Cassazione n. 19864/2023

ciato la seguente SENTENZA sul ricorso 19926-2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]' MICAELA, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 23/A, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i [OSCURATO:PERSONA] pubblico [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] del personale alle dipendenze del Ministero R.G.N. 19926/2018 Cron. Rep. Ud. 19/04/2023 PU cui Uffici domicilia in ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] 12; - controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] LUZZATTI; [OSCURATO:PERSONA] - intimat i - avverso la sentenza n. 5688/2017 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 28/12/2017 R.G.N. 3080/2015; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; udito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] che ha concluso per l'accoglimento del ricorso; udito l'Avvocato [OSCURATO:PERSONA]; udito l'Avvocato [OSCURATO:PERSONA].conv. dalla legge n. 135 del 2012, che aveva stabilito l’immissione nei ruoli della pubblica amministrazione. Tale disciplina conteneva una specifica previsione e regolamentazione del passaggio dei rapporti di lavoro dal regime privatistico a quello pubblicistico e aveva regolato le sorti del personale dell’Associazione. Ad avvisodella ricorrente, tale norma conteneva, con ogni evidenza una prima regolamentazione del passaggio dei dipendenti dell’Associazione in regime pubblicistico, e andava considerato che Occorre, inoltre, ribadire il principio, già enunciato da questa Corte, secondo cui «l'attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità che vi provvede, anche d'ufficio, in ossequio al principio iura novit curia, laddove tale natura fondi la propria essenza in disposizioni di legge (operazione, questa, che non trova limite, pertanto, in differenti prospettazioni o posizioni delle parti), diversamente essendo l'indicato compito circoscritto a quanto ritualmente allegato in causa, nel rispetto degli oneri di cui all'art. 366 cod. proc. civ., laddove una determinata natura ….abbia le radici in atti dell'autonomia delle persone» (Cass. n. 28060/2020). 3.1. L’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] “[OSCURATO:PERSONA]” fu fondato nel 1925 con Regio Decreto n. 1764, pubblicato nella [OSCURATO:PERSONA] del Regno d’Italia n. 245 del 21 ottobre 1925, con cui, su proposta del Ministro per l'economia nazionale, venne riconosciuto come Ente morale l'Istituto superiore della cooperazione, delle assicurazioni, del lavoro e della previdenza sociale, il cui statuto fu approvato dallo stesso R.D.. Con successivo d.P.R. 12 marzo 1970 n. 411 (pubblicato sulla G.U. n. 165 del 3 luglio 1970) l’ente fu trasformato in [OSCURATO:PERSONA] di Studi del Lavoro e della [OSCURATO:PERSONA], del quale venne approvato il relativo statuto, e la denominazione fu, poi, modificata in "Istituto italiano di studi cooperativi [OSCURATO:PERSONA]" dal d.P.R. 22 novembre 1977 n. 1177. 3.2. Con l’art. 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009 n. 99 il legislatore, «al fine di favorire la formazione, la promozione e la vigilanza in tema di cooperazione», ne previde la trasformazione nell’Associazione italiana di studi cooperativi [OSCURATO:PERSONA] «avente personalità giuridica». Con detto intervento normativo la partecipazione fu limitata al Ministero dello [OSCURATO:PERSONA], «socio unico», al quale fu attribuito il potere di vigilanza, connesso al carattere strumentale dell’attività svolta dall’associazione, espressamente definita «a supporto» delle finalità istituzionali curate dal Ministero, a cui venne riservato anche il potere di emanare «direttive». Il legislatore previde che i mezzi finanziari e patrimoniali dell’associazione sarebbero stati costituiti, oltre che dal patrimonio dell’Istituto esistente al momento della trasformazione, «da una quota dello stanziamento di bilancio derivante dall'articolo 29 bis del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, ratificato, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 1951, n. 302, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.» 