Cassazione n. 28352/2024

O [OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA] ricorso iscritto al n. r.g. 25618/2023 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona de ll’ Amministrator e giudiziari o pro tempore, elettivamente domiciliat a in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 26, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che larappresenta e difende; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA],in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12 , presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - contro MINISTERO DELL’ECONOMIA E FINANZE; -intimato - avverso la sentenza n. 4988/2023 del CONSIGLIO DI STATO , depositata il 19/05/2023. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte delSostituto Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4988/2023, in accoglimento dell’appello proposto avverso la decisione del TAR Lazio (n. 9161/21) da Agenzia delle [OSCURATO:PERSONA] e dei [OSCURATO:PERSONA], Ministero dell’Economia e delle Finanze e [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] di Stato, nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario. La sentenza esponeva che l’Agenzia delle [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] aveva chiesto la riforma della decisione con cui il TAR aveva annullato il provvedimento di richiesta alla [OSCURATO:PERSONA] del pagamento delle somme dovute per gli apparecchi di intrattenimento di cui all’art.110 co.6 del TU di cui al decreto n. 773/1931 e successive modifiche. Contestualmente la Agenzia aveva anche eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, ritenuta ammissibile tale ultima eccezione, aveva evidenziato che, posto l’oggetto della controversia, relativa alla interpretazione ed applicazione dell’art. 1 c.81 lett.f) della legge n. 220/2010, e dunque alla determinazione dellesomme dovute per gli apparecchi di intrattenimento riscontrati negli esercizi commerciali e riconducibili a più concessionari in misura superiore al limite di contingentamento stabilito, la giurisdizione in materia apparteneva al giudice ordinario. La sentenza si soffermava sulla predetta disposizione (lett. f) ed in particolare sulla somma di € 300,00 mensile, prevista per il mantenimento di ciascun apparecchio in esubero rispetto al prestabilito limite di contingentamento, al pagamento imputabile ai concessionari ed alla misura loro singolarmente attribuibile. Rispetto a tale contesto processuale il Consiglio di Stato valutava fosse in discussione il diritto della [OSCURATO:PERSONA], quale concessionaria, al riconoscimento della somma effettivamente dovuta, non essendo invece evocabile alcun potere autoritativo della PA con effetti sulla giurisdizione amministrativa. Richiamava a tal fine il disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., il quale stabilisce che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”. Era ritenuto che l’esclusione contenuta nella richiamata disposizione con riferimento alla determinazione di canoni, indennità ed altri corrispettivi nella materia dei pubblici servizi e concessioni relative, esplicitasse il limite, in materia, della giurisdizione amministrativa. Avverso detta decisione la [OSCURATO:PERSONA] proponeva dinanzi a queste Sezioni Unite ricorso con cui rilevava l’erroneità della decisione del Consiglio di Stato in punto di giurisdizione. Si costituiva con controricorso l’Agenzia delle [OSCURATO:PERSONA] e dei [OSCURATO:PERSONA] (successore ex lege dell’Amministrazione autonoma dei [OSCURATO:PERSONA] di Stato) che concludeva per la conferma della sentenza impugnata e l’affermazione della giurisdizione ordinaria. La Procura Generale con memoria scritta sosteneva che correttamente il Consiglio di Stato aveva declinato la propria giurisdizione trattandosi di questione relativa ad un rapporto di natura paritetica tra Pubblica amministrazione e concessionario, afferente a questioni di tipo esclusivamente patrimoniale, assegnate alla cognizione del Giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] La controversia in esame trova origine nel disposto dell’art. 1, comma 81, lett. f), l. 13.12.2010, n. 220 che, al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell'evasione fiscale nel settore del gioco, ha stabilito che l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, tenuto conto del potenziamento delle proprie risorse umane, e anche avvalendosi della collaborazione della Società italiana degli autori ed editori (SIAE) e del Corpo della guardia di finanza, realizzasse nell'anno 2011 un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici, con particolare riferimento ai settori del gioco on line, delle scommesse nonché del gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento. In relazione a quest'ultimo settore il programma dei controlli si poneva l'obiettivo di realizzare una accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui alregio decreto 18 giugno 1931, n. 773. In particolare, la controversia si incentra sull’interpretazione ed applicazione dell’art. 1, comma 81, lett. f), l. 13.12.2010, n. 220, disciplinante la peculiare fattispecie in cui sia riscontrato in un esercizio commerciale un numero di apparecchi di intrattenimento riconducibili a più concessionari, in misura superiore al limite di contingentamento previsto. La sentenza in esame statuiva che l’oggetto del contendere era costituito da corrispettivi di natura esclusivamente patrimoniale non coinvolgenti l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa dellaP.A. sul rapporto concessorio, rientrando, dunque, la controversia, nella riserva di giurisdizione ordinaria prevista dallo stesso legislatore per le cause concernenti canoni o corrispettivi dovuti dal concessionario. Parte ricorrente, diversamente, ritiene in discussione non il corrispettivo in sé, ma il criterio di determinazione dello stesso individuato dall’Amministrazione finanziaria con i provvedimenti impugnati, nell’esercizio della discrezionalità espressamente riconosciuta dalla controversa previsione normativa oggetto di causa. Da ciò deriverebbe la giurisdizione amministrativa. Riassunte così le questioni, deve affermarsi la giurisdizione del Giudice ordinario. Occorre richiamare preliminarmente il chiaro disposto dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., il quale stabilisce che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, (…..)”