Cassazione n. 09364/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 34122/2018 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] LIQUIDAZIONE, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 37, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende -ricorrente- contro COMUNE DI L'AQUILA, domiciliato ex lege in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO de L'AQUILA n. 700/2018 depositata il 18/04/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa Tra il comune de L’Aquila e la società Costruzioni gestione reti tranviarie s.r.l. (breviter Cgrt) venne stipulat o un contratto su base concessoria per la realizzazione e gestione della rete tranviaria leggera su gomma per la città de L’Aquila. Iniziata l’esecuzione la concessionaria iscrisse riserve superiori all’importo del 10 % del valore complessivo dell’opera, s icché il responsabile unico del procedimento promosse la costituzione dell’apposita commissione prevista dall’art. 31-bis della l. n. 109 del 1994 per un eventuale accordo di composizione. Con atto del 12-10-2006 la commissione deliberò di riconoscere alla concessionaria “a saldo, stralcio e transazione” la somma onnicomprensiva di 3.700.000,00 EUR. Precisò peraltro che l’obbligo dell’amministrazione sarebbe stato vincolato alle formalità legate all’eventuale necessità di riconoscimento del debito, ai sens i dell’art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 , entro un termine massimo di 30 giorni,“fermo il diritto della concessionaria”, ove a ciò non si fosse pervenuti entro tale termine , “ di riservarsi la facoltà di recedere dall’accordo”. Con citazione del gennaio 2007 la società , essendo infruttuosamente decorso il termine suddetto, e considerata la natura transattiva dell’accordo in questione, ha promosso la causa onde sentir condannare il comune al pagamento della somma , maggiorata di interessi e maggior danno ex art. 1224 cod. civ. Il comune si è costituito resistendo.Fermo che mai era stata attivata la procedura diretta al riconoscimento del debito fuori bilancio, ha eccepito che la soluzione bonaria raggiunta dalla commissioneera divenuta inefficace. Il tribunale ha respinto la domanda e la statuizione è stata confermata dalla corte d’appello benché con motivazione parzialmente diversa. La corte d’appello ha rilevato che l’accordo bonario in questione (art. 31-bis della l. n. 109 del 1994) aveva avuto natura di transazione, anche in base alle previsioni di cui alla l. n. 166 del 2002 e all’art. 240 del d.lgs. n. 163 del 2006 recante il codice di contratti pubblici. Ha considerato che secondo l’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 gli enti pubblici non possono effettuare spese se non sussiste l’impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio, e che in base all’art. 194 del medesimo d.lgs. gli enti locali sono per l’appunto tenuti all’espresso riconoscimento della legittimità di debiti assunti fuori bilancio quale condizioneloro imposta ex lege . Ha quindi affermato che la condizione apposta all’accordo bonario non poteva esser considerata alla stregua di condizione volontaria, come ritenutodal tribunale, ma di condizione legale –o presupposto -di efficacia della transazione . Sicché , non essendosi verificato il riconoscimento del debito fuori bilancio, mai si sarebbe potuta porre in capo al comune la spesa afferente, in quanto non assunta nelle forme di legge. La società ha proposto ricorso per cassazione in cinque motivi. Il comune ha replicato con controricorso. Le parti hanno depositato memorie. Ragioni della decisione I. – Coi primi due motivi di ricorso è dedotta la nullità della sentenza per aver accolto l’eccezione di inefficacia dell’accordo bonario proposta per la prima volta in appello, invece di dichiararne l’inammissibilità per mancata proposizione di un’impugnazione incidentale.La tesi, nel suo complesso,è che l’eccezione relativa all’esistenza di una condizione legale, introdotta per la prima volta in appello, oltre tutto in comparsa conclusionale, supponevaun tema nuovo, il quale, a fronte del tenore della decisione di primo grado, che era stata basata sull’esistenza di una condizione volontaria apposta al contratto,avrebbe dovuto esser veicolato nelle forme enei termini dell’appello incidentale. II. - I motivi sono manifestamente infondati perché basati sul comune errato presupposto che il tribunale, ne l ritenere l’accordo bonario del 12-10-2006 sottoposto a una condizione sospensiva volontaria, costituita dal mancato riconoscimento del debito fuori bilancio del comune, avesse implicitamente respinto l’ipotesi della