Cassazione n. 25348/2023

nunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 28165-2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] -[OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, v. [OSCURATO:PERSONA] 3 , presso lo studio dell'avv.[OSCURATO:PERSONA] che l a rappresenta e difende unitamenteagli avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] , giusta procura in calce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, v ia [OSCURATO:PERSONA] 3, presso lo studio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] , rappresentato e difeso dall'avv. [OSCURATO:PERSONA] , giusta Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -2- procura in calce al controricorso, con indicazione degli indirizzi pec; -controricorrente - avverso la sentenza n. 755/2017 della CORTE D'APPELLO di CAGLIARI, depositata il 02/08/2017; udita la relazione della causa svolta nell’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA] dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; udito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA] Nardecchia che ha chiesto l’accoglimento del secondo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti motivi; lette le memorie delle parti. [OSCURATO:PERSONA] 1. In data [OSCURATO:DATA_NASCITA], la CONSOB notificò a [OSCURATO:PERSONA], attuale controricorrente, la delibera n.19228 del 9/7/2015 con cui gli era stata inflitta una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 100.000,00, per illecit a manipolazione del( market abuse) , ex art. 187 - ter lett.a) e, per due mesi, la sanzione accessoria ex art. 187 quater comma 1 bis TUF, oltre la confisca di euro 24.905,00, già oggetto di sequestro ex art. 187-octies comma 3 lett. d) TUF; alla delibera non fu accluso l’atto di accertamento, sebbene fosse stato riportato come allegato. In data 20/8/2015, quindi, la CONSOBnotificò a Usala un atto di accertamento identico a quello in precedenza notificatogli in data 29/4/2015 (privo di data e dell’indicazione dell’Ufficio estensore) insieme alla Relazione n.27850/14 del 22/12/2014 con cui l’Ufficio sanzioni ammnistrative aveva trasmesso le considerazioni conclusive relative al procedimento; nella relazione erano stati oscurati i passaggi in cui erano quantificati l’ammontare della sanzione pecuniaria e la durata della sanzione Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -3- accessoria; con la comunicazione era stato assegnato un termine di 45 giorni per deduzioni che Usala aveva presentato in data 12/6/2015. Avverso la delibera Usala propose una prima opposizione in data 28/9/2015, lamentando l’esistenza di vizi procedurali e di legittimità del procedimento che avevano pregiudicato il suo diritto di difesa. 2. In data 1/10/2015, la CONSOB effettuò una nuova notifica della delibera n.19228 del 9/7/2015 già inviata, allegando nuovamente l’atto di accertamento sempre privo di data e dell’indicazione dell’Ufficio estensore, ma diverso dai due precedentemente trasmessi perché contenente un’intera sezione, la n. 10, consistente di tre pagine di risposta alle controdeduzioni formulate da Usala in data12/6/2015. Usala propose una seconda opposizione in data 27/10/2015. 3. La Corte d’appello, dopo aver sospeso l’esecutivitàdelle delibere, riunite le procedure di opposizione, con sentenza n. 775/2017, accolse innanzitutto il primo motivo del secondo ricorso- ritenendolo assorbente - con cui Usala aveva lamentato che con la seconda notifica il provvedimento sanzionatorio fosse stato sostanzialmente modificato: rilevando che i due atti di accertamento notificati (il primo notificato in data 29/4/2015 per le controdeduzioni e poi in data 20/8/2015 come parte integrante della delibera e il secondo in data 1/10/2015 con l’aggiunta della sezione n.10) erano differenti e non era possibile, in mancanza di numero identificativo e di data de i verbalidi accertamento, conoscere quale dei due fosse effettiv o presupposto della delibera che aveva approvato la sanzione , concluse che la delibera stessa era difettava di una sua parte essenziale, perché non identificabile. Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -4- 4. Avverso questa sentenza la CONSOB ha proposto ricorso per cassazione, affidandolo a quattro motivi. [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso. Fissata pubblica udienza, non essendo pervenuta dalle parti e dal P.G. richiesta di discussione orale, ai sensi dell’art. 23, co. 8 bis, d. l. n. 137/2020, convertito nella l. n. 176/2020 come prorogato ex art.8, comma 8, del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, la causa è stata trattata con la procedura camerale. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo, la CONSOB ha sostenuto , in riferimento al n. 4 del I comma dell’art. 360 cod. proc. civ., la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione, sub specie di motivazione apparente,in violazione dell’art. 132, 2º comma, n. 4, cod. proc. civ., perché le argomentazioni della Corte territoriale sarebbero tra loro inconciliabili e perplesse, nonché prive di qualsiasi nesso di consequenzialità logica con il decisum. 2. Con il secondo motivo, la ricorrente ha prospettato, in riferimento al n. 3 del I comma dell’art. 360 cod. proc. civ. , la falsa applicazione dell’art. 195 comma IV d.lgs. n. 58/1998, dell’art. 6 d.lgs. n. 150/2011 e degli artt. 3 e 21-octies della l. n. 241/1990, per avere la Corte di Appello erroneamente ritenutoviziata la delibera n. 19228/2015 per carenza assoluta di motivazione, senza procedere autonomamente alla disamina degli atti di accertamento e quindi alla verifica diretta della fondatezza della pretesa sanzionatoria. 3. Con il terzo motivo , la CONSOB ha lamentato, in riferimento al n. 3 del I comma dell’art. 360 cod. proc. civ. , la falsa applicazione dell’art. 195 comma I del d.lgs. n. 58/1998, dell’art. 18 comma VI l. n. 689/1981, degli artt. 137 e 149-bis Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -5- cod. proc. civ., nonché la violazione degli artt. 156 e 160 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto sussistente un vizio di motivazione anziché unamera irregolarità dell’iter di notificazione, inidonea ad invalidarel’atto finale. 4.Con il quarto motivo, la ricorrente ha infine sostenuto , in riferimento al n. 3del I comma dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione dell’art. 8 del Regolamento generale sui procedimenti sanzionatori della Consob (delibera n. 18750/2017)per avere la Corte di Appello ignorato che l’atto di accertamento notificato il 01/10/2015 doveva essere l’unico atto di accertamento approvato dalla Commissione, perché il solo a riportare la valutazione delle controdeduzioni presentate dall’incolpato nella fase decisoria. 5. Il terzo e il quarto motivo, esaminabili congiuntamente perchéconnessi e per primi, per priorità logica, sono fondati. Deve premettersi in fatto che, come riportato nella sentenza (in particolare dalla pag. 22 alla pag. 25), [OSCURATO:PERSONA] aveva ricevuto in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] la notifica della lettera di contestazione con cui è stato avviato, nei suoi confronti, il procedimento sanzionatorio; in data 1/8/2014 aveva presentato le sue deduzioni difensive; l’[OSCURATO:PERSONA] aveva trasmesso alla Commissione, in data 22/12/2014 , la relazione conclusiva; per essere in corso il processo di modifica del Regolamento, in data 29/4/2015 questa Relazione era stata notificata anche ad Usala, quale destinatario della contestazione, con oscurati i passaggi in cui erano quantificati l’ammontare dellasanzione pecuniaria e la durata della sanzione accessoria e con assegnazione di un termine per la presentazione di controdeduzioni; con pec del 3/6/2015 erano state trasmesse ad Usala anche le pagine contenenti i passaggi in precedenza oscurati; gli era stato altresì contestualmente notificato l’atto di Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -6- accertamento, prima oscurato e poi in versione integrale, seppure privo di data e dell’indicazione dell’Ufficio estensore; quindi, in data 12/6/2015 Usala aveva depositato via pec le proprie controdeduzioni; infine, con la delibera 11/8/2015, la Commissione aveva concluso il procedimento adottando il provvedimento sanzionatorio per cui è giudizio. La sequenza temporale dei fatti qui riportata conferma che correttamente la Corte d’appello ha ritenuto applicabile alla fattispecie, ratione temporis, il Regolamento approvato con delibera CONSOB n. 18750 del 19 dicembre 2013 , nella formulazionerisultante dalle modifiche apportate dalla delibera n. 19158 del 29.5.2015 pubblicata nella G.U. n. 130 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], in vigore dal giorno successivo alla sua pubblicazione nella G.U.: secondo la disciplina t ransitoria contenuta nell’art. 2 di questa delibera, infatti, dalla data della sua entrata in vigore, erano già applicabili, come modificati, l'art. 8, commi 1, 2, 3, 4 e 7,l'art. 4, comma 2, l'art. 5, comma 1, e l'art. 6, comma 4 del Regolamento ai proce dimenti sanzionatori avviati successivamente alla data del 10 marzo 2014per i quali non si fosse ancora conclusa la fase istruttoria […]; nella specie, come detto, il procedimento era iniziato con contestazione del 26/6/2014 (art. 4 Reg.) e alla data del 9/6/2015 di entrata in vigore della modifica del Regolamento ancora pendevano i termini assegnati al destinatario della contestazione per controdedurre alla Relazione. Ciò precisato, deve allora considerarsi che il provvedimento sanzionatorio, l'atto di archiviazione ovvero la proposta di applicazione di misura sanzionatoria di competenza di altra amministrazione o autorità che concludono i procedimenti sanzionatori della