3.3. La disposizione richiamata, inserita dall’art. 19 della legge 17 febbraio 1971 n. 127, fa riferimento alle iniziative ministeriali da assumere in tema di sviluppo della cooperazione, di diffusione dei principi cooperativi anche attraverso corsi per cooperatori, di qualificazione professionale dei dirigenti di cooperative ed aggiunge che dette funzioni saranno attuate per il tramite o con la collaborazione «delle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo debitamente riconosciute». Si tratta delle associazioni inizialmente previste dagli artt. 4 e 5 dello d.lgs. n. 1577/1947 e poi disciplinate dagli artt. 2 e 3 del d.lgs. 2 agosto 2002 n. 220, competenti ad esercitare la vigilanza sugli enti cooperativi alle stesse associati, previo riconoscimento con decreto ministeriale «produttivo anche degli effetti giuridici di cui all'art. 12 del Codice civile» ( art. 5 d.lgs. n. 1577/1947). 3.4.Infine il legislatore con l’art. 12 del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, intitolato “soppressione di enti e società” al comma 49 ha disposto la soppressione dell’[OSCURATO:PERSONA] (49. L'associazione italiana di studi cooperativi "[OSCURATO:PERSONA]" di cui all'articolo 10, comma 10, della legge 23 luglio 2009, n. 99, è soppressa e i relativi organi decadono, fatti salvi gli adempimenti di cui al comma 51) ed ai commi successivi ha dettato una compiuta disciplina degli effetti derivanti dalla soppressione prevedendo:a) la liquidazione delle attività, l’estinzione delle passività e la definizione delle pendenze dell’ente soppresso (comma 50); b) il trasferimento delle funzioni al Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] «previo accertamento della sussistenza e dell'attualità dell'interesse pubblico allo svolgimento delle attività…» (comma 52); c) la risoluzione delle convenzioni stipulate dal Ministero con l’Associazione (comma 53); d) la cessazione degli effetti, decorsi quindici giorni dall’entrata in vigore del decreto, dei contratti di collaborazione (sia occasionale che coordinata e continuativa) e dei rapporti di lavoro a tempo determinato, salva la possibilità della proroga se necessaria per il compimento delle attività di liquidazione (comma 56); e) il versamento al bilancio dello Stato dell’eventuale attivo netto della liquidazione (comma 57); f) il trasferimento al Ministero dello sviluppo economico del «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione [OSCURATO:PERSONA] alla data di entrata in vigore della legge di conversione». In particolare, quanto a quest’ultimo aspetto, che è quello che più specificamente rileva in questa sede, l’art. 12 prevede, ai commi 54 e 55 sulla cui interpretazione si tornerà in prosieguo, che «Con decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione è approvata apposita tabella di corrispondenza per l'inquadramento del personale trasferito. Con regolamento da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, commi 2 e 4 bis della legge n. 400 del 1988, il Ministero dello sviluppo economico adegua la propria dotazione organica in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite e la propria organizzazione. Il personale trasferito al Ministero dello sviluppo economico mantiene il trattamento previdenziale in godimento. 55. I dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento. Nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale del Ministero, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti». 4. Ricostruito nei suoi tratti essenziali il quadro normativo, osserva il Collegio che non può essere condiviso l’assunto della Corte d’Appello che esclude la natura privatistica dell’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] e, poi, dell’Associazione Italiana di [OSCURATO:PERSONA] in ragione del carattere strumentale degli enti in parola, dei poteri di indirizzo, di vigilanza e di controllo attribuiti al Ministero, della partecipazione totalitaria di quest’ultimo all’Associazione, delle modalità di finanziamento. Quelli che sarebbero indici della natura pubblica dell’Istituto e, poi, dell’Associazione, in realtà sono privi di decisività ai fini della qualificazione qui in discussione, perché, come hanno osservato le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 10244 del 19 aprile 2021, seppure dell’art. 4 della legge n. 70 del 1975 (secondo cui «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge») deve essere data una lettura non meramente formalistica, è comunque necessario, in difetto di espressa attribuzione della personalità di diritto pubblico, che all’ente vengano riconosciuti prerogative e poteri dinatura pubblicistica, i quali, invece, difettano nella fattispecie. Sia la qualificazione di Ente morale contenuta nel R.D. del 1925, sia la mera attribuzione della personalità giuridica ex art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009, nulla esprimono in merito alla natura pubblica o privata della personalità medesima, atteso che