Cassazione n. 03599/2023

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 25533-2020 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 13, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro CONSIGLIO DELL'[OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 121, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - [OSCURATO:PERSONA] rappresentato e difeso da sé medesimo, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] e tutti elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 19, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 3040/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 13/05/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/07/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, accolga il ricorso e cassi la sentenza impugnata. [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] fu radiata dall'albo degli avvocati di Melfi per aver trattenuto una rilevante somma di denaro da lei ricevuta per conto di una propria assistita. 2. Ella impugnò il provvedimento di radiazione davanti al [OSCURATO:PERSONA] (di seguito: CNF), il quale rigettò il ricorso. 3. La sentenza del CNF fu cassata con rinvio da queste Sezioni Unite con la sentenza n. 16694/2017. Quest’ultima sentenza accolse il quarto motivo di ricorso per cassazione, rigettando il primo (relativo al mancato rispetto della pregiudizialità penale), e dichiarando assorbiti il secondo e il terzo. Il motivo accolto, riferito all'articolo 360 n. 5 c.p.c., denunciava l'omesso esame del fatto - decisivo - che l’incolpata non aveva in alcun modo occultato il conto bancario su cui aveva depositato le somme da lei trattenute in danno della propria assistita. 4. All’esito della pronuncia della Corte di cassazione nessuna delle parti riassunse il giudizio in sede di rinvio ai sensi dell'articolo 393 c.p.c.. 5. Spirato il termine per la riassunzione, l’avvocatessa Fuccillo introdusse davanti al TAR per la Basilicata un giudizio nei confronti del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Potenza - frattanto succeduto ex lege all’Ordine degli Avvocati d i Melfi - notificando il ricorso anche agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], Lopes e [OSCURATO:PERSONA], individuati come controinteressati - per il risarcimento dei danni patiti a causa dell’ingiusto provvedimento di radiazione. 6. Il TAR rigettò il ricorso e il Consiglio di Stato, adito dalla stessa avvocatessa Fuccillo, ha confermato la sentenza di primo grado. 7. Gli argomenti posti dal Consiglio di Stato a fondamento della propria decisione sono, per quanto ancora interessa, i seguenti. a) In primo luogo, vien e condivisa la valutazione del TAR secondo cui il provvedimento di radiazione non poteva dirsi «travolto dall'estinzione del relativo processo impugnatorio instaurato davanti al CNF» (pag. 5 della sentenza impugnata); il Consiglio di Stato, nel fare proprio tale giudizio, sottolinea come la sentenza delle Sezioni Unite si fosse limitata a cassare con rinvio la sentenza del CNF che aveva rigettato l'impugnazione del provvedimento di radiazione. b) In secondo luogo, si argomenta, da un lato, che nella specie non era stata emessa alcuna pronuncia di annullamento del provvedimento di radiazione e, d’altro lato, che il giudice amministrativo, non avendo giurisdizione nella materia disciplinare degli avvocati, non potrebbe conoscere della legittimità del menzionato provvedimento di radiazione nemmeno in via incidentale. 8. Avverso la sentenza del Consiglio di Stato l'avvocatessa Fuccillo ha proposto ricorso per cassazione con un unico motivo, riferito all'articolo 111, ottavo comma, Cost.. Tanto il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Potenza quanto gli avvocati [OSCURATO:PERSONA], Lopes e [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato controricorso. 9. Con la prima censura la ricorrente argomenta che il Consiglio di Stato avrebbe errato nel non rilevare che le Sezioni Unite avevano ritenuto illegittimo il provvedimento di radiazione, in tal modo violando l'articolo 393 c.p.c., laddove dispone che «la sentenza della Corte di cassazione conserva il suo effetto vincolante anche nel nuovo processo che si è instaurato con la riproposizione della domanda». 