Cassazione n. 16589/2026

tempore, rappresentata edifesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA];- controricorrente -avverso la sentenza n. 1005/2023 della CORTE D’APPELLO di ROMA,depositata il 11/04/2023 R.G.N. 1499/2020;Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del08/04/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].1. [OSCURATO:PERSONA], dipendente del Comune di Roma con la qualifica D3,veniva incaricata di rivestire la qualifica di Segretaria della Commissione diCollaudo in corso d’opera degli impianti dell’intervento «Metropolitana diRoma. Linea “A” – Nuovo [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]».Durante l’espletamento dell’incarico, il Comune provvedeva alpagamento di due acconti ai membri della Commissione di collaudo.A seguito dell’assolvimento integrale dell’incarico veniva redatta laparcella da cui residuava il pagamento di ulteriori somme a saldo.Nonostante i ripetuti solleciti, [OSCURATO:PERSONA] non saldava talicompensi.La dipendente agiva in giudizio proponendo ricorso per decretoingiuntivo chiedendo al Tribunale il pagamento della somma, chiarendo leragioni per le quali il c.d. principio della “onnicomprensività”, invocato dalComune nella determina dirigenziale, non fosse applicabile al caso dispecie.2. Il Comune proponeva opposizione che il Tribunale di Romaaccoglieva, revocando il decreto ingiuntivo. Riteneva che le attività svoltedalla lavoratrice non dovessero considerarsi esulanti dai consueti compitiistituzionali e che dovesse trovare applicazione il principio dionnicomprensività del trattamento economico dei pubblici dipendentistabilito dall’art 24 d.lgs. n. 165/2001, estensibile anche al personale nondirigenziale.3. La Corte d’appello di Roma respingeva l’impugnazione della Possentirichiamando il principio secondo il quale il trattamento economico deidirigenti, quale previsto dal CCNL, remunera tutte le funzioni e i compiti dispettanza, nonché gli incarichi conferiti in ragione del loro ufficio ocomunque conferiti dall’amministrazione di appartenenza. Evidenziavache, se pure, nell’ambito dell’impiego pubblico, tale principio diRGN 19754/2023Pag.2Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026onnicomprensività della retribuzione fosse stato espressamente affermatodal legislatore per il solo personale con qualifica di dirigente, per ilpersonale non dirigente il trattamento economico corrispettivo dellaprestazione di lavoro è soltanto quello contemplato, con espressa riservadi competenza, dal CCNL.Nel caso di specie, l’incarico in questione era attinente alla posizionelavorativa della Possenti, non esulava dalle mansioni di tipo amministrativoproprie del livello di suo inquadramento ed era stato adempiuto in favoredell’ente datore di lavoro così da essere funzionale al perseguimento dellefinalità istituzionali dell’amministrazione, sì da rientrare a pieno titolo tra icompiti e i doveri d’ufficio della lavoratrice.Secondo la Corte territoriale, per concludere in senso contrario, nonsarebbe bastata l’originaria determinazione dell’ente datore di lavoro dicompensare questo incarico, dal momento che, per quanto osservato inpremessa, l’obbligazione in esame non era nella disponibilità deicontraenti.La Corte d’appello richiamava, oltre agli artt. 2 e 45 del d.lgs. n.165/2001, l’art. 53 dello stesso decreto secondo cui le PubblicheAmministrazioni possono conferire incarichi ulteriori ai propri dipendentisolo se non ricompresi nei compiti e doveri d’ufficio ed a condizione che glistessi siano espressamente previsti da norme di legge o da altre fontinormative o siano espressamente autorizzati.Quanto all’invocato art. 18 della legge n. 109 del 1994, osservava chela disposizione in parola prevede l’adozione dell’atto regolamentare,prodotto solo tardivamente in grado di appello, e che la causa petendidell’azione era fondata su fatti oggettivi e giuridici diversi da quelli previsticome costitutivi dalla norma, inammissibilmente invocata in sede diappello in violazione dell’art. 437 cod. proc. civ.4. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione affidato a diecimotivi.5. L’amministrazione si è difesa con controricorso.RGN 19754/2023Pag.3Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/20266. La ricorrente ha depositato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsaapplicazione (ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.) di contrattocollettivo nazionale in relazione alla previsione dell’art. 17, comma 2,lettera f) CCNL 2001 per il personale non dirigenziale degli Enti Locali1998-2001, successivamente modificato con il CCNL 2004-2005, cheprevede espressamente la remunerazione di incarichi speciali per idipendenti non titolari di posizioni organizzative.La Corte territoriale avrebbe erroneamente negato il diritto dellaricorrente agli emolumenti aggiuntivi per l’incarico di segretario dellaCommissione di Collaudo, sulla base del principio di onnicomprensivitàdella retribuzione, di cui agli artt. 2, commi 3 e 1, 45 e 53 del d.lgs. n.163/2001, in realtà applicabile esclusivamente al personale pubblico dilivello dirigenziale e, dunque, non alla Possenti, mero funzionario.2. Con il secondo motivo denuncia omesso esame circa un fattodecisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, inrelazione ex art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ.La sentenza non avrebbe esaminato la circostanza, dedottadall’appellante, relativa all’assenza di incarico di posizione organizzativa incapo alla ricorrente, che, solo, avrebbe legittimato l’estensione delprincipio di onnicomprensività del trattamento economico anche per gliappartenenti al ruolo dei funzionari.3. Con il terzo motivo denuncia violazione e/o falsa applicazione (exart. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.) in relazione alla previsionedell’art. 18 legge 109/1994 (legge Merloni-ter), relativa ai cd. “incentivi”,che prevede espressamente la remunerazione extra della prestazioneoggetto di causa.La Corte d’appello avrebbe omesso di applicare alla fattispecie l’art. 18della legge Merloni-ter che, derogando al principio di onnicomprensivitàretributiva, legittimerebbe la retribuzione aggiuntiva in caso di collaudi.RGN 19754/2023Pag.4Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/20264. Con il quarto motivo denuncia violazione e/o falsa applicazione (exart. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.) in relazione alla previsione degliartt. 437 e 113, comma 1 cod. proc. civ. (principio “jura novit curia”).La sentenza avrebbe erroneamente ritenuto che l’appellante avessededotto tardivamente in merito all’esistenza ed ai contenuti delRegolamento Comunale sugli incentivi tecnici, mutando la causa petendirispetto a quella azionata in primo grado.5. Con il quinto motivo denuncia omesso esame di un fatto decisivoper il giudizio (ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ.) in relazione alfatto storico relativo alla vigenza del “Regolamento sugli incentivi ex art.18 L. 109/94 e successive modificazioni ed integrazioni” del Comune diRoma.La Corte di Appello non avrebbe esaminato la circostanza, dedotta dacontroparte in appello, relativa all’approvazione da parte di [OSCURATO:PERSONA] suddetto Regolamento sugli incentivi.6. Con il sesto motivo, sempre in relazione alla prova della vigenza del“Regolamento sugli incentivi ex art. 18 L. 109/94 e successivemodificazioni ed integrazioni” del Comune di Roma, denuncia violazione dilegge e/o falsa applicazione (ex art. 360, comma 1, n. 3) dell’art. 115 cod.proc. civ.La sentenza non avrebbe considerato che l’Amministrazione resistentenon aveva contestato l’approvazione del regolamento sugli incentivitecnici.7. Con il settimo motivo, in relazione al capo della sentenza che haritenuto non retribuibile l’attività della lavoratrice estendendo il cd.principio di onnicomprensività, da ritenersi di natura eccezionale, al di làdelle ipotesi tassativamente indicate dal legislatore: violazione di legge e/ofalsa applicazione (ex art. 360, comma 1, n. 3) degli artt. 14, 12 disp.legge in generale.La Corte di merito, facendo errato governo delle disposizioni sullainterpretazione e applicazione delle leggi, avrebbe ritenuto non retribuibileRGN 19754/2023Pag.5Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026l’attività svolta dalla ricorrente, in virtù del principio di onnicomprensivitàprevisto dal CCNL.8. Con l’ottavo motivo, sempre in relazione al capo della sentenza cheha ritenuto non retribuibile l’attività della lavoratrice sulla base diun’accezione estesa della prestazione lavorativa remunerata con iltrattamento economico previsto dal CCNL sulla base di un’erratainterpretazione o applicazione degli artt. 2, commi 3 e 1, 45 e 53 deld.lgs. n. 163/2001, denuncia violazione di legge e/o falsa applicazione (exart. 