Cassazione n. 08804/2025

Ha pronunciato la seguente ORDINANZA Sul ricorso n. 11687-2024, proposto da: [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., [OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA] , in persona del legale rappresentante p.t., rappresentat a e difesa da ll’avv. [OSCURATO:PERSONA] , digitalmente domiciliatoall’indirizzo PEC [OSCURATO:EMAIL] - Ricorrente [OSCURATO:PERSONA], c.f. 00 071560700 , in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. C laudia Angiolini , digitalmente domiciliatoall’indirizzo [OSCURATO:EMAIL] - Controricorrente per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Campobasso, iscritto al RG n. 2114/2022. udita la relazione della causa svolta dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio del 10dicembre 202 4 ; Regolamento preventivo di giurisdizione RGN 11687/2024 lette le conclusioni scritte del Sostituto procuratore generale dott. [OSCURATO:PERSONA], ilquale ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] Il regolamento preventivo di giurisdizione è stato proposto dalla ricorrente con riguardo alla causa pendente dinanzi al Tribunale di Campobasso, iscritta nel R.G.n. 2114/2022, con la quale la società ha citato in giudizio il Comune di Campobasso per opporsi all’avviso di accertamento esecutivo di entrate patrimoniali, n. 72693/2022, in forza del quale l’ente territoriale ha chiesto all’[OSCURATO:PERSONA] il pagamento della somma di € 14.000,00 oltre accessori. La controversia trova genesi nella segnalazione operata dal Comando di [OSCURATO:PERSONA] del Comune di Campobasso al [OSCURATO:PERSONA] sullo stato di degrado di un immobile, in proprietà della [OSCURATO:PERSONA]. Nell’occasione era anche elevata la contestazione della violazione dell’art. 30, commi 1 e 8, d.lgs. n. 285 del 1992, per omessa esecuzione di opere di conservazione del manufatto a tutela dell’incolumità pubblica (22/[OSCURATO:DATA_NASCITA], prot. n. 5234 e verbale n. 38791). A seguito della segnalazione la società era invitataalla messa in sicurezza, invito più volte sollecitato, ma rimasto inevas o , per cui fu emessa l’ordinanza n. 38 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], a firma del responsabile dell’[OSCURATO:PERSONA] del Territorio – [OSCURATO:PERSONA] del Comune di Campobasso e del Responsabile del procedimento, con cui si intimava l’immediata esecuzione dei lavori necessari a scongiurare pericoli alla sicurezza pubblica. All’esito di ulteriori sopralluoghi nei mesi successivi, dai quali siera appura t a l’inottemperanza all’ordine, in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] fu comunicato alla società l’avvio del procedimento per “l’esecuzione delle opere in danno” (nota n. 71638) ed eseguiti i lavori medesimi. Le spese liquidate alla ditta appaltatrice furono richieste a rimborso alla società (nota n. 11446 del 17.02.2022). Non provvedendovi, alla [OSCURATO:PERSONA] fu notificato l’avviso d’accertamento esecutivo n. 72693/2022 (ai sensi dell’art. 1, comma 792, l. n. 160 del 2019). La società propose opposizione all’atto d’accertamento esecutivo dinanzi al Tribunale di Campobasso, per «accertare e dichiarare la infondatezza e la inesistenza del preteso credito affermato dalla controparte e per l’effetto RGN 11687/2024 accertare e dichiarare la inesistenza, la nullità, l’annullamento, la inefficacia, la invalidità e la illegittimità dell’atto impugnato». Fu chiesto al contempo la sospensione della sua esecutorietà, respinta con ordinanza dell’1 marzo 2023 dal giudice assegnatario della causa. La società, dopo l’emissione dell’ordinanza cautelare di rigetto, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., chiedendo il riconoscimento - e dunque la conferma - della giurisdizione del giudice ordinario.A tal fine ha depositato anche memoria illustrativa. Il Comune di Campobasso, già costituito nel giudizio incardinato presso il Tribunale di Campobasso, ha depositato controricorso, a tal fine chiedendo la declaratoria di inammissibilità/improcedibilità, e