Corte di giustizia UE n. 715/2024

62019TJ0526_RES Causa T‑526/19 RENV [OSCURATO:PERSONA] 2 AG contro [OSCURATO:PERSONA] europeo e Consiglio dell’Unione europea Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) del 27 novembre 2024 «Energia – Mercato interno del gas naturale – Direttiva (UE) 2019/692 – Modifica della direttiva 2009/73/CE – Certezza del diritto – Parità di trattamento – Proporzionalità – Sviamento di potere – Irregolarità procedurali» Procedimento giurisdizionale – Sentenza della Corte che vincola il Tribunale – Presupposti – Rinvio conseguente a una pronuncia resa su impugnazione – Punti di diritto definitivamente decisi dalla Corte nell’ambito dell’impugnazione – Autorità di cosa giudicata – Portata (Statuto della Corte di giustizia, art. 61, comma 2; regolamento di procedura del Tribunale, art. 215) (v. punti 27-29) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione – Portata – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Errore manifesto di valutazione o sviamento di potere (Art. 194, § 2, TFUE) (v. punti 34-37, 287) Ricorso di annullamento – Atto impugnato – Valutazione della legittimità in base alle informazioni disponibili al momento dell’adozione dell’atto (Articolo 263 TFUE) (v. punti 38, 39) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Estensione dell’applicabilità della direttiva 2009/73 alla parte delle condutture di gas tra uno Stato membro e un paese terzo situata nel territorio dell’Unione – Impossibilità di beneficiare di una deroga – Violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento – Insussistenza [Regolamento del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio n. 715/2009, art. 13; direttive del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2003/55, artt. 2, punto 33, e 22, 2009/73, artt. 2, punto 17, 13, § 1, a), 36 e 49 bis, e 2019/692, art. 1] (v. punti 45-111) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Estensione dell’applicabilità della direttiva 2009/73 alla parte delle condutture di gas tra uno Stato membro e un paese terzo situata nel territorio dell’Unione – Impossibilità di beneficiare di una deroga – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza (Art. 194 TFUE; direttive del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2009/73, artt. 36 e 49 bis, e 2019/692, considerando 3 e 4 e art. 1) (v. punti 113, 122-144, 150-167) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Estensione dell’applicabilità della direttiva 2009/73 alla parte delle condutture di gas tra uno Stato membro e un paese terzo situata nel territorio dell’Unione – Impossibilità di beneficiare di una deroga – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza [Art. 194 TFUE; direttive del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2009/73, artt. 2, punti 2 e 17, 9, 10, 11, 32, 34, 36, 41, § 1, a), da 6 a 8 e 10, e 49 bis, e 2019/692, considerando 3 e 9 e art. 1] (v. punti 177-235, 239-263) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Estensione dell’applicabilità della direttiva 2009/73 alla parte delle condutture di gas tra uno Stato membro e un paese terzo situata nel territorio dell’Unione – Impossibilità di beneficiare di una deroga – Sviamento di potere – Insussistenza (Art. 194, § 1, TFUE; direttive del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2009/73, artt. 36 e 49 bis, e 2019/692, art. 1) (v. punti 268-278) Ravvicinamento delle legislazioni – Provvedimenti di ravvicinamento – Norme comuni per il mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73 – Adozione di una direttiva di modifica – Estensione dell’applicabilità della direttiva 2009/73 alla parte delle condutture di gas tra uno Stato membro e un paese terzo situata nel territorio dell’Unione – Assenza di ampie consultazioni sull’oggetto specifico della proposta di direttiva di modifica – Assenza di valutazione distinta della legislazione esistente e di valutazione d’impatto dettagliata – Violazione delle forme sostanziali – Insussistenza (Art. 194, § 1, TFUE; direttive del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2009/73, artt. 36 e 49 bis, e 2019/692, art. 1; decisione del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio 2017/684) (v. punti 287-322) [OSCURATO:PERSONA] su rinvio, il Tribunale respinge integralmente il ricorso proposto dalla società [OSCURATO:PERSONA] 2 AG contro la direttiva (UE) 2019/692 ( 1 ) che modifica la direttiva 2009/73 relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale. Così facendo, esso esclude la tesi centrale della [OSCURATO:PERSONA] 2 secondo cui, in sostanza, la direttiva impugnata era specificamente diretta contro di essa, in violazione in particolare del principio di certezza del diritto, del principio di parità di trattamento e del principio di proporzionalità. [OSCURATO:PERSONA] 2 è una società di diritto svizzero il cui azionista unico è la società per azioni pubblica russa Gazprom. Essa è stata incaricata della progettazione, della costruzione e della gestione del gasdotto marino [OSCURATO:PERSONA] 2, destinato a garantire la fornitura del gas tra Ust‑Luga (Russia) e Lubmin (Germania). Il 17 aprile 2019 il [OSCURATO:PERSONA] europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato la direttiva impugnata, che è entrata in vigore il 23 maggio 2019. Essa mira a garantire che le norme previste dalla direttiva 2009/73 per le condutture di trasporto di gas che collegano due o più Stati membri siano parimenti applicabili, all’interno dell’Unione europea, alle condutture di trasporto di gas da e verso paesi terzi, quali il gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2. In tale contesto, l’articolo 49 bis , paragrafo 1, della direttiva 2009/73, come modificata (in prosieguo: l’«articolo 49 bis ») prevede tuttavia che ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo completati prima del 23 maggio 2019 possa essere concessa una deroga agli obblighi previsti da detta direttiva (in prosieguo: la «deroga controversa»). Inoltre, l’articolo 36, come modificato, prevede che le nuove infrastrutture del gas possano beneficiare di un’esenzione a talune condizioni (in prosieguo: l’«esenzione controversa»). Tuttavia, il gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2 non può beneficiare né della deroga né dell’esenzione di cui sopra. Con ordinanza del 20 maggio 2020 ( 2 ), il Tribunale ha respinto in quanto irricevibile il ricorso di annullamento della direttiva impugnata proposto dalla [OSCURATO:PERSONA] 2. Investita di un’impugnazione proposta da quest’ultima, la Corte ha annullato l’ordinanza del Tribunale ( 3 ), ha dichiarato il ricorso parzialmente ricevibile e ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca nel merito. Alla luce delle conclusioni della [OSCURATO:PERSONA] 2, come precisate in udienza, il Tribunale ha ritenuto che il ricorso fosse ricevibile nella parte in cui riguardava l’annullamento dell’articolo 1, punto 9, della direttiva impugnata, che ha inserito un articolo 49 bis nella direttiva 2009/73. Giudizio del Tribunale In primo luogo, il Tribunale dichiara che la circostanza che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non potesse beneficiare né dell’esenzione controversa né della deroga controversa alla data di adozione della direttiva impugnata non è idonea a dimostrare che il legislatore dell’Unione abbia violato il principio di certezza del diritto e il suo corollario, il principio di tutela del legittimo affidamento. Al riguardo, il Tribunale ricorda che il rispetto di detti principi deve essere esaminato alla luce delle conoscenze che un operatore economico accorto e avveduto poteva ragionevolmente avere circa l’evoluzione del contesto normativo e delle conseguenze che doveva trarne per definire il suo comportamento. Tale rispetto deve essere esaminato anche alla luce delle circostanze che hanno accompagnato tale evoluzione e, in particolare, del comportamento delle istituzioni competenti. Orbene, per quanto riguarda l’impossibilità di beneficiare dell’esenzione controversa, il Tribunale constata che la [OSCURATO:PERSONA] 2 ha deciso di investire in un contesto caratterizzato da lunga data da una volontà ferma e ripetuta, segnatamente di vari Stati membri, del [OSCURATO:PERSONA] e della Commissione, di assoggettare i gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo, in generale, e il gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2, in particolare, agli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73. Inoltre, la [OSCURATO:PERSONA] 2 ha proseguito i suoi investimenti senza interruzione dopo che tale volontà si è concretizzata mediante proposte presentate dalla Commissione e nonostante il fatto che essa potesse quindi ragionevolmente prevedere una simile applicazione della direttiva 2009/73. In aggiunta, essa non ha dimostrato di essersi trovata nell’impossibilità di adeguarsi per poter beneficiare dell’esenzione controversa al momento dell’entrata in vigore della direttiva impugnata. Di conseguenza, la circostanza che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non potesse beneficiare di tale esenzione non obbligava il legislatore dell’Unione ad adeguare l’ambito di applicazione dell’articolo 49 bis alla situazione particolare di quest’ultima affinché essa beneficiasse della deroga controversa. Quanto alla circostanza che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non potesse beneficiare della deroga controversa in quanto la costruzione del suo gasdotto è stata completata solo dopo il 23 maggio 2019, il Tribunale rileva anzitutto che il criterio del completamento del gasdotto prima della data di entrata in vigore della direttiva impugnata figurava già nella proposta di direttiva e che la [OSCURATO:PERSONA] 2 era in grado di prevedere che il suo gasdotto non sarebbe stato completato a tale data. Il Tribunale aggiunge che tale criterio è conforme al principio di certezza del diritto e al principio di tutela del legittimo affidamento, in quanto è chiaro, preciso e obiettivo e riflette il principio secondo cui una nuova norma giuridica si applica a partire dall’entrata in vigore dell’atto che la istituisce. Tale criterio oggettivo dimostra, inoltre, che il legislatore ha tenuto conto della situazione particolare dei gasdotti completati. Peraltro, la [OSCURATO:PERSONA] 2 disponeva di un termine supplementare per modificare le modalità previste di gestione del suo gasdotto, dato che il termine di recepimento della direttiva impugnata era stato fissato a dieci mesi dopo la sua adozione. In aggiunta, l’impossibilità di beneficiare della deroga controversa non gli impedisce di gestire il suo gasdotto in modo economicamente accettabile. In secondo luogo, il Tribunale respinge il motivo della [OSCURATO:PERSONA] 2 vertente su una violazione del principio della parità di trattamento in quanto l’articolo 49 bis comporterebbe una differenza di trattamento ingiustificata tra situazioni analoghe. Al riguardo, esso constata che i gasdotti completati al 23 maggio 2019, da un lato, e i gasdotti non completati a tale data, e in particolare quelli in corso di costruzione come il gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2, dall’altro, non si trovano in una situazione analoga. Infatti, un gasdotto in servizio a tale data ha necessariamente dato luogo a un investimento preliminare al quale non è più possibile rinunciare, e avrà iniziato a essere gestito nell’ambito di un regime giuridico che non prevedeva l’applicazione, alla sua situazione, degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73. Per contro, un investitore in un gasdotto non completato alla data di entrata in vigore della direttiva impugnata poteva aver sostenuto spese minori o disporre di maggiori possibilità di adeguare il proprio investimento. Inoltre, anche se il gasdotto in questione poteva aver dato luogo a investimenti rilevanti e a lavori di costruzione, questi ultimi potevano essere stati decisi con cognizione di causa, in un prevedibile contesto di modifica della normativa applicabile, come nel caso della [OSCURATO:PERSONA] 2. Infine, un investitore in un simile gasdotto ha il tempo di adeguarsi alle modifiche legislative previste dalla direttiva impugnata, dato che ne è stato informato con molti mesi di anticipo e che gli Stati membri hanno avuto a disposizione un termine di recepimento. Il Tribunale precisa che la situazione delle due categorie di gasdotti summenzionate è diversa alla luce non solo dell’oggetto dell’articolo 49 bis , ma anche degli obiettivi della direttiva impugnata nonché dei principi e degli