Cassazione n. 19922/2022

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 2686/2018 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, piazza dei Caprettari n. 70; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici è domiciliata in Roma, vi J dei Portoghesi n. 12; - controricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] (già [OSCURATO:PERSONA]) s.p.a., in persona del legale rappresentalite pro tempore; - intimata - avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 3863 depositata il 9 giugno 2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13 gennaio 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. Osserva in fatto e in diritto Ritenuto che: - in data 20.aprile 1999, la [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. impugnava dinanzi al TAR Lazio l'ordinanza - ingiunzione emessa in data 17 febbraio 1999 nei confronti della società ricorrente dalla AGCOM per il pagamento della sanzione amministrativa di euro 450.000,00 e, in data 25 settembre 2000, la successiva nota dell'amministrazione contenente un invito a presentare quietanza dell'avvenuto pagamento, chiedendo in entrambi i casi l'annullamento dei provvedimenti, previa sospensione cautelare dell'ordinanza di ingiunzione; - in data 11 marzo 2009, stante la persistenza del mancato pagamento della sanzione amministrativa da parte della società ricorrente, l'AGCOM trasmetteva a [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. la documentazjone per l'avvio della procedura di riscossione coattiva del debito erariale, che si concludeva con la notificazione in data 21 ottobre 2009 della cartella di pagamento di imporl:o pari ad euro 731.322,42; - in data .29 dicembre 2009, la [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. proponeva dinanzi al TAR Lazio ricorso per motivi aggiunti ai ricorsi principali n. 5247/99 e n. 16072/99 per l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento di iscrizione a ruolo n. 2009/12374 dell'AGCOM.e della cartella di pagamento n. 097 200901807199 17, giudizi tuttavia estinti con decreto presidenziale n. 842/13 e n. 2463/2012; - in data 18 dicembre 2009, la società proponeva opposizione alla cartella di pagamento dinanzi al Tribunale di Roma che, con sentenza n. 15031/2012, respingeva l'opposizione e confermava l'ingiunzione per il pagamento dell'importo pari ad euro 731.322,42 a titolo di sanzioni amministrative irrogate dall'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni; - sul gravame interposto dalla FINE:GIL, la Corte di appello di Roma, nella resistenza dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e di [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., con sentenza n. 3863/2017, rigettava l'appello e per l'effetto confermava l'ordinanza di ingiunzione. In particolare, per quanto di rikevo in questa sede, la Corte rilevava che il giudizio di opposizione ad ordinanza - ingiunzione determinava la sospensione della prescrizione per il corso del giudizio, analogamente al giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo. Aggiungeva il giudice di appello che la volontà dell'amministrazione di azionare la pretesa creditoria era espressa proprio con l'emissione del provvedimento sino alla definizione del giudizio di opposizione. Quanto all'omessa allegazione da parte dell'amministrazione della prova circa la propria costituzione nei giudizi amministrativi, la Corte distrettuale riteneva, da un lato, irrilevante siffatta circostanza e affermava, dall'altro, che il principio della contestazione avrebbe potuto operare solo qualora FINEGIL avesse dedotto la contumacia dell'Autorità, non laddove la pendenza del giudizio e la mancanza costituzione dinanzi al TAR della controparte non fossero stati neppur dedotti, come nel caso di specie. Infine, la Corte di appello rilevava che la deduzione circa l'avvenuta prescrizione maturata nelle more dei giudizi amministrativi per effetto dell'estinzione per perenzione dei predetti procedimenti, introduceva circostanze nuove e come tale doveva considerarsi inammissibile, oltre ad affermarne l'infondatezza nel merito; - per la cassazione della sentenza della Corte di appello di Roma, [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso fondato su tre motivi, cui resiste l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni con controricorso; - è rimasta intimata [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.; - in prossimità dell'adunanza camerale entrambe le parti hanno curato il deposito di memorie ex art. 380 bis.1 c.p.c. Atteso che: - con il primo motivo la società ricorrente lamenl:a, ex art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., la violazione e la falsa applicazione degli artt. 22 e 28 L. 689/81, nonché degli artt. 2943 e 2945, secondo comma c.c. per aver il giudice di appello applicato erroneamente le normative processuali e sostanziali in tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione e prescrizione del diritto di riscuotere le relative somme. Ad avviso della ricorrente, la proposizione da parte di quest'ultima dell'opposizione all'ordinanza - ingiunzione dinanzi al TAR non sarebbe idonea ad integrare la fattispecie interruttiva/sospensiva della prescrizione per tutto il corso del giudizio, come invece ritenuto dalla Corte distrettuale e prima ancora dal giudice di prime cure. Aggiunge infatti la ricorrente che l'ordinanza.