che le disposizioni del regolamento finanziario del 2018, comprese quelle di cui al titolo V, capo 2, sezione 2, di quest’ultimo, relative al sistema di individuazione precoce e di esclusione, di cui fa parte l’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), di detto regolamento, sono di natura amministrativa e non penale. In particolare, in forza dell’articolo 91 del regolamento finanziario del 2018, il capo 5, del titolo IV, di quest’ultimo, intitolato «Responsabilità degli agenti finanziari», fa salva l’eventuale responsabilità penale degli agenti finanziari, secondo il diritto nazionale applicabile e le disposizioni vigenti concernenti la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e la lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari dell’Unione o degli Stati membri. Pertanto, in quanto disposizione di natura amministrativa, l’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), del regolamento finanziario del 2018 non mira a stabilire la responsabilità penale, nel diritto nazionale, di una persona fisica o giuridica, ma si limita a determinare le ipotesi in cui tale persona deve essere esclusa dalle procedure di aggiudicazione disciplinate da tale regolamento, in particolare nell’ipotesi di corruzione di cui all’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), di detto regolamento. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’interpretazione teleologica dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018, il Tribunale constata, anzitutto, che tanto dal considerando 64 quanto dall’articolo 135, paragrafo 1, di tale regolamento risulta che l’obiettivo del sistema di esclusione è quello di garantire la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Pertanto, da un lato, l’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018 mira ad escludere dalle procedure di aggiudicazione disciplinate da tale regolamento le persone ed entità che, a causa dei loro comportamenti, possono rappresentare un rischio per gli interessi finanziari dell’Unione. Dall’altro lato, tale disposizione consente alla [OSCURATO:PERSONA] di conformarsi all’obbligo di buona e sana gestione delle risorse finanziarie dell’Unione impostole dall’articolo 317 TFUE. È poi proprio al fine di evitare il rischio di ledere gli interessi finanziari dell’Unione che il regolamento finanziario del 2018 prevede delle ipotesi, come quelle di cui al suo articolo 136, paragrafi 2 e 5, che consentono di escludere a titolo provvisorio gli offerenti dalle procedure di aggiudicazione che esso disciplina, anche in assenza di una sentenza definitiva che accerti la colpevolezza delle persone o delle entità interessate. Infine, il Tribunale ricorda che, quando una disposizione del diritto dell’Unione è suscettibile di più interpretazioni, occorre privilegiare quella idonea a salvaguardare il suo effetto utile. In tali circostanze, esso ritiene che un’interpretazione restrittiva dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018 rischierebbe di pregiudicare l’effetto utile di tale disposizione. Infatti, essa avrebbe la conseguenza di consentire alle persone ed entità alle quali sono state inflitte, con sentenza definitiva, pene e sanzioni pecuniarie per fatti di corruzione di partecipare comunque a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici finanziati dal bilancio dell’Unione, ponendo in tal modo un rischio per gli interessi finanziari dell’Unione nonché per la buona e sana gestione delle risorse finanziarie di quest’ultima. Alla luce dell’insieme di tali considerazioni che precedono, il Tribunale conclude che una sentenza definitiva, come quella del Tribunale di Milano, la quale, senza dichiarare formalmente la colpevolezza delle persone ed entità imputate, accerti comunque, in sostanza, che possono essere loro attribuiti fatti di corruzione e infligge loro, per tali fatti, una pena e una sanzione pecuniaria, rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018. Il Tribunale aggiunge che tale conclusione non è messa in discussione dagli argomenti dei ricorrenti. In particolare, in primo luogo, l’impossibilità di pronunciare un’assoluzione ai sensi delle disposizioni pertinenti del codice di procedura penale italiano, anche supponendola esatta, è irrilevante in quanto dalla sentenza del Tribunale di Milano risulta che esistevano prove sufficienti di corruzione. In secondo luogo, il Tribunale ritiene che le differenze che possono esistere, nel diritto italiano, tra gli effetti di una siffatta sentenza e quelli che si ricollegano a una condanna penale, ai sensi delle disposizioni pertinenti del codice di procedura penale italiano, non possono modificare l’interpretazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018. In terzo luogo, è vero che la [OSCURATO:PERSONA] ha affermato erroneamente che i ricorrenti avevano ammesso la loro colpevolezza accettando una pena ridotta. Tuttavia, essa non si è basata unicamente su tale affermazione per applicare l’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018, ma ha anche tenuto conto, ai sensi di detta sentenza, dell’esistenza di prove sufficienti secondo le quali i fatti incriminati potevano essere attribuiti agli imputati. Essa ha altresì preso in considerazione l’equiparazione, da parte delle disposizioni pertinenti del codice di procedura penale italiano, a una condanna delle sentenze pronunciate secondo il procedimento speciale del patteggiamento, previsto in detto codice, nonché l’assenza di distinzione all’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018 tra le sentenze definitive pronunciate a seguito di un accordo intervenuto tra le persone interessate e il pubblico ministero e quelle che non sono state oggetto di un siffatto accordo. In quarto luogo, il Tribunale respinge l’argomento vertente sul fatto che, in forza delle disposizioni pertinenti del codice di procedura penale italiano, una sentenza pronunciata secondo il procedimento speciale del patteggiamento non ha efficacia e non può essere utilizzata ai fini di prova, in particolare, in un giudizio amministrativo, come quello che ha portato alla decisione impugnata. Infatti, esso ricorda che il principio del primato del diritto dell’Unione impedisce che una disposizione nazionale osti all’applicazione di una disposizione del diritto dell’Unione. In quinto luogo, è parimenti respinto l’argomento vertente sul fatto che, nella sentenza TP/[OSCURATO:PERSONA] ( 4 ), il Tribunale ha dichiarato che l’ordinatore responsabile dell’adozione di una misura di esclusione sul fondamento dell’articolo 136, paragrafo 1, lettere da b) a d) e da f) a h), del regolamento finanziario del 2018 risultava vincolato dalla qualificazione giuridica del comportamento in esame, adottata in una sentenza definitiva o in una decisione amministrativa definitiva, senza poter disporre di alcun margine di discrezionalità quanto a quest’ultima. Infatti, nel caso di specie, il Tribunale constata che non si tratta di adottare una qualificazione giuridica dei comportamenti in questione diversa da quella adottata nella sentenza del Tribunale di Milano, ma di interpretare una disposizione di diritto dell’Unione al fine di stabilire se una siffatta sentenza, tenuto conto delle qualificazioni giuridiche così come figurano in essa, rientri nell’ambito di applicazione di tale disposizione. ( 1 ) In forza dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 ( GU 2018, L 193, pag. 1 ; in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2018»), Tale regolamento è stato sostituito dal regolamento (UE, Euratom) 2024/2509 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2024, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (rifusione) (GU L, 2024/2509), il cui articolo 138, paragrafo 1, lettera d), punto ii), è redatto in termini simili a quelli dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera d), punto ii), del regolamento finanziario del 2018. ( 2 ) [OSCURATO:PERSONA] (2023) 8545235 della [OSCURATO:PERSONA], del 13 dicembre 2023. ( 3 ) [OSCURATO:PERSONA] (2020) 3816259 della [OSCURATO:PERSONA], del 20 luglio 2020. ( 4 ) Sentenza del 18 dicembre 2024, TP/[OSCURATO:PERSONA] ( T‑776/22 , EU:T:2024:908 ).