obiettivi della politica dell’Unione nel settore dell’energia. Infatti, l’incidenza di un gasdotto già completato sul funzionamento del mercato interno può essere valutata ex post , sulla base dell’esperienza acquisita con la gestione del gasdotto di cui trattasi. In aggiunta, l’applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 a simili gasdotti rischia di perturbare le capacità e i flussi dell’approvvigionamento, circostanza che giustifica un rapido esame della loro situazione alla luce delle condizioni previste all’articolo 49 bis . Tuttavia, in presenza di un gasdotto non completato alla data di entrata in vigore della direttiva impugnata, la valutazione del suo impatto sul mercato interno e sulla sicurezza dell’approvvigionamento può essere unicamente prospettica e richiede valutazioni più approfondite e complesse. Inoltre, poiché un simile gasdotto non è in grado di essere gestito, l’applicazione a quest’ultimo della direttiva impugnata non presenta rischi di perturbazione dei flussi dell’approvvigionamento. Alla luce di quanto precede, l’articolo 49 bis porta a trattare in modo diverso situazioni diverse. Il Tribunale aggiunge che, anche se l’articolo 49 bis comportasse una differenza di trattamento tra situazioni analoghe, quest’ultima sarebbe giustificata. In tal senso, esso rileva, sotto un primo profilo, che il criterio del completamento prima della data di entrata in vigore della direttiva impugnata, previsto da tale articolo, è obiettivo e ragionevole. Sotto un secondo profilo, l’eventuale differenza di trattamento risultante da tale criterio è idonea a realizzare l’obiettivo, perseguito da tale articolo, di tener conto dell’assenza di norme applicabili ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo prima della data di entrata in vigore della direttiva impugnata. Esso consente effettivamente ai proprietari di gasdotti e agli Stati membri di valutare facilmente se un gasdotto rientri o meno nell’ambito di applicazione dell’articolo 49 bis . Sotto un terzo profilo, l’eventuale differenza di trattamento risultante dal criterio summenzionato non eccede i limiti di quanto è necessario alla realizzazione dell’obiettivo perseguito da tale articolo, in particolare dal momento che l’importanza di tale obiettivo giustifica i vincoli a cui sono soggetti gli investitori come la [OSCURATO:PERSONA] 2 a causa dell’applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 a un gasdotto non completato prima del 23 maggio 2019. In terzo luogo, il Tribunale ritiene che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non abbia dimostrato che l’estensione dell’ambito di applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo viola il principio di proporzionalità. Il Tribunale rileva, anzitutto, che la direttiva impugnata è idonea a realizzare gli obiettivi di certezza del diritto e di coerenza del contesto normativo che essenzialmente persegue, in quanto estende l’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 e quindi degli obblighi che quest’ultima prevede. La circostanza che la [OSCURATO:PERSONA] 2 sia l’unica a non poter beneficiare né dell’esenzione controversa né della deroga controversa è irrilevante ai fini di tale constatazione. Il Tribunale sottolinea poi che l’applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo, in generale, e al gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2, in particolare, è anche idonea a realizzare l’obiettivo del completamento del mercato interno del gas naturale evitando le distorsioni di concorrenza e gli effetti negativi sulla sicurezza dell’approvvigionamento. Infatti, la direttiva 2009/73 prevede segnatamente un obbligo di separazione («unbundling») del sistema di trasporto e del gestore dei sistemi di trasporto, un obbligo di accesso dei terzi al sistema nonché altri obblighi riguardanti in particolare la trasparenza tariffaria e non tariffaria. Orbene, tenuto conto del loro oggetto, il fatto che tali obblighi si applichino unicamente a una sezione dei gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo non incide in alcun modo sulla loro idoneità a realizzare l’obiettivo summenzionato. Parimenti, la circostanza che la direttiva