soggezione dell’accordo stesso a condizione legale. Così non è per l’elementare ragione che quello indicato dalla ricorrente è l’esito di una qualificazione giuridica, facente leva sulla relazione corrente tra il testo dell’accordo in questione e la disciplina dettata dagli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000. L’esame della sentenza di primo grado, che la Corte è abilitata a fare direttamente essendo stata dedotta una violazione processuale, non legittima in nessun punto l’affermazione della ricorrente a proposito del rigetto di unacorrispondente eccezione incentrata sull’esistenza di una condizione legale di efficacia dell’atto. Tanto che la stessa ricorrente, contraddicendosi, assume che quella eccezione sia stata “per la prima volta” formulata dal comune in appello. In generale la parte vittoriosa in primo grado non ha l'onere di proporre appello incidentale per far valere eccezioni non accolte. Per sottrarsi alla presunzione di rinuncia ex art. 346 cod. proc. civ. può limitarsi a riproporle, mentre solo la parte rimasta parzialmente soccombente in relazione a una domanda o a un’ eccezione, di cui intende ottenere l'accoglimento, ha l'onere di proporre appello incidentale, pena il formarsi del giudicato sul rigetto della stessa (v. Cass. Sez. 1 n. 9889-16, Cass. Sez. 1 n.9265-21 e molte altre).Al di là di questo, deve osservarsi che quella di cui si tratta era (ed è ) questione implicante una qualificazione giuridica dell’accordo, come cioè legalmente condizionato oppure no; e dunque, ove anche si faccia riferimento alla disciplina dell’eccezione quale strumento teso a far valere la questione in giudizio, si tratterebbe pur sempre di un’eccezione in senso lato, come tale rilevabile dal giudice d’appello anche d’ufficio, salvo il (qui inesistente) giudicato interno ostativo. III. –Coi restanti motivi la ricorrente rispettivamente denunzia: (i) la violazione o falsa applicazione degli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 per averla sentenza ritenuto che fosse un debito f uori bilancio, condizionante l’efficacia dell’accordo, quello derivante da una transazione; (ii) la violazione o falsa applicazione degli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 per avere di conseguenza affermato che la mancata attivazione, da parte del comune de L’Aquila, della procedura di riconoscimento del debito fuori bilancioavesse determinato la perdita di efficacia dell’accordo bonario; (iii) l’omesso esame di fatto decisivo in ordine all’avere l’accordo bonarioprevisto, per l’ipotesi del mancato espletamento delle formalità legate al riconoscimento del debito fuori bilancio, unicamente la facoltà di recesso da parte dell’impresa appaltatrice. IV. - I motivi , suscettibili di unitaria trattazione, sono in fondati , anche sela motivazione della sentenza deve essere integrata e in parte corretta. V. - La corte d’appello, dopo aver confermato la qualificazione dell’accordo bonario in termini di transazione, ha richiamato la disciplina degli art. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 per sostenere che il riconoscimento da parte dell’ente, con apposita delibera, della legittimità del debito assunto fuori bilancio – riconoscimento pacificamente mancato – era da considerare alla stregua di condizione di efficacia “espressamente prevista ed imposta dalla legge”, e non di condizione volontaria, come invece ritenuto dal tribunale.Ha invero svolto la considerazioneche “l’ente locale può assumere obbligazioni pecuniarie solo a condizione – rectius, qualora sussista i l relativo presupposto di legge – dell’iscrizione a bilancio della spesa ovvero del riconoscimento del debito fuori bilancio”;sicché “la delibera (..) e lo stesso accordo bonario, piuttosto che porre una condizione contrattuale, si limitano a richiamare la condicio iuris regolante la materia ed in ordine alla quale, siccome presupposto di efficacia, non opera alcuna delle norme codicistiche sulla condizione volontaria – processuali e sostanziali –invocate coi motivi di appello”. VI. - L’affermazione della corte territoriale è criticata dalla ricorrentedi riflesso alla giurisprudenza formatasi in ambito contabile, sul rilievo chel’elencazione contenuta nella già menzionata norma (art. 194 d.lgs. n. 267 del 2000) hacarattere tassativo, sicché non è possibile riconoscere debiti fuori bilancio che non rientrano nelle tipologie individuate. A fronte di ciò l’accordo transattivo non può esser ricondotto al concetto di sopravvenienza passiva, e dunque neppure alla nozione di debito fuori bilancio, perché g li accordi transattivi presuppongono