360, comma 1, n. 3) dell’art. 12 disp. legge in generale.9. Con il nono motivo, in relazione al capo della sentenza che haritenuto di includere la prestazione lavorativa della ricorrente tra i compitie le attribuzioni ad essa istituzionalmente richiedibili, denuncia violazionedi legge e/o falsa applicazione (ex art. 360, comma 1, n. 3) degli artt.1362, 1364, 1365, 1366, 1371 cod. civ.10. Con il decimo motivo, in relazione al capo della sentenza che harichiamato l’art. 62 del CCNL [OSCURATO:PERSONA] 2002-2005, ritenendoche lo stesso non consenta l’attribuzione di retribuzioni extra per via delriferimento ai compiti istituzionali del lavoratore, denuncia violazione dilegge e/o falsa applicazione (ex art. 360, comma 1, n. 3) degli artt. 1362,1364, 1365, 1366, 1371 cod. civ.La Corte di Appello avrebbe erroneamente ritenuto che l’attività disegretario della Commissione di collaudo non dovesse essere retribuita aparte, pena l’estensione del trattamento economico ordinario a qualsiasidell’amministrazione.11. Il ricorso è infondato in tutte le sue articolazioni.12. Non vi è dubbio che il principio di onnicomprensività siaespressamente enunciato dall’art. 24 del d.lgs. n. 165/2001 solo inrelazione alla retribuzione dirigenziale.È, peraltro, parimenti indubbio che per il personale non dirigenziale iltrattamento retributivo che il datore di lavoro può corrispondere è soloRGN 19754/2023Pag.6Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026quello previsto dalla contrattazione collettiva e non è possibile qualificarecome prestazione aggiuntiva quella che il dipendente pubblico rende inadempimento degli obblighi di ufficio e nell’ambito di quelle esigibili daparte del datore di lavoro perché conformi all’inquadramento contrattuale.In tal senso questa Corte si è già espressa da tempo (cfr. Cass. 17dicembre 2015, n. 25394) ed anche più di recente si è ribadito che dalcombinato disposto degli artt. 2, 45, 24 e 53 del d.lgs. n. 165/2001 (intutte le versioni succedutesi nel tempo) si desume il principio di caratteregenerale, più volte affermato da questa Corte, secondo cui è riservata allacontrattazione collettiva la determinazione del trattamento economicospettante al dipendente pubblico e, pertanto ove difettino specifichedisposizioni derogatorie della regola generale, deve essere escluso inradice il potere unilaterale del datore di lavoro di discostarsi, nelladisciplina del singolo rapporto di impiego, dall’assetto definito in sede dicontrattazione collettiva, perché il superamento dello statuto pubblicisticoè stato realizzato dal legislatore ordinario attraverso un «equilibratodosaggio di fonti regolatrici» (Corte cost. n. 313/1996 e Corte cost. n.309/1997), che si incentra sul ruolo centrale della contrattazionecollettiva, a sua volta oggetto di una specifica disciplina finalizzata agarantire l’attuazione dei principi costituzionali di cui all’art. 97 Cost., dimodo che «l’osservanza, da parte delle amministrazioni, degli obblighiassunti con i contratti collettivi rappresenta il conseguente e nonirragionevole esito dell’intera procedura di contrattazione, la quale prendele mosse dalla determinazione dei comparti e si conclude conl’autorizzazione governativa alla sottoscrizione delle ipotesi di accordo, cheinteressa a sua volta molteplici profili, non solo di controllo ma anche diverifica della compatibilità finanziaria» (Corte cost. n. 309/1997).Il ruolo centrale della contrattazione collettiva è stato da tempovalorizzato dalle Sezioni Unite di questa Corte, le quali sullo stesso hannofondato il principio secondo cui l’atto di deroga, anche in melius, alledisposizioni del contratto collettivo è affetto da nullità, sia quale attoRGN 19754/2023Pag.7Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026negoziale, per violazione di norma imperativa, sia quale attoamministrativo, perché viziato da difetto assoluto di attribuzione ai sensidella L. n. 241 del 1990, art. 21 septies (l’ordinamento esclude chel’amministrazione possa intervenire con atti autoritativi nelle materiedemandate alla contrattazione collettiva) (v. Cass., Sez. U., n.21744/2009).13. Si è consolidato, quindi, nella giurisprudenza di questa Cortel’orientamento secondo cui l’adozione da parte della P.A. di un attonegoziale di diritto privato di gestione del rapporto, con il quale vengasufficiente, di per sé, a costituire una posizione giuridica soggettiva incapo al lavoratore medesimo, giacché la misura economica deve trovarenecessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenzache il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l’atto siaconforme alla volontà delle parti collettive (cfr. fra le tante Cass. n.17226/2020; Cass. n. 21166/2019; Cass. n. 15902/2018; Cass. n.25018/2017; Cass. 16088/2016 e la giurisprudenza ivi richiamata.14. Si è anche evidenziato che il datore di lavoro pubblico, a differenzadi quello privato, è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo eche, per la particolare natura del rapporto nell’impiego pubblico fracontratto collettivo ed individuale, la restituzione non è subordinata allaprevia dimostrazione di un errore riconoscibile non imputabile al datoremedesimo.Quest’ultimo, pur non potendo esercitare poteri autoritativi, è tenutoad assicurare il rispetto della legge, e quindi del contratto collettivo chedalla stessa mutua la sua particolare efficacia generalizzata, sicché nonpuò dare esecuzione ad atti nulli e deve sottrarsi, anche unilateralmente,all’adempimento delle obbligazioni che trovano titolo nell’atto illegittimo.15. In applicazione degli indicati principi è stato escluso che il datoredi lavoro pubblico, in difetto di una specifica disposizione normativa, possaremunerare separatamente, in aggiunta al trattamento retributivo previstoRGN 19754/2023Pag.8Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026dalla contrattazione collettiva, attività che il dipendente o il dirigente ètenuto a rendere in quanto ricompresa nel profilo professionale diinquadramento (così Cass. 13 aprile 2022, n. 12108).16. Anche nell’analizzare la disciplina dettata per gli incentivi diprogettazione (che, peraltro, nel caso in esame non viene direttamente inrilievo: v. infra) il carattere eccezionale della stessa (sul quale si è poifatto leva per escludere interpretazioni analogiche o estensive) è statoaffermato non solo con riferimento al principio di onnicomprensività, maanche all’impianto complessivo del d.lgs. n. 165 del 2001 quanto aiprincipi generali che regolano l’attribuzione di trattamenti retributiviIn particolare, Cass. 14 agosto 2019 n. 21424, con riguardo allaprevisione di cui all’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 (che, pur conelementi di novità e con una maggiore strutturazione e organizzazione delfondo, delle percentuali e dei limiti, si pone in sostanziale continuità conl’art. 18 della legge n. 109 del 1994), ha osservato che il legislatore, nelriconoscere ai dipendenti pubblici un compenso ulteriore e speciale, haderogato alla disciplina generale dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001 che,quanto ai dirigenti, sancisce, all’art. 24, il principio dell’onnicomprensivitàdella retribuzione e, per il restante personale, prevede, all’art. 45, che iltrattamento economico, fondamentale ed accessorio, è quello previstodalla contrattazione collettiva (con i limiti indicati dallo stesso T.U. per lacontrattazione decentrata).17. Dagli indicati principi non si è discostata la Corte territoriale nellaparte in cui ha affermato che l’attività di segretaria della commissione dicollaudo ben poteva essere richiesta dal Comune di Roma inconsiderazione della qualifica rivestita dalla Possenti e del settore diassegnazione.Si ricorda che la ricorrente, in servizio presso il [OSCURATO:PERSONA] “Esperto normativa contrattuale nazionale in materia di lavoripubblici”, era inquadrata nella categoria D (posizione economica D3) cuiappartengono lavoratori che svolgono attività caratterizzate da: - elevateRGN 19754/2023Pag.9Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026conoscenze plurispecialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibilecon la laurea breve o il diploma di laurea) ed un grado di esperienzapluriennale, con frequente necessità di aggiornamento; - contenuto di tipotecnico, gestionale o direttivo con responsabilità di risultati relativi adimportanti e diversi processi produttivi/amministrativi; - elevatacomplessità dei problemi da affrontare basata su modelli teorici nonimmediatamente utilizzabili ed elevata ampiezza delle soluzioni possibili; -relazioni organizzative interne di natura negoziale e complessa, gestiteanche tra unità organizzative diverse da quella di appartenenza, relazioniesterne (con altre istituzioni) di tipo diretto anche con rappresentanzaistituzionale, relazioni con gli utenti di natura diretta, anche complesse, enegoziale.Ciò porta a ritenere corretta la decisione impugnata là dove haritenuto che l’attività di segretaria della Commissione di collaudo fossecoerente con la qualifica e l’incarico ricoperto dalla Possenti all’internodell’Amministrazione capitolina o comunque compatibile con le finalitàistituzionali dell’Ente di appartenenza.18. Nè può sostenersi che il compenso rivendicato sia fondato sullaprevisione della contrattazione collettiva nazionale.Ed infatti, il CCNL normativo economico 2002-2004 del 1° aprile 1999,all’art. 17, destinato all’utilizzo delle risorse per le politiche di sviluppodelle risorse umane e per la produttività, ha previsto alla lett. f), tral’altro, la possibilità di compensare «specifiche responsabilità affidate alpersonale della categoria D, che non risulti incaricato di funzioni dell’areadelle posizioni organizzative secondo la disciplina degli articoli da 8 a 11del CCNL del 31.3.1999 in misura non superiore a £. 