Cassazione n. 03942/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.5878/2022 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] N 5, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] I MINISTRI ; MINISTERO DELL’UNIVERSITA' E R ICERCA ; MINISTERO DELLA SALUTE e MINISTERO DELL’ ECONOMIA e DELLE FINANZE , domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende ex lege -controricorrenti- nonché sul ricorso proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], MAKO' ALBERT, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 20, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che li rappresenta e difende -ricorrenti- contro [OSCURATO:PERSONA]; MINISTERO DELL’UNIVERSITA' E [OSCURATO:PERSONA] ; MINISTERO DELLA SALUTE e MINISTERO DELL’ ECONOMIA E DELLE FINANZE, domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende ex lege -controricorrenti- Avverso la SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 7873/2021 depositata il26/11/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/10/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]'UTRI. Rilevato che, con sentenza resa in data 26/11/2021 (n. 7873/2021), la Corte d’appello di Roma ha confermato la decisione con la quale il giudice di primo grado ha rigettato la domanda proposta, tra gli altri, da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] di Scalea, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, del Ministero della Salute e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, al risarcimento, in proprio favore, dei danni sofferti in conseguenza del mancato recepimento, da parte dello Stato italiano, della direttiva europea 93/16/CEE, avendo gli originari attori, dopo il conseguimento della laurea in medicina, frequentato scuole di specializzazione senza percepire gli importi previsti secondo la disciplina stabilita dal d.lgs. n. 368/1999 attuativa della ridetta direttiva europea, e senza percepire alcuna rivalutazione degli importi dovuti, oltre alla relativa rideterminazione triennale concernente il personale medico dipendente del servizio sanitario nazionale; a fondamento della decisione assunta, la corte territoriale ha evidenziato la correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui aveva ritenuto come la rivendicazione degli attori dovesse ritenersi infondata, avendo lo Stato italiano adeguatamente e definitivamente recepito la disciplina comunitaria già con il d.lgs. n. 257/91, in forza del quale gli odierni ricorrenti aveva ricevuto la giusta remunerazione rivendicata in questa sede; avverso la sentenza d’appello, con due distinti atti, i ricorrenti indicati in epigrafe (Cigna ed altri) e [OSCURATO:PERSONA] propongono ricorso per cassazione sulla base, rispettivamente, di due e di un unico motivo d’impugnazione; la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze resistono con distinti controricorsi; a seguito della fissazione della camera di consiglio, la causa è stata trattenuta in decisione all’odierna adunanza camerale, sulla proposta di definizione del relatore emessa ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c.; considerato che, con il primo motivo del ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] ed altri, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie, nonché degli art. 5, 10, 189 e 249 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, della direttiva 93/16/CEE, degli artt. 37-42 e 46 del d.lgs. n. 368/99, nell’art. 6 del d.lgs. n. 257/91, nonché per vizio di motivazione ed omesso esame di fatti decisivi controversi (in relazione all’art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto insussistente la responsabilità delle amministrazione convenute per la mancata e/o tardiva attuazione delle direttive comunitarie richiamate, illegittimamente statuendo che la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 368/99 costituisse il risultato di una scelta discrezionale esclusivamente riservata al legislatore nazionale, là dove quest’ultimo, viceversa, aveva provveduto, attraverso detta fonte normativa, non già a una discrezionale riformulazione dello statuto e della retribuzione dell’attività dei medici specializzandi, bensì riconosciuto che il requisito dell’adeguatezza della retribuzione di detti medici fosse medio tempore sostanzialmente svanito in ragione della più volte ribadita normativa di congelamento della rivalutazione monetaria e dell’adeguamento e incremento periodico di dette retribuzioni; con il secondo motivo del già menzionatoricorso, i ricorrenti censurano la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli art. 5, 10, 189 e 249 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, della direttiva 93/16/CEE, degli artt. 37-42 e 46 del d.lgs. n. 368/99, nell’art. 6 del d.lgs. n. 257/91, nonché per vizio di motivazione ed omesso esame di fatti decisivi controversi (in relazione all’art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente escluso che il trattamento economico corrisposto agli odierni ricorrenti fosse divenuto ormai inadeguato, rispetto alle esigenze di recepimento della disciplina europea, per effetto del blocco dell’indicizzazione e dell’adeguamento e incremento periodico di dette retribuzioni; con l’unico motivo del proprio ricorso, [OSCURATO:PERSONA] censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie, nonché degli art. 5 e 189 del Trattato CEE, delle direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE, 5/36/CE, dell’art. 10 Cost., degli artt. 1, 10, 11 e 12 delle preleggi c.c., dell’art. 6 del d.lgs. n. 257/91, dell’art. 11 della legge n. 370/99, degli artt. 37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46 del d.lgs. n. 368/99, dell’art. 8 del d.lgs. n. 517/99 e dell’art. 1 della legge n. 266/2005 (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.) per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto insussistente la responsabilità delle amministrazione convenute per la mancata e/o tardiva attuazione delle direttive comunitarie richiamate, illegittimamente statuendo che la disciplina introdotta dal d.lgs. n. 368/99 costituisse il risultato di una scelta discrezionale esclusivamente riservata al legislatore nazionale, là dove quest’ultimo, viceversa, aveva provveduto, attraverso detta fonte normativa, non già a una discrezionale riformulazione dello statuto e della retribuzione dell’attività dei medici specializzandi, bensì riconosciuto che il requisito dell’adeguatezza della retribuzione di detti medici fosse medio tempore sostanzialmente svanito in ragione della più volte ribadita normativa di congelamento della rivalutazione monetaria e dell’adeguamento e incremento periodico di dette retribuzioni; tutti e tre i motivi – congiuntamente esaminabili per ragioni di connessione –sono inammissibili; al riguardo, varrà evidenziare come, ai sensi dell’art. 360-bis n. 1 c.p.c., il ricorso è inammissibile quando il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l'esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l'orientamento della stessa; in particolare, in tema di giudizio di legittimità, anche un solo precedente, se univoco, chiaro e condivisibile, integra l'orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte di cui all'art. 360-bis, n. 1, c.p.c., con conseguente dichiarazione di inammissibilità del relativo ricorso per cassazione che non ne contenga valide critiche (Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 4366 del 22/02/2018, Rv. 648036 -02); nel caso di specie, la sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione del consolidato insegnamento della giurisprudenza di questa Corte (cfr., ex plurimis, Sez. 3, Ordinanza n. 8503 del 06/05/2020), ai sensi del quale la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi prevista dall'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, trova applicazione, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione, solo a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 (per effetto dei differimenti stabiliti per legge), e non trova applicazione a beneficio dei medici iscritti negli anni antecedenti (categoria a cui vanno ricondotte le posizioni di tutti gli odierni ricorrenti), che restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, e ciò in quanto la direttiva 93/16/CEE non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio di cui alla normativa del 1991 (cfr. Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 6355 del 14/03/2018, Rv. 648407 - 01, con motivazione ampiamente ricostruttiva; in senso conforme Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 13445 del 29/05/2018, Rv. 648963 - 01; Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 14168 del 24/05/2019, Rv. 653939 -01); va, pertanto, ribadito in questa sede come il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto un'adeguata remunerazione per la frequenza delle scuote di specializzazione (direttive non applicabili direttamente nell'ordinamento interno, in considerazione del loro carattere non dettagliato) sia definitivamente avvenuto con la legge 29 dicembre 1990 n. 428 e con il d.lgs. n. 257 del 1991 (che ha riconosciuto agli specializzandi la borsa di studio annua), e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al d.lgs. n. 368 del 1999; quest'ultimo decreto, nel recepire la direttiva n. 93/16 (che ha codificato, raccogliendole in un testo unico, le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363, con le relative successive modificazioni), ha riorganizzato l'ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione lavoro” e successivamente “contratto di formazione specialistica”) da stipulare, e rinnovare annualmente, tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa e una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali; tale contratto, peraltro, secondo l'indirizzo ormai consolidato di questa Corte, non dà luogo a un rapporto inquadrabile nell'ambito del lavoro subordinato, né è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l'art. 36 Cost. e il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (cfr. Sez. L, Sentenza n. 27481 del 19/11/2008, Rv. 605890 – 01; Sez. L, Sentenza n. 20403 del 22/09/2009, Rv. 610255 – 01; Sez. L, Ordinanza n. 18670 del 27/07/2017, Rv. 645008 -01); ai sensi dell'art. 1, comma 300, della legge n. 266 del 2005, gli effetti delle nuove disposizioni, contenute negli articoli da 37 a 42 del d.lgs. n. 368 del 1999 (le quali prevedono sia la stipula del nuovo contratto di formazione, con gli specifici obblighi che ne derivano, sia il corrispondente trattamento economico), sono applicabili, come già detto, solo a decorrere dall'anno accademico 2006/2007; il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica è stato in concreto fissato con i D.P.C.M. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007; per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici precedenti al 2006/2007 è stato quindi espressamente disposto che continuasse a operare la precedente disciplina del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che sotto quello economico; la direttiva n. 93/16, che costituisce un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti, non ha carattere innovativo, con riguardo alla misura dei compensi da riconoscersi agli iscritti alle scuole di specializzazione; la previsione di un'adeguata remunerazione per i medici specializzandi è infatti contenuta nelle precedenti direttive n.75/362, n. 75/363 e n. 82/76 (le cui disposizioni la direttiva n. 93/16 si limita a recepire e riprodurre senza alcuna modifica), e i relativi obblighi risultano già attuati dallo Stato italiano con l'introduzione della borsa di studio di cui al d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257; l'importo della predetta borsa di studio è da ritenersi di per sé sufficiente e idoneo adempimento agli indicati obblighi comunitari, rimasti immutati dopo la direttiva n. 93/16, quanto meno sotto il profilo economico, come confermano le pronunce di questa Corte che ne hanno riconosciuto l'adeguatezza, nella sua iniziale misura, anche a prescindere dagli ulteriori incrementi connessi alla svalutazione monetaria, originariamente previsti dallo stesso testo legislativo e poi sospesi dalla successiva legislazione, sottolineando che “nella disciplina comunitaria non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa” (Sez. L, Sentenza n. 12346 del 15 giugno 2016; Sez. L, Sentenza n. 18710 del 23/09/2016; l'indirizzo trova indiretta conferma nella sentenza n. 432 del 23 dicembre 1997 della Corte Costituzionale, che ha escluso l'illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative che avevano disposto la sospensione degli adeguamenti della borsa alla svalutazione monetaria); in particolare, ai sensi dell'art. 32, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e dell'art. 36, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dal comma 1 dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 (Sez. L, Sentenza n. 4449 del 23/02/2018, Rv. 647457 - 01; Sez. L, Ordinanza n. 4809 del 19/02/2019; Sez. 6 –3, Ordinanza n. 26240 del 16/10/2019); il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il d.lgs. n. 368 del 1999, e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento e adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi (Sez. 6 –3, Ordinanza n. 24804 del 9/10/2018); l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è dunque cessato con l'emanazione del d.lgs. n. 257 del 1991; in forza di tali premesse, ogni eventuale questione sul punto non può quindi che riguardare in modo esclusivo l'ordinamento interno (cfr. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 31922 del 10/12/2018), e dunque esorbita dai contenuti della decisione impugnata, nella specie limitata al riconoscimento del risarcimento del danno da inadempimento agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie; in particolare, a tale ambito risarcitorio (e dunque connesso alla natura pretesamente illecita della disciplina statale) devono ritenersi riconducibili anche le questioni concernenti la denunciata illegittimità della mancata indicizzazione, adeguamento o incremento periodico delle remunerazioni corrisposte in favore dei medici ricorrenti, trattandosi di temi che attengono alla complessiva legittimità del trattamento economico parametrato sulla disciplina fondata sulla legge 29 dicembre 1990 n. 428 e sul successivo d.lgs. n. 257 del 1991 (oltre che sulla successiva normativa di congelamento di indicizzazioni, adeguamenti e incrementi retributivi) ripetutamente ribadita da questa Corte; sul punto, è appena il caso di rilevare come, con riferimento al trattamento economico deimedici specializzandi e alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, il diritto alla rivalutazione triennale sia stato congelato a partire dal dicembre del 1992 e, nel corso di ciascuno dei trienni successivi (quello 1994-1996, quello 1996- 1 998, quello 1999 - 2001 e quello 2001 - 2004), è stato disposto il blocco della rideterminazione triennale; le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (d.l. n. 384 del 1992, convertito nella legge n. 438 del 1992; la legge n. 537 del 1993; la legge n. 549 del 1995; la legge n. 662 del 1996, la legge n. 449 del 1997; la legge n. 488 del 1999 e la legge n. 289 del 2002) danno contezza dell'intento del nostro legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare - nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie - la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale; questa Corte ha già avuto modo di porsi il problema della compatibilità delle normative richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione europea, pervenendo ad escludere qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ad affermare l'inutilità di una remissione degli atti alla Corte di giustizia (cfr. Sez. 6 –3, Ordinanza n. 31922 del 10/12/2018; Sez. 3, Sentenza n. 17051 del 28/6/2018; Sez. L, Sentenza n. 15520 del 13/6/2018); a tali argomentazioni, già diffusamente esposte nelle pronunce richiamate, questo Collegio si richiama integralmente, facendole proprie quali parti integranti della presente motivazione; rispetto a tale consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, gli odierni ricorrenti hanno sostanzialmente omesso di confrontarsi in termini diretti, limitandosi ad esprimere unicamente il proprio dissenso attraverso il richiamo di precedenti giurisprudenziali di merito non adeguatamente argomentati, o di fonti normative da ritenersi non decisive o pertinenti; sulla base di tali premesse, dev’essere dato atto della inammissibilità di entrambi i ricorsi; le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo; dev’essere attestata la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte di tutti i ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002; P.Q.M. Dichiara inammissibili entrambi i ricorsi. Condanna i ricorrenti [OSCURATO:PERSONA] ed altri, in solido tra loro, al rimborso, in favore delle amministrazioni controricorrenti, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 12.000,00, oltre al rimborso delle spese eventualmente prenotate a debito. [OSCURATO:PERSONA] al rimborso, in favore delle amministrazioni controricorrenti, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 3.500,00, oltre al rimborso delle spese eventualmente prenotate a debito. D