impugnata si applichi unicamente a una frazione della capacità di importazione dai paesi terzi, vale a dire la capacità del gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2, non è idonea a mettere in discussione tale idoneità. Infatti, il progetto di gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2 è stato avviato in un contesto particolare, in cui numerosi Stati membri avevano dovuto far fronte a carenze di gas a causa di controversie che coinvolgevano la Federazione russa. In aggiunta, la direttiva impugnata si applica a tutti i gasdotti esistenti e futuri, terrestri o in mare. Infine, essa è stata adottata in un contesto in cui numerosi gasdotti completati tra uno Stato membro e un paese terzo erano già soggetti agli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73, di modo che essa aumenta la capacità di importazione dai paesi terzi coperta dagli obblighi previsti da quest’ultima, e ciò anche se il gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2 è l’unico a non poter beneficiare di un’esenzione o di una deroga. Infine, il Tribunale dichiara che la direttiva impugnata non eccede i limiti di quanto necessario alla realizzazione dei suoi obiettivi. [OSCURATO:PERSONA] 2 non ha, in particolare, dimostrato né che la direttiva impugnata le impone obblighi che non sono necessari rispetto all’obiettivo di completamento del mercato interno, né che gli svantaggi, per essa o per l’Unione e i suoi Stati membri, derivanti dall’applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 sono manifestamente sproporzionati rispetto all’importanza degli obiettivi perseguiti e dei vantaggi che l’Unione trae da tali obblighi. In tal senso, il fatto che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non possa gestire il suo gasdotto come inizialmente previsto non dimostra che la direttiva impugnata le impone vincoli sproporzionati. Peraltro, essa non ha dimostrato le conseguenze finanziarie connesse all’applicazione degli obblighi previsti dalla direttiva 2009/73 al suo gasdotto, gasdotto che essa può continuare a gestire in modo economicamente accettabile. In quarto luogo, il Tribunale respinge il motivo della [OSCURATO:PERSONA] 2 vertente su uno sviamento di potere. Esso ricorda, anzitutto, che la base giuridica della direttiva impugnata, che la [OSCURATO:PERSONA] 2 non contesta, è l’articolo 194 TFUE. Orbene, la mera circostanza che tale direttiva incida negativamente sul gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2 non è sufficiente a dimostrare che il legislatore voleva perseguire un obiettivo diverso da quelli di cui all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE. Inoltre, la [OSCURATO:PERSONA] 2 non ha dimostrato che la direttiva impugnata sia stata adottata al fine di perseguire obiettivi diversi da quelli menzionati in detta direttiva, che mira effettivamente a porre rimedio a problemi più ampi di quelli connessi al suo progetto di gasdotto, vale a dire, in particolare, l’esistenza di ostacoli al completamento del mercato interno del gas naturale. Peraltro, neppure la [OSCURATO:PERSONA] 2 può fondatamente sostenere che la direttiva impugnata mira a eludere le difficoltà giuridiche poste dalla domanda di mandato presentata dalla Commissione al Consiglio al fine di negoziare un accordo internazionale con la Federazione russa in merito al gasdotto [OSCURATO:PERSONA] 2. Infatti, la direttiva impugnata e la negoziazione di un simile accordo sono strumenti complementari e non sostituibili. Dal momento che nemmeno l’ultimo motivo della [OSCURATO:PERSONA] 2, vertente su una violazione delle forme sostanziali, è stato accolto, il Tribunale respinge integralmente il ricorso. ( 1 ) Direttiva (UE) 2019/692 del [OSCURATO:PERSONA] europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, che modifica la direttiva 2009/73/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale ( GU 2019, L 117, pag. 1 ; in prosieguo: la «direttiva impugnata»). ( 2 ) Ordinanza del 20 maggio 2020, [OSCURATO:PERSONA] 2/[OSCURATO:PERSONA] e Consiglio ( T‑526/19 , EU:T:2020:210 ). ( 3 ) Sentenza del 12 luglio 2022, [OSCURATO:PERSONA] 2/[OSCURATO:PERSONA] e Consiglio ( C‑348/20 P , EU:C:2022:548 ).