comunque il rigetto del ricorso per regolamento.Con atto trasmesso il 29 novembre 2024 per l’ente territoriale si è costituito il nuovo difensore. L’Ufficio della Procura Generaleha presentato conclusioni scritte per la declaratoria di inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Deve intanto riconoscersi la legittimazione della società, attrice nella causa pendente presso il Tribunale di Campobasso, a proporre il regolamento di giurisdizione. Questa Corte, con orientamento consolidato, cui si intende dare continuità, ha affermato che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore,sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole(Sez. U, 21 settembre 2006, n. 20504; 27 gennaio 2011, n. 1876; 12 luglio 2011, n. 15237; tra le più recenti, Sez. U, 18 dicembre 2018, n. 32727; 12 maggio 2022, n. 15122; vedi anche Sez. U, 26 giugno 2020, 12861e 7 luglio 2023, n. 19368, sulla legittimazione della parte soccombente all’esito di un procedimento cautelare, purché, al momento del promovimento del regolamento, sia pendente il giudizio di merito).RGN 11687/2024 1.1.-Nel caso ora al vaglio della Corte il principio è tanto più condivisibile quando si consideri che nelle difese spiegate nel controricorso dal Comune di Campobasso si adombra una improcedibilità della domanda (di merito) «per difetto di giurisdizione del giudice ordinario in quanto i motivi di opposizione alla richiesta di pagamento per i lavori attengono ai presupposti di emanazione dell’ordinanza n. 38/2021, quindi al corretto esercizio del potere amministrativo e non alla quantificazione e ragionevolezza delle somme richieste» (pag. 12 del controricorso). E, ancora, «con la presente iniziativa giudiziaria il ricorrente intenderebbe pertanto giustiziare avanti al Tribunale di Campobasso il provvedimento amministrativo che ha originato l’esecuzione in danno […]» (pag. 13 del controricorso). 1.2.-A fronte del tenore delle difese dell’ente territoriale è legittimo che in capo al ricorrente potessero insorgereragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito. 2.-Nel merito, la società, nell’introdurre il regolamento preventivo di giurisdizione, assum e che l’oggetto del giudizio promosso dinanzi al Tribunale di Campobasso sia stato correttamente indirizzato a lla giurisdizione del giudice ordinario. 2.1.-Dal ricorso si evince che l’impugnazione dell’avviso d’accertamento è stata propostaper motivi di illegittimità del l’ingiunzione di recupero in danno, per l’esorbitanza dellespeseliquidate dal Comune per opere di messa in sicurezzaa fronte dei prezzi di mercato, opere per giunta appaltate senza gara. Sono inoltre evidenziati profili di illegittimità de ll a prodromica ordinanza n. 38 del 2021(a) per carenza di competenze tecniche dell’organo verificatore in ordine a lla pericolosità del manufatto, rispetto a quelle in possesso del Corpo dei Vigili del Fuoco, nonché (b) per difetto di poteri dei funzionari firmatari, attesa la riserva di competenza in materiafacente capo al Sindaco. Nello specificosi sostiene che, sulla base dell’infrazione elevata ai sensi dell’art. 30 del Codice della Strada,mai notificato, i provvedimenti potevano essere assunti dal Sindaco o più diffusamente dal Prefetto, così che anche sotto tale profilo sarebbe emersoun difetto di legittimazione del responsabile dell’ufficio [OSCURATO:PERSONA] del Territorio. Si affermapertanto, che i vizi dell’ordinanza impedivano di degradare la posizione giuridica tutelabile in meri interessi legittimi. Si c ritica conseguenzialmente anche il provvedimento emesso in sede cautelare nel giudizio di merito,per avere il RGN 11687/2024 giudice prospettato che l’ordinanza n. 38 del 2021 avrebbe dovuto essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo, osservazioni ritenute erronee dalla difesa della società, secondo la quale il giudice non avrebbe tenuto conto che il predetto provvedimento era stato emesso per l’infrazione all’art. 30 del d.lgs. n. 285 del 1992, le cui controversie rientranonella giurisdizione del giudice ordinario. 2.2.-L’ente territoriale, nel contestare le avverse ragioni, ha ripercorso l’intera vicendaamministrativa, ponendo in evidenza che tutti gli atti erano stati portati a conoscenza della società, compreso il verbale di infrazione al codice della strada. Ha rilevato che la società aveva addirittura assunto l’impegno alla esecuzione di lavori di messa in sicurezza, impegno poi disatteso,sostenendo di aver richiesto il rilascio di una concessione edilizia per abbattere e ricostruire il predetto fabbricato pericolante, pratica in realtà inesitata per inerzia della società medesima. Haevidenziato che l’ordinanza n. 38 cit. non è stata mai impugnata dinanzi al giudice amministrativo. Per l’effetto, l’intero iter amministrativo era da ritenersi corretto, così come erano legittimi gli atti e l’ordinanza emessa dall’ufficio tecnico. Ha insistito nella declaratoria di improcedibil ità del regolamento o nella sua inammissibilità, considerando che anche l’opposizione alla richiesta di pagamento ha i suoi presupposti nell’ordinanza n. 38 del 2021. 3.- Queste le rispettive posizioni, il r egolamento va deciso con il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario, per le ragioni appresso illustrate. 3.1.-Questa Corte ha affermato che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitumsostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione(già Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis, Sez. U, 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522).RGN 11687/2024 3.2.- Ci ò chiarito, l’opposizione proposta dalla società con l’atto introduttivo del giudizio incardinato dinanzi al Tribunale di Campobasso è indirizzata avverso la procedura coattiva di riscossione di entrate patrimoniali. 3.3.-L’ordinanza n. 38 del 2021, nella ricostruzione dei fatti, resta l’atto prodromico a ll a vicenda oggetto della controversia , e d el resto quell’ordinanza, che fosseo meno diretta conseguenza all’infrazione elevata ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 285 del 1992 -norma che in realtà non risulta mai neppure richiamata nell’ordinanza stessa-, oppure delle successive indagini e sopralluoghi reiterati nel tempo (che da lla contravvenzione al codice della strada elevata ai sensi dell’art. 30 cit. abbianoric evuto solo l’innesco), e, ancora,che fosse stata o meno emessa nell’ambito dei poteri dell’ “[OSCURATO:PERSONA] del Territorio – Settore LL.PP. – [OSCURATO:PERSONA] sul Lavoro e Servizio di Protezione Civile-,oppure da ufficio del medesimo ente territoriale, ma incompetente, trovava la sua naturale sede di impugnazione dinanzi al Tribunale amministrativo. 3.4.-Il regolamento di giurisdizione, per l’oggetto della causa, dunque, non può tener conto dell’ordinanza n. 38 del 2021. 3.5.- Quanto invece all’avviso di pagamento, in questa vicenda atto finale del lungo confronto tra Ente territoriale e società, esso va inquadrato nelle procedure per le quali è pur vero che la giurisprudenza di legittimità ritiene che le obbligazioni del destinatario del provvedimento contingibilee urgente, a seguito di ordine dell'amministrazione, trov ino fondamento nell'esplicazione del potere della P.A. di incidere sulla sfera pubblica del privato, potere che comprende la possibilità, in caso di inadempimento, di procedere all'esecuzione diretta della prestazione di facere fungibile mediante la proceduradi esecuzione in danno, affidando il relativo incarico a soggetto ad essa estraneo. In tal caso, però,sorge a carico del privato, prescindendo da eventuali e concorrenti illeciti di natura amministrativa o penale che sanzionano il suo inadempimento all'ordine dell'autorità, l'obbligazione di rimborsare all'amministrazione le spese da essa sostenute. Questa obbligazione sorgein forza della fattispecie complessa costituita dalla esecutività del provvedimento, dall'inerzia dell'obbligato e dall'avvenuto esercizio del potere sostitutivo(Cass., 25 maggio 2007, n. 12231; cfr. anche Cass., 13 aprile 2001, n. 5540).RGN 11687/2024 3.6.-Si tratta dunque di una situazione giuridica che, pur derivante da una pregressa attività autoritativa della P.A., afferisce ormai ad un ambito giuridico in cui possono emergere solo obbligazioni riferibili a rapporti di diritto privato. Ed infatti, in tema di ingiunzione fiscale,ex art. 2 del r.d. n. 639 del 1910, la giurisprudenza di questa Corte ha opportunamente affermato che le controversie relative alla riscossione delle somme occorse per la cd. esecuzione in danno, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, venendo in evidenza un'obbligazione di diritto privato che trova esclusivo presupposto nell'inerzia dell'obbligato all'esecuzione dell'ordinanza contingibile e urgente e nel conseguente esercizio del potere sostitutivo della P.A., senza che sia posto in discussione il provvedimento amministrativo, trattandosi soltanto di accertare il diritto della P.A. al rimborso delle spese sostenute (Sez. U, 25 settembre 2018, n. 22756, a proposto di una pretesa creditoria della P.A. che traevaorigine da un provvedimento amministrativo discrezionale). 3.7.-Già ben prima la Corte, ancor più assertivamente, aveva affermato che spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia relativa al recupero delle spese per l'effettuazione d'ufficio da parte di un Comune di opere a tutela della pubblica incolumità, oggetto di ordinanza contingibile ed urgente rimasta ineseguita dal destinatario. A tal fine era stato chiarito come, indipendentemente dallo strumento prescelto dall'amministrazione per detto recupero -procedura monitoria o procedimento previsto per la riscossione delle entrate patrimoniali dal r.d. n. 639 del 1910-, la natura della posizione soggettiva incisa dall'ordinanza sindacale, oggetto peraltro di autonoma impugnazione del privato innanzi al giudice amministrativo, non veniva in rilievo sotto alcun profilo nella fase di riscossione del credito dell'amministrazione per le spese affrontate a seguito dell'inerzia del destinatario dell'ordine. Ciò in quanto al giudice ordinario non compete stabilire se il potere sia stato legittimamente esercitato in sede di emissione del provvedimento amministrativo, ma solo se sussista il diritto soggettivo dell'amministrazione ad essere rimborsata, per avere effettivamente speso le somme di cui domanda il rimborso e per non essere stata la spesa eccessiva in relazione all'obiettivo perseguito e determinato nel provvedimento. Lacontroversia, prosegue il giudice di legittimità, attiene al diritto soggettivo,che è del tutto estraneo all'ambito dei "diritti patrimoniali RGN 11687/2024 conseguenziali", la cui cognizione è rimessa al giudice amministrativo, i quali attengono al risarcimento dei danni subiti dal privato a seguito dell'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa e non già ai diritti di credito dell'amministrazione nei confronti del soggetto privato (così, Sez. U, 10 luglio 2006, n. 15611; cfr. anche Cass., 13 luglio 2012, n. 11937). 3.8.-Il caso di specie si sovrappone ai precedenti richiamati, perché in esso, sotto il profilo della giurisdizione,il rapporto giuridico controverso non è neppure mediatamente riconducibile, secondo la regola del petitum sostanziale, all'esercizio del potere amministrativo. La domanda è intesa a contestare l ’ infondatezza e l ’ inesistenza del preteso credito de lla controparte, e per l’effetto accertare e dichiarare la “inesistenza, la nullità, l’annullamento, la inefficacia, la invalidità e la illegittimità”della procedura coattiva di recupero delle spese sostenute per la messa in sicurezza. Rispetto ad essal’ordinanza n. 38 del 2021 resta sullo sfondo della vicenda narrata, mentre, per come formulata la domanda promossa dinanzi al tribunale adito, con essa si intende accertare se sussista il diritto dell'amministrazione al rimborso delle spese so pportate , e se le s tesse siano eccessiv e e giustificabili. Deve pertanto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. P.Q.M La C