3.000.000 lordi annuiper le Regioni e 2.000.000 per gli altri Enti» specificando che «sino allastipulazione del contratto collettivo integrativo resta confermata ladisciplina degli artt. 35 e 36 del CCNL del 6.7.1995 nonché dell’art. 2,comma 3, secondo periodo, del CCNL del 16.7.1996. La contrattazioneintegrativa decentrata stabilisce le modalità di verifica del permanere delleRGN 19754/2023Pag.10Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026condizioni che hanno determinato l’attribuzione dei compensi previsti dallapresente lettera».Come è di tutta evidenza, la disposizione non smentisce ma anziconferma quanto sopra si è detto circa l’impossibilità per il datore di lavoropubblico di attribuire unilateralmente retribuzioni aggiuntive perché ilpotere di prevedere una maggiorazione è rimesso alla contrattazioneintegrativa che ne deve stabilire anche l’ammontare sulla base dellerisorse disponibili mentre, nella specie, la somma rivendicata era stataprevista dall’atto deliberativo poi revocato in parte qua, non dallacontrattazione decentrata.19. Neppure giova alla tesi della ricorrente il richiamo al dispostodell’art. 62 del CCNL Integrativo decentrato 2002 - 2005, in forza delquale (come è pacifico tra le parti) per il personale con incarico diposizione organizzativa è fatta salva la corresponsione dei compensi per leprevisto in modo esplicito (lett. d) che detti incentivi siano corrisposti ovetali attività non rientrino tra i compiti istituzionali del lavoratore.20. Quanto, poi, al richiamo agli incentivi di progettazione, è dirimentel’argomento della novità della domanda (la sentenza impugnata haritenuto tardiva, prima ancora della produzione del Regolamento, lamodifica del fatto costitutivo) e sul punto il ricorso (che neppure rispetta irequisiti di specificità) è infondato nella parte in cui asserisce che eracompito del giudice qualificare giuridicamente la domanda.Sul punto, questa Corte ha affermato (v. Cass. 21 marzo 2019, n.8048) che il potere-dovere del giudice di inquadrare nella esatta disciplinagiuridica i fatti e gli atti che formano oggetto della contestazione incontrail limite del rispetto del ‘petitum’ e della ‘causa petendi’, sostanziandosi neldivieto di introduzione di nuovi elementi di fatto nel tema controverso,sicché il vizio di ‘ultra’ o ‘extra’ petizione ricorre quando il giudice dimerito, alterando gli elementi obiettivi dell’azione (‘petitum’ o ‘causapetendi’), emetta un provvedimento diverso da quello richiesto (‘petitum’RGN 19754/2023Pag.11Numero registro generale 19754/2023Numero sezionale 1688/2026Numero di raccolta generale 16589/2026Data pubblicazione 27/05/2026immediato), oppure attribuisca o neghi un bene della vita diverso daquello conteso (‘petitum’ mediato), così pronunciando oltre i limiti dellepretese o delle eccezioni fatte valere dai contraddittori.Nel caso qui in esame, il ricorso per decreto ingiuntivo era statoproposto sulla base dell’atto unilaterale di attribuzione del compenso e sulpresupposto dell’illegittimità della revoca e non conteneva alcun cenno aldiritto all’incentivo ex art. 18 della legge n. 109/1994 che richiede specificifatti costitutivi ben diversi da quelli posti a base dell’azione monitoria.21. Una volta ritenuta la novità della domanda restano assorbite lequestioni sulla natura del regolamento e sul potere/dovere di acquisire lostesso anche d’ufficio.22. In definitiva il ricorso va respinto.23. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza.24. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. U.,20/02/2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processualirichieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento, infavore della controricorrente, delle spese del presente giudizio dilegittimità che liquida in euro 200,00 per esborsi ed euro 2.400,00 percompensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario dellespese generali al 15%.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dàricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aquello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione lavorodella Corte Suprema di cassazione, l’8 aprile 2026.La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioRGN 19754/2023Pag.12