quest’ultima è attribuita anche alle fondazioni ed alle associazioni disciplinate dagli artt. 14 e seguenti del codice civile. La strumentalità rispetto all’azione dell’ente pubblico e la partecipazione di quest’ultimo, anche totalitaria, non sono sufficienti, in difetto della già menzionata attribuzione di poteri di imperio, a far qualificare il soggetto giuridico di diritto pubblico, perché si tratta di elementi che si riscontrano anche per le società in house e per quelle controllate, in relazione alle quali le Sezioni Unite, con orientamento ormai consolidato che ha trovato riscontro nella disciplina dettata dal d.lgs. n. 175 del 2016, hanno da tempo affermato che la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società, la quale resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato, salve specifiche disposizioni di segno contrario o ragioni ostative di sistema che portino ad attribuire rilievo alla natura pubblica del capitale impiegato e del soggetto che possiede le azioni della persona giuridica (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 24591/2016, Cass. S.U. n. 22712 del 2019 , Cass. S.U. n. 32608/2019). Alle considerazioni sopra esposte si deve aggiungere che le finalità dichiarate dall’art. 10, comma 10, della legge n. 99 del 2009,non divergono da quelle indicate nell’art. 29 bis del d.lgs. n. 1577 del 1947, non a caso richiamato nella disposizione, per il raggiungimento delle quali il Ministero si è sempre avvalso di associazioni privatistiche, espressione degli enti cooperativi. Infine,rileva il Collegio che la fattispecie che qui viene in rilievo non è assimilabile a quella esaminata da Cass. n. 28060 del 2020 perché in quel caso il legislatore, prendendo atto della connotazione assunta dall’Istituto per effetto di plurimi interventi normativi snodatisi nel tempo, aveva espressamente riconosciuto al momento della soppressione la natura pubblica dell’I.P.I. 5. In via conclusiva, dunque, in difetto di espressa qualificazione normativa, di attribuzione di poteri di imperio, di assoggettamento degli atti compiuti dall’Istituto e dall’Associazione alla disciplina di diritto pubblico, si deve concludere per la natura privatistica di detti enti e dei rapporti di lavoro dagli stessi instaurati (non a caso ai sensi degli artt. 61 e seguenti del d.lgs. n. 276/2003, inapplicabili alle [OSCURATO:PERSONA]), con conseguente applicabilità della disciplina dettata dall’art. 69 del d.lgs. n. 276/2003, non derogata da norme speciali. 6. Dalle conclusioni raggiunte nel punto che precede, a cui consegue la possibilità della trasformazione di un rapporto di lavoro a progetto o a termine concluso con l’Associazione in rapporto di lavoro subordinato, qualora venga accertata l’illegittimo ricorso a tali forme contrattuali, erroneamente esclusa a priori dalla Corte d’Appello in ragione dellaerronea ritenuta natura pubblica dell’ Istituto/ Associazione, non discende il diritto alla prosecuzione di detto rapporto con il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA]. 6.1. In premessa va osservato che, una volta ritenuta la natura privatistica dell’[OSCURATO:PERSONA], al passaggio di competenze (tra l’altro non definitivamente disposto perché condizionato ex art. 12, comma 52, del d.l. n. 95 del 2012 alla previa verifica della sussistenza e dell’attualità dell’interesse pubblico allo svolgimento delle attività) e di personale dall’Associazione al Ministero non è applicabile l’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, che disciplina il trasferimento del personale fra enti pubblici o da enti pubblici a soggetti privati e non viceversa (cfr. in motivazione Cass. n. 35343 del 2021, punto 4). 6.2. Né è ravvisabile nella fattispecie una vicenda successoria riconducibile a quella prevista dall’art. 2112 cod. civ., perché il legislatore ha previsto la liquidazione di tutte le attività facenti capo all’associazione, l’estinzione delle passività, la risoluzione dei contratti in corso, con la sola eccezione di quelli di lavoro a tempo indeterminato, il che esclude che sia rimasta immutata l’organizzazione del complesso dei beni destinati all’esercizio delle attività in precedenza curate dal soggetto privato. 