CONSOB sono stati costruiti Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -7- come fattispecie a formazione progressivasin dal Regolamento del 2013 nella sua prima formulazione. In particolare, secondo l’art. 8 come riformulato e applicato nella fattispecie, dopo aver ricevuto la relazione finale da parte dell’[OSCURATO:PERSONA], i destinatari della lettera di contestazione degli addebiti possono , nel termine prescritto,presentare alla Commissione – a cui pure la relazione finale è stata trasmessa - proprie controdeduzioni scritte in replica alle considerazioni dell'Ufficio sanzioni amministrative; quindi, esaminate le controdeduzioni, la Commissione adotta il provvedimento conclusivo del procedimento. La Corte d’appello, dunque, non ha correttamente applicato q ueste norme , ritenendo la delibera sanzionatoria priva di motivazione. Acclarato, infatti,che la delibera conclusiva contenente la sanzione era unica ed identificabile con il n. 19228 del 2015, la Corte territoriale avrebbe dovuto invece riscontrare che con la seconda notifica,effettuata con pec del 1/10/2015, la CONSOB aveva in realtà provveduto soltanto alla trasmissione a Usala di tutti i documenti relativi al provvedimento sanzionatorio notificato, assegnando nuovi termini per l’opposizione, allo scopo di sanare le irregolarità della prima trasmissione. Come rilevato in sentenza, infatti, oltre alla delibera «identica a quella già inviata», è stato inviato l’atto di accertamento comprensivo della sezione «fase decisoria» relativa alle controdeduzioni depositate via pec in data 12/6/2015, proprio allo scopo di portare a conoscenza del soggetto sanzionato tutto l’iter decisionale: la stessa Corte, dunque, ha effettivamente reso una pronuncia contraddittoria laddove ha da un canto escluso che la seconda delibera notificata non corrispondesse a quella notificata per prima e Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -8- fosse stata successivamente modificata e, d’altro canto, ha sostenuto che l’atto di accertamento comprensivo dell’esame delle controdeduzioni di Usala trasmesso con la seconda notifica precludesse l’identificazione della mo tivazione della delibera sanzionatoria, sebbene certamente relativo all’istruttoria del caso. Infine, deve ancora puntualizzarsi che è vero che , per giurisprudenza consolidatadi questa Corte, la configurazione del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative come giudizio sul rapporto e non sull’atto (cfr. Cass. SSUU 1786/2010 in materia di violazioni del codice della strada, ripresa, in materia di violazioni finanziarie, da Cass. 12503/2018) non autorizza la totale obliterazione del controllo di legittimità del provvedimento sanzionatorio sotto il profilo del rispetto delle garanzie endo- procedimentali, come se l’atto amministrativo applicativo della sanzione non fosse altro che lo strumento per deferire il rapporto sanzionatorio alla cognizione, piena e libera, del giudice;è vero altresì, tuttavia,che le garanzie del contraddittorio previste nel procedimento sanzionatorio della CONSOB sono da ricondurre al livello proprio del contraddittorio procedimentale, di solito di tipo verticale, svolgendosi esso tra l'amministrazione e l'interessato su un piano non di eguaglianza, ma in funzione collaborativa, partecipativa e non difensiva, non già di quello di matrice processuale, di tipo orizzontale, che riguarda due parti in posizione paritaria rispetto ad un decidente terzo e imparziale (Cass. Sez. 2, n. 8046 del 21/03/2019). Conseguentemente, il nucleo irriducibile di queste garanzie del contraddittorio endo-procedimentale dev’essere individuato proprio e soprattutto nella contestazione dell’addebito e nella valutazione delle controdeduzioni Ric. 2017 n. 28165 sez. S2 -ud. 21-02-2023 -9- dell’interessato (Cass. Sez. 2, n. 4521 del 11/02/2022) che, nella specie, sono state assicurate. 6. Pertanto, in accoglimento del terzo e quarto motivo di ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Cagliari che provvederà all’esame della fondatezza degli altri motivi di opposizione di Usala, acclarato che la delibera conclusiva contenente la sanzione è unica ed identificabile con il n. 19228 del 2015 e che con la seconda notifica, effettuata con pec del 1/10/2015, la CONSOB ha in realtà provveduto soltanto alla trasmissione a Usala di tutti i documenti relativi al provvedimento sanzionatorio notificato, assegnando nuovi termini per l’opposizione, allo scopo di sanare le irregolarità della prima trasmissione. I restanti motivi del presentericorso sono assorbiti. Decidendo in rinvio, la Corte d’appello di Cagliari statuirà anche sulle spese di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il terzo e il quarto motivo di ricorso, assorbiti i restanti; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Cagliari in diversa composizione, anche per le spese