. Nella materia dei pubblici servizi e delle relative concessioni è stata esplicitata la volontà legislativa di tenere distinte le controversie relative ai canoni, indennità e comunque corrispettivi, da tutto le altre e diverse controversie in materia, devolute in modo esclusivo al giudice amministrativo. Si tratta, peraltro, di una specificazione che, traendo origine da principi generali, dà conto della assenza di aspetti autoritativi e discrezionali nella determinazione del dovuto, rimesso, quest’ultimo, ad una fase di esecuzione dell’originario provvedimento della PA. Nessun dubbio sorge sulla inclusione dell’attività di raccolta del gioco e delle scommesse tra i servizi pubblici (Cass. Sez. un., 4994/2003), stante l'interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale (Cass. pen., 3272/2004). Questa Corte, con riferimento a contenzioso similare, ha chiarito che “In tema di concessioni per l'esercizio di scommesse ippiche, la controversia introdotta per ottenere la condanna della P.A. concedente al risarcimento del danno derivato ai concessionari dal sopravvenuto mutamento delle condizioni economiche poste a base della convenzione (per il venir meno di fatto della riserva esclusiva pubblica della relativa gestione a seguito dell'ingresso illegale nel mercato di operatori esteri), nonché dalla mancata attivazione di sistemi di accettazione di scommesse a quota fissa e per via telefonica e telematica, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, vertendo la stessa sulla fase di attuazione del rapporto concessorio e venendo in considerazione profili che attengono, non già all'esercizio di poteri autoritativi incidenti sul momento funzionale dello stesso rapporto, ma all'accertamento dell'inadempimento, da parte della P.A. concedente, alle obbligazioni sostanzianti il rapporto giuridico convenzionale a carattere paritetico, sicché la predetta controversia può essere compromessa in arbitrato rituale ( SU n. 23418/2020; conf. SU n. 9200/2024) E’ stato ancora affermato da queste Sezioni Unite che «le controversie relative alla fase esecutiva delle concessioni di servizi, successivamente all'aggiudicazione ... sono devolute al giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell'amministrazione e del concessionario e di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l'amministrazione, seppure successivamente all'aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio o di eventuali altri poteri riconosciuti dalla legge, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, oltre che nei casi tassativamente previsti» (Cass.SU n. 32728/2018). Nella fattispecie in esame l’entità della somma mensile richiesta per il mantenimento autorizzato di apparecchi in eccedenza, costituente il bene della vita richiesto, era stata fissata dalla stessa fonte normativa (art. 1 co. 81 lett.d), con riferibilità,dunque, della determinazione in concreto del dovuto, ad una fase meramente esecutiva, sia pur attraverso una valutazione della sussistenza delle condizioni ulteriori richieste dall’intero disposto del comma 81. Giova ribadire che l’attività delle amministrazioni spesso richiede una fase di svolgimento istruttorio che non coinvolge poteri autoritativi,ma solo dispone misure concrete dirette a perseguire la finalità perseguita. Nessun potere autoritativo e discrezionale viene dunque ad essere coinvolto,tale da richiedere il rispetto della riserva di giurisdizione amministrativa sancita dal richiamato art. 133 co.1 lett.c, in quanto non è messo in discussione l’origine dell’atto concessorio, anzi ampliato e ”sanato” dal programma ricognitivo previsto dall’art. 1 co.81, essendosolo destinata ad essere valutata la somma in concreto dovuta per il mantenimento ( diritto esercitabile dai concessionari) di un numero di apparecchi maggiore rispetto a quello in origine consentito. Non determinante risulta essere infine la circostanza che in altre controversie in cui il difetto di giurisdizione non risultava eccepito, il Consiglio di Stato non lo abbia dichiarato. Né rileva che nelle sentenze rese in tali casi il giudice amministrativo abbia valutato il contenuto del dettato della lettera f) del comma 81, trattandosi di disposizione che certamente pone una questione interpretativa concernente l’applicazione di un criterio predeterminato dalla legge per la ripartizione e quantificazione di un’obbligazione pecuniaria da adempiere a titolo di corrispettivo maturato nello svolgimento e, quindi, nella fase esecutiva di una concessione di pubblici servizi e, come tale, rientrante nell’ambito dei profili riservati dall’articolo 133, comma 1, lettera c), al sindacato del giudice ordinario. In conclusione, deve rigettarsi il ricorso affermandosi la giurisdizione ordinaria. Le spese seguono il principio di soccombenza e sono liquidate come da dispositivo (spese vive prenotate a debito).Dispone il raddoppio del contributo unificato, ove spettante, nella ricorrenza dei presupposti processuali. P.Q.M. La Corte a Sezioni Unite rigetta il ricorso;dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali liquidate in E.6.000,00 (seimila)per compensi oltre alle spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’u