- ingiunzione si risolverebbe nell'atto conclusivo della fase del procedimento amministrativo di cui alla L. 689/1981, diretto all'irrogazione della sanzione amministrativa. In questa prospettiva, la notificazione dell'ordinanza- ingiunzione costituirebbe, ad avviso della ricorrente, un mero atto stragiudiziale di esercizio del diritto dell'amministrazione di riscuotere le somme dovute in virtù degli illeciti accertati e, come tale, idoneo ad interrompere la prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 della L. 689/81 con efficacia meramente istantanea, non già sospensiva, alla stregua di un atto di costituzione in mora. Del resto, la proposizione dell'opposizione ex art. 22 della legge evocata da parte del presunto debitore, volta ad ottenere l'accertamento negativo dell'esistenza dell'obbligazione in cui si sostanzia la sanzione amministrativa, non potrebbe comunque essere considerato un atto interruttivo della prescrizione, non essendo un atto posto in essere dal titolare del diritto, come invece richiesto dall'art. 2943 c.c. Nè sarebbe ravvisabile alcuna analogia con il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, sia a fronte di un'espressa previsione legislativa idonea a determinare l'efficacia sospensiva della notificazione del ricorso e del decreto ingiuntivo, sia in virtù della provenienza dell'autorità giudiziaria del decreto ingiuntivo. In definitiva, secondo la ricorrente la mera pendenza di un giudizio di accertamento negativo dinanzi al TAR - avente peraltro ad oggetto un diritto altrui - non integrerebbe gli estremi degli atti interruttivi della prescrizione ex art. 2943 comma 1 c.c. Pertanto, al momento della notificazione della cartella 'di pagamento, avvenuta in data 21 ottobre 2009, la prescrizione quinquennale avrebbe dovuto considerarsi ormai maturata, stante la data di notificazione dell'ordinanza- ingiunzione avvenuta il 1 marzo 1999. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ex art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c., l'omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti/per aver il giudice del gravame ritenuto irrilevante l'omessa allegazione della costituzione in giudizio dell'AGCOM dinanzi al giudice amministrativo. Secondo la ricorrente la Corte distrettuale avrebbe dovuto valutare e considerare la circostanza richiamata in quanto idonea a precludere al giudice ordinario di primo grado l'accoglimento dell'eccezione di prescrizione. Sostiene, infatti, la società ricorrente che a fronte di un'eccezione di prescrizione controparte avrebbe l'onere di allegare e provare la sussistenza dell'atto interruttivo, allegazione che sarebbe mancata nel caso di specie. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ex art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., la violazione e la falsa applicazione dell'art. 2945 5 comma 3 c.c. per aver il giudice di appello ritenuto non assimilabile l'istituto della prevenzione a quello dell'estinzione nei termini di cui all'articolo evocato, con conseguente rigetto dell'eccezione di prescrizione anche sotto tale profilo. Contrariamente a quanto affermato dalla Corte di appello, la ricorrente evidenzia che, ai fini dell'applicazione delle norme codicistiche sulla prescrizione, la stessa giurisprudenza amministrativa equiparerebbe la perenzione nel processo amministrativo all'estinzione nel giudizio civile; sicché l'intervenuta perenzione del giudizio amministrativo avrebbe comportato la caducazione del (presunto) effetto sospensivo della prescrizione. I tre motivi - da trattare unitariamente vedendo tutti, seppure sotto diversi profili, sul tema del decorso della prescrizione in materia di sanzioni amministrative - sono fondati. Il potere regolamentare in materia di servizi di comunicazione elettronica, ex art. 1, comma 6, della legge istitutiva n. 249 del 31 luglio 1997, corrisponde al simmetrico potere di azione dell'Autorità consistente nell'attività sanzionatoria, esercitata secondo i principi generali di cui alla legge n. 689 del 24 novembre 1981 (legalità, irretroattività, soggettività) dalla quale l'Autorità mutua anche i criteri per la determinazione degli importi sanzionatori, fissati, a sua volta dalla legge (v. art.98, comma 11 del d.lgs. n. 259 del 1° agosto 2003 recante il Codice delle Comunicazioni elettroniche), tra un limite minimo ed un limite massimo. Il quadro normativo di riferimento per individuare e circoscrivere l'esercizio dell'attività propriamente sanzionatoria è dato dal combinato disposto dell'art. 20 della legge quadro n. 481/95, dell'art. 1, commi 30, 31 e 32 della legge 249/97 ed infine dall'art. 98 (commi 9, 11,13) del Codice delle Comunicazioni elettroniche. In particolare, l'Autorità, dopo avere esercitato il poi:ere di vigilanza (d'ufficio