6.3. Il comma 54 del richiamato art. 12 configura, quindi, una successione a titolo particolare, voluta dal legislatore unicamente per i rapporti specificamente individuati, che, con disposizione di carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale, sono stati sottratti alla procedura liquidatoria ed alla risoluzione,prevista, invece, per le altre tipologie contrattuali. E’ da detto carattere derogatorio che occorre prendere le mosse nell’affrontare la questione dell’esegesi del comma 54, al fine di verificare se applicabile ai soli dipendenti inseriti nell’organico dell’Associazione al momento della soppressione;oppure , invece, sarebbe estensibile a tutti i rapporti a tempo indeterminato giuridicamente esistenti, a prescindere dalla loro funzionalità, ivi compresi quelli risultanti all’esito di pronunce giudiziali accertative dell’illegittimo ricorso, da parte dell’Associazione e prima ancora dell’Istituto, alle diverse tipologie di lavoro flessibile, come assume la ricorrente. [OSCURATO:PERSONA] ritiene detta ultima opzione esegetica non condivisibile, perché plurime ragioni di carattere testuale e sistematico inducono a ritenere che il legislatore abbia voluto limitare l’applicazione del comma in parola ad una platea predeterminata di soggetti, ossia a quelli effettivamente in servizio presso l’ente soppresso al momento dell’intervento normativo. Già l’incipit della disposizione, che si riferisce al «personale di ruolo in servizio a tempo indeterminato presso l’associazione [OSCURATO:PERSONA] alla data di entrata in vigore della legge di conversione», orienta in tal senso e detta interpretazione è confermata dalla previsione dell’adeguamento della pianta organica del Ministero «in misura corrispondente alle unità di personale effettivamente trasferite» nonché della conservazione del trattamento previdenziale «in godimento» e di quello « economico fondamentale ed accessorio….corrisposto al momento dell’inquadramento». Si è quindi in presenza di un insieme di riferimenti testuali che univocamente indirizzano verso l’applicazione della norma in commento ai soli rapporti a tempo indeterminato effettivamente funzionali all’atto della soppressione. Solo per quest’ultimi, infatti, la tutela dei dipendenti in servizio presso l’ente soppresso poteva essere assicurata salvaguardando, al tempo stesso, le esigenze di sostenibilità dei costi, di efficienza e di buon andamento, richiamate nei primi due commi dell’art. 97 Cost., che costituiscono la ratio ispiratrice della disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001 (artt. 6 e 35) quanto alla necessaria predeterminazione per le amministrazioni pubbliche del fabbisogno di personale e che giustificano, unitamente alla previsione del concorso pubblico per l’accesso all’impiego, il divieto di conversione sancito dall’art. 36 dello stesso decreto (cfr. sul rilievo della predeterminazione del fabbisogno di personale Corte Cost. n. 59/1997 eCorte Cost. n. 135/2020). 6.4. Né vale obiettare che detta interpretazione finirebbe per realizzare un’ingiustificata disparità di trattamento fra situazioni eguali o assimilabili. Non vi è dubbio che nell’ordinamento lavoristico le diverse disposizioni che prevedono l’instaurazione del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato in conseguenza della violazione della disciplina dettata per il ricorso al lavoro flessibile determinano la «conversione» ab origine del rapporto medesimo, che resta giuridicamente esistente anche a fronte dell’interruzione fattuale del sinallagma contrattuale, con la conseguenza che alla pronuncia giudiziale che la conversione accerti va attribuita efficacia dichiarativa e non costitutiva. Nondimeno, ai fini che qui ci occupano e tenuto conto di quanto si è sopra detto sulla necessità del bilanciamento fra esigenze contrapposte, detto rapporto non può essere ritenuto equivalente a quello esistente e funzionale, e la obiettiva diversità fra le due situazioni a confronto giustifica la limitazione posta dal legislatore ed esclude l’ipotizzata violazione dell’art. 3 Cost. 6.5. Interpretata in detti termini la disposizione, lo si ripete derogatoria rispetto alla previsione generale della cessazione dei rapporti contrattuali inatto, non è applicabile alla fattispecie e ciò rende non rilevante nel presente giudizio la questione della legittimità costituzionale della norma di legge che prevede il passaggio automatico e la costituzione di un rapporto di impiego pubblico in assenza della previa selezione concorsuale imposta dall’art. 97, ultimo comma, Cost.6.6. Pertanto, il ricorso va accolto nei sensi di cui in motivazione. In tali sensi la sentenza di appello va cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Roma in diversa composizione che nel decidere la controversia farà applicazione dei suddetti principi. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivaz