Cassazione n. 28761/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZAINTERLOCUTORIA sul ricorso iscritto al n.26685/2021 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA] elettivamente domiciliato in Roma alla [OSCURATO:PERSONA] d’Aquino n. 80 presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]), rappresentato e difeso dall’Avv.[OSCURATO:PERSONA] (C.F. [OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e d all’Avv.Vince nzo Antonucci (C.F. [OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], domiciliato ex lege presso la cancelleria della Corte di Cassazione e rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] (CF [OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e [OSCURATO:PERSONA] (CF [OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'appello Bari n. 570/2021 depositata il 23.3.2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12.10.2023 dal [OSCURATO:PERSONA] Scotti. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con atto di citazione notificato il 23.12.2013 [OSCURATO:PERSONA] convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Foggia il Comune di Torremaggiore, proponendo opposizione, ex art. 3 r.d. 14.4.1910 n. 639, all’ingiunzione n. 0018661/2013, notificata il 3.12.2013, di pagamento della complessiva somma di € 5.730,56, a titolo di saldo pro-quota del costo per assegnazione suolo, per oneri di urbanizzazione e spese di notificazione, avendo l’Ente territoriale attivato il recupero degli esborsi dallo stesso sostenuti, per il pagamento dei suoli destinati alla realizzazione del piano di edilizia economica e popolare (P.E.E.P.), nonché degli oneri concessori di urbanizzazione, deducendo il difetto della propria qualità di soggetto passivo del rapporto, l’insussistenza della pretesa creditoria, la sua estinzione, in ogni caso, per prescrizione, nonché l’erronea determinazione del quantum preteso. Costituitosi in giudizio, il Comune di Torremaggiore eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e, nel merito, chiese il rigetto dell’opposizione e la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta. Il Tribunale, con sentenza n. 886/2018 del 26.3.2018, accolse l’opposizione, annullò l’ingiunzione di pagamento opposta e condannò il Comune di Torremaggiore al pagamento delle spese di lite. Il Tribunale respinse l’eccezione di difettodi giurisdizione, sollevata dalla difesa del Comune opposto; ritenne estinto, per intervenuta prescrizione decennale, il credito vantato dal Comune a titolo di saldo per oneri di urbanizzazione, ma non anche quello, pure contestualmente ingiunto al [OSCURATO:PERSONA], preteso a titolo di saldo del costo-suolo, perché quest’ultimo non avrebbe potuto essere reclamato, se non all’esito della definizione – avvenuta solo il 3.6.2008 - degli accordi transattivi intervenuti con i proprietari dei suoli espropriati, presupposto indispensabile per il conteggio dei conguagli; quanto al credito per «costo-suolo», tuttavia, ha escluso la titolarità passiva del rapporto in capo all’opponente, ora appellato, poiché l’obbligazione propter rem in questione non era trasmissibile agli aventi causa del soggetto obbligato al pagamento, identificabile nella società cooperativa concessionaria delle aree edificate, in difetto di espressa pattuizione negoziale, idonea a legittimare il titolare del provvedimento concessorio a rivalersi nei confronti dei successivi proprietari. 2. Avverso la predetta sentenza propose appello il Comune soccombente, chiedendo la conferma dell’ordinanza-ingiunzione opposta, limitatamente al pagamento del saldo per il costo-suolo e spese di notifica, e, in ogni caso, la rideterminazione della somma dovuta al suddetto titolo, previa eventuale ammissione di consulenza tecnica. Si costituì nel giudizio di gravame l’appellato, [OSCURATO:PERSONA], chiedendo il rigetto dell’impugnazione con vittoria di spese, proponendo altresì impugnazione incidentale in via subordinata, con riguardo alla statuita esclusione dell’estinzione per prescrizione del credito azionato a titolo di rimborso a conguaglio del costo- suolo. Con sentenza del 23.3.2021 la Corte di appello di Bari ha rigettato l’appello principale, assorbito l’incidentale, con favore di spese per l’appellato. La Corte barese ha ricordato che nella convenzione ex art. 35 della legge n. 865/71, stipulata il 18.11.1981, con atto pubblico del notaio [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA], tra il Comune di Torremaggiore e la società cooperativa a r.l. [OSCURATO:PERSONA], con cui fu concesso il diritto di proprietà sull’area destinata alla realizzazione del PEEP (convenzione all’origine del presente giudizio), all’ultimo punto della premessa, era stato precisato che il costo complessivo della quota di incidenza per metro quadro di superficie residenziale realizzabile, come espresso in Lire 6.435, avrebbe dovuto intendersi «soggetto a conguaglio in più o in meno, riferito alla effettiva indennità finale di espropriazione e di costo delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, secondo le disposizioni vigenti all’epoca dello stesso conguaglio; il conguaglio potrà effettuarsi a richiesta del Comune se in più ed a richiesta della parte interessata se in meno»; ha aggiunto che l’art.5 della convenzione prevedeva altresì che, dalla data di consegna delle aree, tutti gli oneri fossero trasferiti al concessionario, compresi quelli tributari, con obbligo di rifondere al Comune le eventuali anticipazioni; ha osservato che [OSCURATO:PERSONA] con atto del [OSCURATO:DATA_NASCITA], a rogito del notaio E. Cassano in Torremaggiore, aveva ricevuto in assegnazione, dalla Soc. Coop. a r.l. [OSCURATO:PERSONA] e in qualità di socio della stessa, la proprietà di un appartamento oltre accessori, senza che nulla fosse previsto in ordine al subentro di altri soggetti nel rapporto obbligatorio relativo al pagamento del conguaglio degli oneri di urbanizzazione e del costo-suolo, previsto nella convenzione; ha ritenuto che pertanto mancasse la prova della pattuizione di un accollo da parte dell’acquirente; ha sostenuto che l'obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, assunta da colui che stipula una convenzione edilizia, è propter rem , nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che ha stipulato tale convenzione, ma anche dal soggetto diverso che richiede la concessione edilizia, ovvero da colui che realizza opere di trasformazione edilizia e urbanistica, valendosi della concessione edilizia rilasciata al suo dante causa; che costui ha nei confronti del Comune gli stessi obblighi che gravano sull'originario concessionario ed è con quest'ultimo solidalmente obbligato per il pagamento degli oneri di urbanizzazione; che perciò la natura reale dell'obbligazione riguarda i soggetti che stipulano la convenzione, quelli che richiedono la concessione e quelli che realizzano l'edificazione, avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa; ha ritenuto invece esclusi dall'area degli obbligati a tale titolo i soggetti che utilizzano per una loro diversa edificazione le opere di urbanizzazione realizzate da altri, senza avere con questi alcun rapporto, e che, per ottenere la loro diversa concessione edilizia, devono pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione come pure i successivi acquirenti da chi ha realizzato la costruzione sulla base della concessione; ha concluso che se quest'ultimo ha anche realizzato le opere di urbanizzazione, può rivalersi della spesa sostenuta nei confronti degli aventi causa, solo in virtù di espressa pattuizione negoziale, nella quale non viene più in rilievo il carattere reale dell'obbligazione. 3.Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 21.10.2021 ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Torremaggiore, svolgendo tre motivi. Con atto notificato il 29.11.2021 ha proposto controricorso [OSCURATO:PERSONA], chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione. Le parti hannopresentato memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 4. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il Comune ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.116 c.p.c. e 2697 c.c. Il ricorrente critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha assunto che nella specie dalla nota di trascrizione prodotta da parte opponente (doc. 2, fasc. I grado del sig. [OSCURATO:PERSONA] e doc. 3, fascicoletto del Comune di Torremaggiore del giudizio di cassazione) non emergeva che il sig. [OSCURATO:PERSONA] si fosse accollato il costo di cui alla citata ordinanza ingiunzione e che il Comune di Torremaggiore non aveva dato la prova del detto accollo. 5. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione degli artt.2643, 2644, 2645, c.c., dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971 e dell’art. 16 del d.p.r. 380 del 2001. Secondo il ricorrente, la sentenza impugnata era erronea nella parte in cui assumeva che la pretesa creditoria dell’ente non avesse natura di obligatio propter rem, e, in assenza di una clausola di accollo nell'atto di acquisto della proprietà, affermava l’inopponibilità dell'obbligazione nei confronti del sig. [OSCURATO:PERSONA] e riteneva che gli oneri di urbanizzazione fossero dovuti dall'intestatario della concessione o da colui al quale essa era volturata e relativi eredi, ovvero da chi eseguiva le opere di trasformazione urbana, ma non dall'acquirente dell'immobile, quale era il sig. [OSCURATO:PERSONA]. Osserva il ricorrente che la convenzione, avente ad oggetto i terreni del P.E.E.P., su cui insiste l’immobile del resistente, stipulata tra il Comune di Torremaggiore e la [OSCURATO:PERSONA], ai sensi dell’art. 35, comma 13, della legge 22.10.1971, n. 865, era trascritta nei registri immobiliari (doc. 3 del fascicolo di primo grado del Comune di Torremaggiore e doc. 2 fascicoletto del Comune di Torremaggiore del giudizio di cassazione), circostanza questa, mai contestata da controparte e neppure dal giudice di appello, e pertanto era opponibile ai terzi e, quindi, anche al sig. [OSCURATO:PERSONA] a prescindere comunque dall’accollo. Pertanto in ragione della opponibilità ai terzi dei vincoli e degli oneri derivanti dalla convenzione ex art. 35, comma 12, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, la trascrizione era lo strumento attraverso il quale era stata attribuita efficacia reale agli impegni assunti dagli assegnatari dei suoli P.E.E.P., impegni che operano propter rem, contrariamente agli assunti del giudice di appello, trasferendosi in capo ai successivi proprietari delle aree anche in assenza di uno specifico atto di accollo. 6. [OSCURATO:PERSONA] ritiene che il secondo motivo di ricorso proponga una questione di rilievo nomofilattico meritevole di trattazione in pubblica udienza. 7. L’art.35 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 865, recante «Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata», ha previsto l’espropriazione delle aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18.4.1962, n. 167, dai comuni o dai loro consorzi e la loro destinazione, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell'undicesimo comma, a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio, con la concessione del diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociali. La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall'assemblea del consorzio e con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l'ente concedente ed il richiedente. La convenzione (secondo il comma 8) deve prevedere, tra l’altro, il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l'applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma e il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione, nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi. Inoltre i corrispettivi della concessione in superficie ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167. 9. La giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di precisare che in applicazione dell'art. 35, comma 12, della l. 865 del 1971, il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari deve assicurare al comune - in applicazione del principio di perfetto pareggio economico, operante anche prima dell'entrata in vigore della l. n. 662 del 1996 - la copertura di tutte le spese sostenute per l'acquisizione delle aree, ivi comprese quelle riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio (Sez. 1, n. 21572 del 7.7.2022; Sez. 1, n. 14782 del 10.7.2020; Sez. 1, n. 13595 del 2.7.2020; Sez. 1, 18.5.2017, n. 12545). L’art.35 predetto non afferma però come contenuto necessario delle convenzioni fra comuni e concessionari la previsione dell’impegno dei futuri cessionari dei diritti immobiliari al subentro nel lato passivo dell’obbligazione di pagamento dei conguagli al soggetto beneficiario stipulante la convenzione e si limita a prevedere lo strumento idoneo a renderne possibile l’opponibilità, con la trascrizione nei registri immobiliari. 10. Al riguardo sono possibili due diverse interpretazioni. Secondo una prima ricostruzione, perché l’obbligazione di pagamento si trasmetta in capo ai successivi cessionari, se essi non se la sono espressamente accollata con il loro atto di acquisto, è necessario che la trasmissione sia prevista nell’atto di convenzione fra il comune e il concessionario. Si osserva a tal proposito che l’art.35 predetto, di per sé, non esige il subentro dei successivi acquirenti e le finalità di interesse pubblico al pareggio di bilancio possono essere astrattamente soddisfatte con l’attribuzione dell’obbligazione di conguaglio a carico del concessionario, che, peraltro, ha tutto l’interesse, a prevedere in convenzione il meccanismo traslativo e a imporlo negli atti di successiva assegnazione; inoltre lo stesso comune può esigere l’introduzione di una siffatta clausola nella convenzione. Se tuttavia neppure la convenzione contempla la clausola relativa al subentro, l’obbligazione di rimborso ex art.35 l.865/1971 non si trasferisce agli acquirenti delle unità immobiliari perché tale effetto non è previsto dalla legge; inoltre la trascrizione, se pur rende opponibile la convenzione agli aventi causa, non può creare una obbligazione che non è prevista dalla convenzione stessa. Si aggiunge che le obbligazioni propter rem sono tipiche e presuppongono una previsione normativa. Si osserva ancora che la giurisprudenza di questa Corte che ha affermato che il comune può agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento pro quota dei maggiori oneri derivanti dal contenzioso relativo all’acquisto dei suoli (potendo a loro volta gli assegnatari eccepire la mala gestio dell'ente quale causa dell'insorgenza delle ulteriori spese) presupponeva l’esistenza dell’obbligazione, senza chiarirne la fonte, ben potendo questa derivare nei casi concreti da una previsione espressa della convenzione trascritta. Si considera infine che in tema di convenzioni di lottizzazione e di recupero delle spese inerenti gli oneri di urbanizzazione afferma che l'adempimento dell'obbligazione di realizzare le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria), assunta dal privato lottizzatore nei confronti del Comune con la convenzione di lottizzazione (ai sensi dellalegge n. 765 del 1967) , non può essere preteso in via giurisdizionale e coattiva a carico degli aventi causa dal lottizzatore resisi acquirenti di singoli lotti di terreno edificati, stante la loro estraneità alla convenzione; l'assunzione, da parte del proprietario del fondo, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria (cui è subordinata l'autorizzazione per la lottizzazione) costituisce un'obbligazione propter rem , dovendo dette opere essere eseguite da coloro che sono proprietari al momento del rilascio della concessione edilizia, i quali ben possono essere soggetti diversi da quelli che stipularono la convenzione, per avere da questi acquistato una parte del suolo su cui far sorgere singoli (o gruppi di) lotti. Tuttavia, la natura reale dell'obbligazione non riguarda le persone che utilizzano le opere di urbanizzazione da altri realizzate per una loro diversa edificazione, senza avere con questi ultimi alcun rapporto, e che, per ottenere la lorodiversa concessione edilizia, sono tenute a pagare al Comune concedente, per loro conto, i relativi oneri di urbanizzazione. Conseguentemente, se la qualificazione di obbligazione propter rem ha rilievo nel rapporto tra Comune e soggetto proprietario dell'area fabbricabile (cui viene rilasciato il provvedimento permissivo della costruzione), al di fuori di tale rapporto, qualora il soggetto titolare del provvedimento concessorio, avendo eseguito le opere di urbanizzazione, intenda rivalersi della spesa già sostenuta presso i diversi soggetti successivamente divenuti proprietari della medesima area fabbricabile, tale prestazione è ottenibile soltanto in virtù di un'espressa pattuizione negoziale, nella quale non rileva più il carattere reale dell'obbligazione. (Sez. 2, n. 16401 del 28.6.2013; Sez.3, n. 16999 del 20.8.2015). 11. Secondo una diversa r icostruzione, l’obbligazione di tener indenne il Comune dai costi sostenuti per l’acquisto dei suoli mediante le procedure espropriative, in omaggio all’esigenza pubblicistica preminente del pareggio di bilancio, deve gravare sui successivi acquirenti degli immobili costruiti sui terreni espropriati, in guisa di obbligazione propter rem, con inserzione automatica della relativa clausola nelle convenzioni, non avendo altrimenti senso e funzione la previsione vincolante della necessaria trascrizione delle convenzioni, che serve appunto a trasferire la responsabilità di tener indenne il Comune in capo a chi ha conseguito l’unità immobiliare costruita su