10. Con la seconda censura l’avvocatessa Fuccillo sostiene che, nella specie, ricorrerebbe una ipotesi di “arretramento dalla giurisdizione”, per avere il Consiglio di Stato riproposto «la teorizzazione della necessaria pregiudizialità dell'annullamento rispetto all'azione risarcitoria, della quale viene quindi nuovamente negata l'autonomia» (pag. 9, § 2, del ricorso). La ricorrente invoca il principio, affermato da queste Sezioni Unite con le ordinanze nn. 13659 e 13660 del 2006, e ripreso da SSUU 30254/2008, che «Il giudice amministrativo rifiuta di esercitare la giurisdizione, e la sua decisione, a norma dell'art. 362, primo comma, cod. proc. civ., si presta a cassazione da parte delle Sezioni Unite quale giudice del riparto della giurisdizione, se l'esame del merito della domanda autonoma di risarcimento del danno è rifiutato per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l'annullamento dell'atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti». 11. Sulla questione posta con la seconda censura devono svolgersi le seguenti considerazioni. 12. Preliminarmente va sottolineato che il giudice amministrativo non ha declinato la giurisdizione sulla domanda risarcitoria dedotta in giudizio. Esso, al contrario, rigettando tale domanda anche nei confronti degli avvocati [OSCURATO:PERSONA], Lopes e [OSCURATO:PERSONA], ha implicitamente ritenuto la propria giurisdizione non solo sulla domanda risarcitoria rivolta nei confronti del Consiglio dell’Ordine ma anche su quella rivolta nei confronti delle menzionate persone fisiche. Sul punto, peraltro, sembra calato il giudicato interno, non essendo stata la sentenza del TAR appellata in punto di giurisdizione (tra le tante, da ultimo, Cass. SSUU21972/2021). 13. Il giudice amministrativo, tuttavia, pur ritenendosi munito di giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno da provvedimento disciplinare asseritamente illegittimo, ha rigettato tale domanda sull’assunto di non poter accertare «in via incidentale la sussistenza dei presupposti per procedere all’annullamento della sanzione, a prescindere dal giudizio del CNF, atteso che … nella materia disciplinare degli avvocati v’è assoluta carenza di giurisdizione del giudice amministrativo» (pag. 7 della sentenza impugnata). 14. Alla base del rigetto della domanda dell’avvocatessa Fuccillo da parte del Consiglio di Stato, in sostanza, non vi è l’assunto che la condanna al risarcimento del danno derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa postulerebbe, in termini generali, la previa caducazione del provvedimento asseritamente lesivo, bensì il rilievo che, nello specifico caso in cui l'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa si sia sostanziato nell’emanazione di un provvedimento disciplinare a carico di un avvocato, la condanna risarcitoria non preceduta dall’annullamento del provvedimento illegittimo sarebbe preclusa dal rilievo che la giurisdizione sulla legittimità di tale provvedimento compete al CNF e non al giudice amministrativo. 15. Tanto premesso, il Collegio osserva che la giurisdizione sui provvedimenti disciplinari relativi agli avvocati (che sono provvedimenti amministrativi e non pronunce giurisdizionali, cfr. SSUU n. 20843/3007, SSUU n. 11564/2011) appartiene per legge al CNF, giudice speciale istituito con l'art. 21 del D.Lgs. luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 382, tuttora operante, giusta la previsione della VI disposizione transitoria della Costituzione (cfr., tra le tante, Cass. SSUU n. 9097/2005 e, da ultimo, Cass. SSUU n. 9545/2021); le sentenze del CNF sono impugnabili soltanto per cassazione, davanti alle Sezioni Unite Civili. 16. Va però approfondita la questione se, ed in quali limiti, il principio che la tutela risarcitoria per i danni causati da provvedimenti illegittimi può essere offerta indipendentemente dal previo annullamento del provvedimento asseritamente lesivo operi anche nelle materie, quali la disciplina degli avvocati, in cui l’impugnativa del provvedimento amministrativo sia sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo, per essere demandata dalla legge ad altro giudice (nella specie, il giudice speciale CNF). 17. In relazione alla situazione indicata nel paragrafo precedente possono astrattamente proporsi diverse ipotesi ricostruttive. 18. Secondo una prima ipotesi, si potrebbe ritenere che, come sostenuto nella sentenza impugnata, il giudice amministrativo, avendo giurisdizione sulla tutela risarcitoria ma non su quella demolitoria, non possa accordare la tutela risarcitoria se non previo annullamento del provvedimento disciplinare asseritamente lesivo. 