Cassazione n. 19730/2023

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 11549/2018 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 15, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliatain [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che larappresenta e difende; -controricorrente- avverso la SENTENZA dellaCORTE D'APPELLO di ROMA n. 7912/2017 depositata il 15/12/2017.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/05/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa [OSCURATO:PERSONA] soc. coop. di giornalisti in liquidazione convenne in giudizio la Presidenza del consiglio dei ministri dinanzi al Tribunale di Roma chiedendo che fosse accertato il proprio diritto a percepire integralmente i contributi per l’editoria relativi all’anno 2002, come stabiliti dal DPCM del 23-2-2004, previa declaratoria di illegittimità o disapplicazione del DPCM del 27-4-2007 con cui essi erano sta ti rideterminati. Chiese inoltre la condanna della convenuta al risarcimento dei danni sofferti a causa della compensazione operata tra il contributo fissato per l’anno solare 2006 e le somme superiori precedentemente erogate e riferite al parametro dell’anno solare 2002. Nella resistenza della parte pubblica, la domanda fu respinta dall’adito tribunale sull’essenziale rilievo che, in mancanza di una espressa previsione legislativatesa a consentire l’applicazione del nuovo criterio di determinazione dei contributi anche per gli anni 2002 e 2003, il beneficiario non poteva vantare alcun diritto a percepirli nella misura determinata con quel criterio . Era infatti da escludere , second o il tribunale,che il diritto fosse stato conferito dal DPCM menzionat o dalla società (del 23-2-2004), sia per l’inidoneità di quest o a produrre modifiche a norme di rango legislativo, sia perché quel decret o aveva disposto semplicemente l’erogazione del contribut o in via provvisoria e con riserva di eventuali conguagli. La decisione, impugnata dalla società, è stata confermata dalla Corte d’appello di Roma sulla scorta di motivazione replicante la medesima ratio. La società ha proposto ricorso per cassazione in cinque motivi. [OSCURATO:PERSONA] del consiglio ha replicato con controricorso. Le parti hanno depositato memorie. Ragioni della decisione I. -I motivi di ricorso sono i seguenti. Col primo è dedotta la violazione ofalsa applicazione degli artt. 7, 21-octies, 21-nonies della l. n. 241/1990, 1, comma 136, della l. n. 311- 04, 2,comma 127, della l. n. 286 - 06, 3 della l. n. 250 - 90, 4 e 5 della l. n. 2248-1865, per avere la corte d’appello errato nel non disapplicare il DPCM del 2007 col quale era stato disposto il recupero delle somme già erogate coi DPCM del 2004 , e per essersi limitata a valutare la sussistenza o meno di un titolo giustificativo primario, senza considerare, invece, se, come eccepito, l’atto di recupero fosse illegittimo in quanto emanato in violazione dei requisiti sanciti dalle richiamate norme.Da questo punto di vista la normativa sopravvenuta di cui alla citata legge n. 286 del 2006, niente dicendo in ordine ai contributi relativi all’anno 2002, non imponeva – secondo la ricorrente -, né consentiva , un recupero indiscriminato al di fuori dei dettami per l’annullamento degli atti amministrativi. Col secondo motivo è dedotto l’omesso esame del fatto decisivo costituito dalle censure relative alla legittimità del procedimento amministrativo con il quale sono stati annullati i DPCM del 23-2-2004 e del 5-4-2004 e disposto il recupero dei contributi del 2002 col DPCM del 29-11-2007. Col terzo mezzo è enunziata la violazione o falsa applicazione dell’art. 2043 cod. civ. con riguardo agli artt. 7, 21-octies e 21-nonies l. n. 241/1990, 1, comma 136 della l. 30 dicembre 2004 n. 311 e 2 comma 127 della l. 286 del 24.11.2006 , posto che diversamente da quanto ritenuto dalla corte territoriale l’atto illecito doveva dirsi integrato per l’appunto dall’adozione del DPCM del 2007 in violazione dei requisi ti sanciti dai ridetti artt. 21-octies e 21-nonies l. n. 241/1990. Col quarto è nuovamente dedotto l’omesso esame di fatto decisivo integrato dall’accertamento del nesso di causalità tra l’illecito della P.A. e il dannopatito dalla società ricorrente, essendo mancato l'esame dei fatti di causa e della documentazione allegata all’atto di citazione di primo gradoe in appello come indicati nel ricorso ai punti 1, 4, 5, 6, 8, 10, e dal 13 al 21. Infine col quinto mezzo si assume la