la decisione dell’ente di pervenire a un accordo con la controparte; motivo per cui è possibile prevedere, da parte del c omune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempidell’adempimento. VII. -Sennonché una simile critica, sulla quale in certo qual senso può anche convenirsi, niente toglie al fatto che la domanda era stata formulata sul presupposto di vincolatività dell’accordo bonario in quanto costituente vera e propria transazione di diritto privato. Ecome d’altronde rilevato anche e proprio dal giudice contabile con riferimento agli atti transattivi l’ente locale deve comunque attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando a esse l’assunzione delleobbligazioni derivanti dagli accordi (così per l’appunto Corte conti, sezione Piemonte , delibere n. 383 del 12 - 11 - 2013 e n. 4 del 11-5-2007citate dalla stessa ricorrente, a molte altre).VIII. –Quanto detto dal giudice contabile rileva peraltro solo entro certi limiti. Quel che conta è che questa Corte ha più volte ribadito che ogni atto col quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale – di qualsivoglia genere e tipo - è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato a incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria,come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000. Diversamente si è in presenza di una nullità tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa, ferma l'eventuale obbligazione a carico dell'amministratore, funzionario o dipendente del medesimo ente che sia responsabile della violazione (v. ex aliis Cass. Sez. 1 n. 24303 - 11, Cass. Sez. 1 n. 17465-13, Cass. Sez. 3 n. 33768-19). IX. -Ora la transazione non esula dai confini del principio. Giustappunto in rapporto alla transazione è stato di nuovo puntualizzato(come per tutta la materia di contratti conclusi dalla p.a.) che, mentre i vizi del relativo procedimento amministrativo - e tra essi quelli afferenti al processo di formazione della volontà dell'ente pubblico – incidono sull'efficacia del negozio ovvero ne provocano la semplice annullabilità(rilevabile esclusivamente a iniziativa della stessa p.a. , nel cui esclusivo interesse le formalità omesse sono prescritte), diversamente la mancanza del relativo impegno di spesa comporta la nullità del contratto (v. Cass. Sez. 1 n. 15410-18). Non è senza significato che nella fattispecie questa Corte, dopo aver osservato che correttamente il giudice d’appello, in mancanza di apposita domanda di parte, non aveva annullato l’accordo transattivo sottoscritto dal presidente di una provincia in assenza di apposita delibera autorizzativa della giunta, ha poi cassato la sentenza rilevando la nullità dell'atto medesimo per l'assenza del relativo impegno di spesa. X. -In definitiva anche per la transazione va affermato il principio, saldamente invalso e maturato sul filo di una regola procedimentale risalente ( artt. 284 e 288 r .d. n. 383 - 34, art. 23 d.l. n. 66 - 89 come convertito, art. 35 d.lgs. n. 77 - 95), per cui gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi sono validi e vincolanti nei loro confronti a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità. Tale regola è riproposta nell'art. 191 d.lgs. n. 267-00. XI. - La nullità in ques tione è rileva bile d’ufficio anche in cassazione, poiché il dato per essa determinante emerge daquanto già acquisitoal processo, e non sussiste alcun giudicato esterno ostativo a tale rilevazione. Su una simile conclusione converge il principio per cui i l giudice innanzi al quale sia stata prospettata una nullità contrattuale deve rilevare di ufficio l'esistenza di una causa di quest'ultima diversa da quella allegata dall'istante, essendo quella domanda pertinente a un diritto autodeterminato, individuabile indipendentemente dallo specifico vizio dedotto in giudizio (v. Cass. Sez. U n. 26242-14). Taleprincipio, per identità di ratio, deve estendersi al caso in cui sia stata eccepita dalla parte, come nella specie, l’inefficacia, anziché la nullità della convenzione negozialeposta al fondo dell’avversa pretesa. Ne deriva che, corretta la motivazione nel senso appenadetto, e ritenuta la nullità dell’accordo transattivo sulla cui base l’azione di condanna era stata proposta, il ricorso della società Cgtr deve essere rigettato. Le spese seguono la soccombenza. p.q.m. La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese processuali, che liquida in 32.200,00 EUR, di cui 200,00 EUR per esborsi, oltre accessori e rimborso forfetario di spese generali nella massima percentuale di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da pa