19. Secondo altra ipotesi, si potrebbe invece ritenere che, come sostenuto dalla difesa dell’odierna ricorrente, la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo sulla tutela demolitoria non impedisca a tale giudice di conoscere della legittimità del provvedimento disciplinare asseritamente lesivo ai soli fini della pronuncia sulla domanda risarcitoria. 20. Alla conclusione tratteggiata nel paragrafo 19 che precede potrebbe pervenirsi sia nel caso che alla cognizione sulla legittimità del provvedimento disciplinare da parte del giudice della domanda risarcitoria si riconosca natura incidentale (come sostenuto nello stralcio della sentenza impugnata sopra trascritto nel paragrafo 13), sia nel caso che a tale cognizione si riconosca natura principale. Nel primo caso, infatti, potrebbe richiamarsi il disposto dell’articolo 8 c.p.a.; nel secondo caso, per contro, potrebbero evocarsi i principi -di portata evidentemente generale - espressi dalla Corte costituzionale nelle sentenze nn. 49 del 2011 e 160 del 2019, in tema di rapporti tra giudice statale e giudice sportivo. 21. Alla stregua delle sentenze della Corte costituzionale indicate nel precedente paragrafo 20, infatti, «il giudice amministrativo può comunque conoscere delle questioni disciplinari che riguardano diritti soggettivi o interessi legittimi, poiché l’esplicita riserva a favore della giustizia sportiva, se esclude il giudizio di annullamento, non intacca tuttavia la facoltà di chi ritenga di essere stato leso nelle sue posizioni soggettive, ivi comprese quelle di interesse legittimo, di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno. A tali fini non opera infatti la riserva a favore della giustizia sportiva, davanti alla quale del resto la pretesa risarcitoria non potrebbe essere fatta valere» (così C. Cost. n. 160/2019, § 3.2.2., che ha enunciato tale principio in un contesto normativo che - con l’articolo 3 del decreto - legge 19 agosto 2003 n. 220, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 ottobre 2003, n. 280 - attribuisce al giudice amministrativo ogni controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo, eccezion fatta per le controversie, attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti). 22. Sotto altro profilo, pur se nel presente giudizio la questione della giurisdizione sulla domanda risarcitoria pare coperta dal giudicato interno (vedi sopra, paragrafo 12), potrebbe ritenersi non inopportuno un chiarimento di queste Sezioni Unite, in funzione nomofilattica, sui criteri di individuazione del giudice munito di giurisdizione sulla domanda di risarcimento dei danni causati da un provvedimento disciplinare, asseritamente illegittimo, adottato nei confronti di un avvocato. 23. Parendo da escludere, infatti, che la giurisdizione sulla tutela risarcitoria competa al CNF, al quale la legge attribuisce la giurisdizione solo sulla tutela demolitoria, andrebbe approfondita la questione se la situazione soggettiva lesa da un provvedimento disciplinare illegittimo abbia natura di interesse legittimo o di diritto soggettivo. In questo secondo caso, infatti, in assenza di una disposizione attributiva di giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, la giurisdizione potrebbe ritenersi spettante al giudice ordinario; si veda, per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di risarcimento dei danni da provvedimento disciplinare in relazione al quale la tutela demolitoria sia rimessa dalla legge ad altro plesso giurisdizionale, Cass. SSUU n. 1415 del 2004: «La domanda proposta da un lavoratore autoferrotramviere intesa ad ottenere dall'azienda datrice di lavoro il risarcimento dei danni derivanti da una sanzione disciplinare, sul presupposto della illegittimità del relativo provvedimento di irrogazione, è sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo prevista dall'art. 58 r.d. n. 148 del 1931, all. A), ed appartiene alla cognizione del giudice ordinario, posto che in tale ipotesi l'accertamento di illegittimità dell'atto amministrativo è strumentalmente collegato alla tutela di un diritto soggettivo, mentre appartiene al merito della controversia ogni questione concernente la disapplicabilità del medesimo atto in via incidentale». 24. Il complesso delle questioni tratteggiate nei paragrafi che precedono, non trattate negli scritti delle parti, rende opportuna la rimessione della causa in pubblica udienza, onde consentire il più