violazione ofalsa applicazione dell’art. 2043 cod. civ. con riguardo all’art. 1 della legge 241/90, e seguenti, e l’ omesso esame del fatto decisivo consistente nel valore confessorio di quanto statuito dall’amministrazione colDPCM 1 - 9 - 2006. II. -I primi due motivi di ricorso rivestono carattere pregiudiziale e attengono alla mede sima questione giuridica della presunta illegittimità del recupero dei contributi relativi all’editoria fissati dal DPCM[OSCURATO:DATA_NASCITA] con riferimento (per quanto interessa) all’anno 2002 . A tal proposito l’argomentazione della ricorrente si basa sulla distinzione tra il “diritto” del privato a percepire dall’amministrazione determinate somme e il “legittimo esercizio del potere” dell’amministrazione di annullare il provvedimento con il quale tali somme sonostate erogate sulla base di un provvedimento autoritativo da essa in precedenza adottato; provvedimento che si dice sarebbe suscettibile di consolidamento ancorché viziato o non fondato su norme di rango primario. Codesta premessa costituisceben vero il cuore dell’intero ricorso, perché si assume che la corte d’appello si sia posta contro la suddetta distinzione allorché ha improntato la decisione all’errato presupposto di un rapporto paritetico tra la P.A. e il privato, così da subordinare il diritto a percepire il contributo solo alla esistenza di una giustificazione causale dettata dalla legge. In contrario la ricorrente sostiene che un contributo erogato in forza di un atto amministrativo, per ragioni ritenute di pubblico interesse, anche se non fondato sulla legge non può essere liberamente revocato dall’amministrazione al di fuori di quanto previsto per l’annullamento degli atti in autotutela. III. -Il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile. Secondo la ricostruzione correttamente operata dal giudice del merito i contributi per gli anni 2002 e 2003 erano stati erogati in virtù di un identico criterio di calcolo provvisori o . Ciò a fronte , invece , del recupero delle somme corrisposte in eccesso , per le mede sime annualità, in conseguenza dell’assoggettamento per legge a un trattamento differenziatoconseguente al riordino della materia. IV. - L’ affermazione è legittimata da ll’art. 2 , comma 127, della richiamata l. n. 286 del 2006,di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 262 del 2006recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria. Tale legge ha in generale introdotto una disciplina di riordino dei contributi per l’editoria e, nell’art. 2, comma 127, ha stabilito una norma di sanatoria in relazione ai conguagli per la sola annualità 2003, non anche invece perquella (2002) oggetto di causa. V. - Giova dire che n el contesto della disciplina di legge si comprende perfettamente la natura solo provvisoria dei criteri di calcolo dei contributi anteriormente fissati con semplici DPCM. Invero l’art. 2, comma 127, della l. cit. aveva stabilito che si dovesse procedere con successivi regolamenti “al riordino ed alla semplificazione delle disposizioni normative relative ai contributi ed alle provvidenze per le imprese editrici di quotidiani e periodici, radiofoniche e televisive ” introducendo , nella disciplina vigente, le norme necessar ie per il conseguimento di alcuni specifici obiettivi:a) la razionalizzazione e il riordino dei contributi e delle provvidenze, anche tenuto conto dell’articolo 20, commi 1 e 2, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con mod ificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e in coerenza con gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica; b) la rideterminazione e lo snellimento delle procedure, dei criteri di calcolo dei contributi spettanti, dei costi ammissibili ai fini del calcolo dei contributi, dei tempi e delle modalitàdi istruttoria, concessione ed erogazione, nonché dei controlli da effettuare, anche attraverso il ricorso, da parte del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ad altre amministrazioni dello Stato;c)il perseguimento, da parte delle i mprese, di obiettivi di maggiore efficienza,occupazione e qualificazione, utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione ed effettiva diffusione delprodotto editoriale sul territorio, con particolare riguardo alla occupazione, alla tutela del prodotto editoriale primario e ai livelli ottimali di costi di produzione e di diffusione riferiti al mercato editoriale; d) il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, con