o su segnalazioni ex artt. 3 e 4 della delibera n. 451/20/CONS) in ordine all'osservanza, da parte degli operatori del mercato di comunicazioni elettroniche, delle prescrizioni vigenti di cui all'art. 2, comma 12, della legge n. 481/95, dispiega la propria attività sanzionatoria legittimata, in va generale, dall'art. 20 della legge quadro n. 481/95, che conferisce alle Autorità indipendenti il potere di irrogare sanzioni, nonché dalle prescrizioni di natura "speciale" contenute nella legge istitutiva n. 249/97 all'art. 1, commi 30, 31 e 32, il quale connette la potestà sanzionatoria alla violazione di "ordini o diffide" dell'Autorità. Per effetto del decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 33 dal titolo "Attuazione della direttiva 2014/61/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, recante misure volte a ridurre i costi dell'installazione di reti di comunicazione elel:tronica ad alta velocità", il potere sanzionatorio dell'Autorità, nell'ambito delle comunicazioni elettroniche, si estende anche all'inottemperanza della decisione assunta per dirimere le controversie insorte tra operatori di rete di comunicazioni elettroniche, gestori di infrastrutture fisiche esistenti e condomìni/proprietari di unità immobiliari (art. 10, d.lgs. n. 33/2016). Il provvedimento con il quale è regolato l'esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'Autorità è la delibera n. 451/20/CONS, che ne costituisce il "regolamento". Tale testo è da porre in relazione alla delibera n. 401/10/CONS che disciplina i tempi dei procedimenti, nel rispetto della normativa generale vigente. L'Autorità svolge le funzioni sanzionatorie nelle materie rientranti nella propria competenza attraverso: a. il procedimento sanzionatorio, addivenendo all'irrogazione delle sanzioni amministrative con provvedimento in forma di ordinanza ingiunzione, adeguatamente motivato, e contenente l'indicazione del termine per ricorrere e dell'Autorità giurisdizionale presso cui impugnare eventualmente l'atto. Il provvedimento è notificato alla parte ed altresì soggetto a pubblicazione sul sito web dell'Autorità. L'art. 1, comma 26, della legge istitutiva n. 249/97, confermato dagli articoli 134 e 135 del d.lgs. n.104/2010, stabilisce la giurisdizione esclusiva del TAR del Lazio;b. l'Autorità dispone anche del potere di sospensione del procedimento sanzionatorio se, ai sensi della legge n. 248/2006, il soggetto, al quale sia già stata notificata una contestazione, entro e non oltre i 30 gg successivi presenti una preliminare proposta di impegni condizionata inderogabilmente alla immediata cessazione della condotta che gli è stata contestata e a cui fa seguito, nei successivi 20 giorni, una proposta definitiva. In tal caso, e previa verifica di ammissibilità di quest'ultima, il procedimento sanzionatorio resta sospeso fino a definitiva verifica di corretta esecuzione degli impegni ed in tale ultimo caso definitivamente archiviato. Orbene siffatta disciplina, ed in generale quella relativa alla disciplina dell'attività anche sanzionatoria riconosciuta alle Autorità amministrative indipendenti nell'ordinamento nazionale, ha fatto sorgere la questione delle conseguenze, in tema di prescrizione, discendenti dall'instaurazione di un giudizio di opposizione avverso la sanzione amministrativa dalle medesime irrogata, dovendosi coordinare la disciplina propria delle sanzioni con gli artt. 2943, commi 1 e 2, e 2945, comma 2, c.c. La problematica è complicata dalla circostanza che il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa costituisce nella realtà l'esercizio di un'azione di accertamento negativo da parte del preteso debitore. L'art. 28 legge n. 689 del 1981 dispone, salva diversa previsione nelle norme speciali di ciascuna Autorità, che il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione e che l'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del codice civile. Certamente la notificazione del provvedimento di irrogazione della sanzione, quale atto di esercizio stragiudiziale del diritto della Autorità di ottenere le somme dovute, nel concludere il procedimento amministrativo che ne ha preparata l'adozione, è atto idoneo ad interrompere la prescrizione, con effetti meramente istantanei. La questione si complica nella fase successiva alla notificazione del provvedimento allorchè viene proposta opposizione dal contravventore. Infatti l'esistenza di un previo procedimento amministrativo' c.lfa sì che si riservi un trattamento a parte ai giudizi di opposizione ad ingiunzioni pubbliche. In altri termini, lo svolgimento del procedimento in sede amministrativa incide oltre che sull'oggetto del successivo giudizio di opposizione, anche sulla forma del giudizio. L'opposizione infatti introduce, quale processo caducatorio del provvedimento irrogativo della sanzione, un giudizio di accertamento negativo della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l'opponente2 dalla causa petendi fatta valere con l'opposizione stessa e, per l'Autorità, dal divieto di dedurre motivi e circostanze a sostegno della pretesa diversi da quelli enunciati con l'ingiunzione; il giudice, inoltre, è chiamato a pronunciarsi non già sulla legittimità o meno dell'atto, ma sul rapporto e quindi sulla sussistenza o meno della pretesa fatta valere dalla Autorità. Infatti, in tema di sanzioni amministrative, l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione non configura un'impugnazione dell'atto, ma introduce, piuttosto, un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa dell'autorità amministrativa, devolvendo al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della stessa, con l'ulteriore conseguenza che, in virtù dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (nella specie applicabile ''ratione temporis"), il giudice ha il potere - dovere di esaminare l'intero rapporto, con cognizione non limitata alla verifica della legittimità formale del provvedimento, ma estesa - nell'ambito delle deduzioni delle parti - all'esame completo nel merito della fondatezza dell'ingiunzione, ivi compresa la determinazione dell'entità della sanzione, secondo i criteri stabiliti dall'art. 11 della legge citata, sulla base di un apprezzamento discrezionale insindacabile in sede di legittimità se t/ congruamente motivato e immune da errori logici o giuridici (Cass.n. 6778 del 2015; Cass. n. 13150 del 2020). Pertanto, il giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di --- di denaro a titolo di sanzione amministrativa, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, è strutturato, nelle sue linee generali, in conformità al modello del giudizio civile ordinario e risponde agli inerenti principi, per quanto compatibili (Cass. n. 9178 del 2010). Ne discende che il decorso della prescrizione della pretesa sanzionatoria si interrompe con l'introduzione del giudizio di opposizione allorchè l'Autorità indipendente si costituisca e faccia valere le proprie ragioni (Cass. n. 24677 del 2021), ma pur sempre con effetto sospensivo istantaneo. Infatti inizia a decorrere un nuovo periodo di prescrizione quinquennale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2943, comma 4 e 2945, comma 3 c.c., per non avere l'ingiunzione fiscale, in quanto espressione del potere di autoaccertamento e di autotutela della p.a., quale atto di natura amministrativa (che cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto), attitudine ad acquistare efficacia di giudicato (Cass. n. 12263 del 2007). Del resto non si pone il problema del riconoscimento del diritto di agire in executivis in capo all'Autorità, in quanto essendo l'ingiunzione un provvedimento con efficacia esecutiva, fatta salva l'ipotesi di sospensione dello stesso da parte del giudice investito dell'opposizione, ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, comma 7 che richiama l'art. 5 d.gs. n. 150 del 2011, ben può e deve essere messo in esecuzione con i mezzi propri dalla p.a. nel corso del giudizio di opposizione. Ne consegue che nella specie essendo state le ingiunzioni poste a fondamento della cartella di pagamento de qua (n. 097 2009 0180719917) notificate non oltre l'anno 2000, al momento della notificazione della medesima intimazione in data 21 ottobre 2009, per la quale veniva proposta opposizione dalla [OSCURATO:PERSONA] il 10 ',L 18 dicembre 2009, era ampiamente maturata la prescrizione quinquennale (2005/2006), come del resto eccepito dalla ricorrente. Né nel corso del giudizio di opposizione l'Autorità indipendente ha dato prova della notificazione di ulteriori atti con efficacia interruttiva della prescrizione nel periodo di pendenza dei giudizi dinanzi al [OSCURATO:PERSONA], aventi i requisiti previsti dall'art. 2943 c.c., come da consolidato orientamento di questa Corte (Cass. n. 15140 del 2021; Cass. n. 15719 del 2018; Cass. n. 17123 del 2015; Cass.n. 3371 del 2010), per cui deve ritenersi estinta la pretesa azionata dall'Amministrazione per intervenuta prescrizione del credito. Le considerazioni esposte conducono all'accoglimento del ricorso e alla conseguente cassazione della sentenza impugnata. Inoltre, poiché per la risoluzione della controversia non si richiedono ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito ex art. 384, comma 2 c.p.c., con l'annullamento dell'ingiunzione di pagamento di euro 731.322,42 notificata alla società il 21 ottobre 2009 per intervenuta prescrizione (quinquennale) della pretesa sanzionatoria. La peculiare struttura della fattispecie concreta e la natura delle questioni giuridiche sollevate - per essersi l'orientamento giurisprudenziale sulla prescrizione delle sanzioni amministrative in corso di giudizio di opposizione consolidato solo di recente (cfr Cass. n. 24677 del 2021) e comunque in un momento successivo alla proposizione del ricorso - inducono a compensare tra le parti le spese processuali dell'intero giudizio ricorrendo le gravi ragioni, in applicazione dell'art. 92, comma 2 c.p.c., di cui alle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 1, della legge n. 263 del 2005. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso;cassa la sentenza impugnata e decidendo