le eventuali modifiche necessarie per garantirne la coerenza logica e sistematica. VI. -Come la stessa ricorrente riconosce, il DPCM del 2004 aveva stabilito invece che i contributi all’editoria relativi all’anno 2002 dovessero essere calcolati sulla base di un criterio (quello dei costi risultanti dal bilancio) al momento non supportato da norme di rango primario, che non era stato recepito neppure dalla leggefinanziaria per il 2006 (l. n. 266 del 2005). VII. -Ora la natura per l’appunto solo provvisoria del calcolo così fissato, per un verso, si rinviene nel testo de i DPCM richiamat o dall’impugnata sentenza (e per sunto inserito anche nel controricorso), laddove si dice –senza risolutiva smentita da parte di altre fonti – che l'erogazione dell'annualità di contributo 2002 era stata disposta " con riserva di procedere ad eventuali conguagli ” ; e per altro verso trova conforto nel testo, non altrimenti spiegabile, dal comma 127della legge citata, a tenore del quale, dopo il già detto disegno di riordino delegato ad appositi successivi regolamenti, si è stabilito che “ q ualora nella liquidazione dei contributi relativi all'anno2004 sia stato disposto, in dipendenza dell'applicazione di diversemodalità di calcolo, il recupero di contributi relativi all'anno 2003, non si procede all'ulteriore recupero e si provvede allarestituzione di quanto recuperato”. Tale norma, riferendo l’eccezionale mancanza del recupero all’anno 2003, conforta la soluzione interpretativa del giudice del merito tesa a consentire invece il recupero per l’anno 2002, ferma la natura provvisoria del criterio di calcolo posto a fondamento dell’anteriore erogazione. VIII. - E’ errato affermare che il contributo non potesse essere recuperato se non previo annullamento in autotutela del DPCM evocato. E vanamente la società assume nella memoria che,trattandosi di contributi erogati per ragioni ritenute dal legislatore di pubblico interesse a favore di imprese che operano in settori sensibili, tali contributi - di natura certamente vincolata – non avrebbe ro potuto esimere l’amministrazione dalrispetto delle regole procedimentali ai fini del loro recupero. Si sostiene che si sarebbe imposto l’annullamento in autotutela del provvedimento autoritativo già emanato ai fini della corresponsione delle somme, essendo il recupero di quanto erroneamente erogat o comunque soggetto alla legge n. 241/1990. Ma l’argomentazione – che in prospettiva di autosufficienza già implica un tema d’indagine inammissibile perché nuovo, non risultando dalla sentenzache ciò fosse stato analogamente prospettato nella fase di merito– non può essere condivisa . L’amministrazione, secondo ciò che il giudice del merito ha accertato in fatto, si è limitata a ricalcolare l’importo sulla base d el distinto criterio autorizzato dalla legge , a fronte di quello provvisorio utilizzato dalla Presidenza del consiglio dei ministri in difetto di legge e “salvo conguaglio”. Conseguentemente ha recuperato la differenza. In tal modo essa ha operato legittimamente senza necessità di annullare alcunché in autotutela. L’autotutela implicherebbe infatti, da un lato, la definitività del criterio di cui all’atto anteriore, cosa che nella specie entrambi i giudici di merito hanno, in modo plausibile e convincente, motivatamente escluso quanto al DPCM del 2004 ; e dall’altro, presupporrebbe l'illegittimità dell'attoappena citato per la parte afferente a quel criterio.Questacosa è da escludere in iure, visto che si era trattato di un criterio fissato in via solo provvisoria col limite di successivi conguagli. L'autotutela è di contro sempre finalizzata al ripristino di una legalità violata, in coerenza con un'attività istruttoria adeguata a dar conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto (cfr., ex plurimis, Cass. Sez. 1 n. 511-17, cui adde C. St. n. 1798 - 16, C. St. n. 1265 - 14). IX. -Ne deriva il rigetto dei primi due motivi. I restanti tre, riferiti alla domanda di danni, sono infondati nel presupposto. Proprio in ragione di quanto sopra, manca il requisito essenziale della illiceità della condotta dell’amministrazione, alla quale unicamente avrebbe potuto associarsi la pretesa di danni ex art. 2043 cod. civ. X. –Il ricorso va pertanto rigettato. Le spese seguono la soccombenza. p.q.m. La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese processuali, che liquida in 10.000,00 EUR oltre le spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del