Cassazione n. 04561/2026

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.6758/2024 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., [OSCURATO:PERSONA], rappresentatee difese dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] con domicilio digitale [OSCURATO:EMAIL] e [OSCURATO:EMAIL]; -ricorrenti- contro [OSCURATO:PERSONA] (80005570561), in persona del legale rappresentante pro-tempore DOTT. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale [OSCURATO:EMAIL]; -controricorrente- avverso SENTENZA della [OSCURATO:PERSONA] n. 5328/2023, pubblicata in data 15/09/2023, non notificata. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2025 dalla consigliera [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con contratto stipulato in data 15/12/2014 (mediante affidamento diretto ai sensi dell’art. 57 d.lgs. 163/06 vigente ratione temporis), la Provincia di Viterbo affidava al raggruppamento di imprese costituito da [OSCURATO:PERSONA] e Safety21 il “servizio sperimentale di gestione e rilevazione automatica della velocità veicolare media ai fini dell’accertamento delle infrazioni dell’art. 132 C.D.S. e sanzioni accessorie” da svolgersi sulla “S.P. Nepesina”. 1.1 Detto contratto prevedeva che le prestazioni rese dovessero essere retribuite in parte attraverso il pagamento di un importo fisso per il noleggio delle apparecchiature ed in parte mediante un importo variabile da determinarsi “a misura” in proporzione alle attività svolte. 1.2. Il pagamento del prezzo sarebbe dovuto avvenire mediante l’incameramento delle somme versate dagli utenti per il pagamento spontaneo delle infrazioni sul conto dedicato gestito da [OSCURATO:PERSONA] ed il versamento dell’eventuale eccedenza da parte della Provincia di Viterbo. 1.3. Il contratto ha avuto esecuzione dal 12/03/2015 al 27/08/2015 ed è stato regolarmente eseguito da [OSCURATO:PERSONA], che maturava un credito pari a € 260.272,81. 1.4. Tuttavia, nonostante la completa e corretta esecuzione del contratto e le risultanze dei rendiconti presentati da [OSCURATO:PERSONA], l’Amministrazione non provvedeva al pagamento dellasummenzionata somma. 2. [OSCURATO:PERSONA] conveniva quindi in giudizio la Provincia di Viterbo al fine di ottenerne la condanna al pagamento della somma di € 260.272,81, unitamente all’autorizzazione a trattenere la somma presente sul conto corrente dedicato n. 1024311449 e la condanna della Provincia al pagamento della somma di € 146.400,46, pari alla differenza tra l’ammontare totale del credito dell’attrice e la somma depositata sul conto corrente. 2.1.Nel costituirsi in giudizio, la Committente contestava integralmente le pretese avversarie ed insisteva per il rigetto della domanda della ricorrente, deducendo il proprio difetto di legittimazione passiva e rilevando, nel merito, la nullità del contratto dedotto in quanto stipulato in assenza di adeguato impegno di spesa da parte dell’Amministrazione, nonché in violazione della normativa sull’evidenza pubblica e sulla scelta del contraente. 2.2. Il giudizio veniva, quindi, deciso con ordinanza resa ex art. 702 - bis cod. proc. civ. in data 11/10/2018, con cui il Tribunale di Viterbo riteneva fondata l’eccezione di nullità parziale del contratto in mancanza di idoneo impegno di spesa. Invero, secondo l’art. 191 TUEL, è consentita la previsione di spese soltanto nei limiti dell’impegno contabile registrato sul pertinente capitolo del bilancio di previsione, con la correlata attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5, TUEL; al contempo, è pacifico in giurisprudenza che la violazione di tale precetto determini la nullità del contratto. Nel caso di specie, l’Amministrazione, con la determinazione dirigenziale n. 3880 del 9/12/2014, aveva disposto un impegno di spesa per il servizio pari ad € 13.774,00 comprensivo di oneri di sicurezza e IVA; il contratto prevedeva, tuttavia, un valore, ai soli fini fiscali di € 30.000,00. L’impegno di spesa avrebbe, dunque, dovuto essere pari o superiore a tale importo, risultando insufficiente ai sensi della normativa richiamata. Sulla scorta di tali argomentazioni, il Tribunale adito dichiarava la nullità del contratto oltre il limite dell’impegno di spesa formalmente assunto, con conseguente validità dell’accordo esclusivamente entro il valore di € 13.774,00. 3. Avverso detta pronuncia spiegava appello l’odierno ricorrente deducendo l’erronea applicazione da parte del giudice di prime cure degli artt. 191 e 194 TUEL sostenendo che con la determinazione dirigenziale n. 3880 l’Amministrazione aveva impegnato ai fini contabili il solo importo corrispondente alla spesa fissa destinata al noleggio delle apparecchiature, non essendo possibile prevedere anticipatamente il costo delle prestazioni variabili in funzione del numero delle trasgressioni accertate. 3.1. Chiedeva, dunque, l’accertamento del credito vantato nei confronti della Provincia di Viterbo per complessivi € 260.272,81 e, per l’effetto, l’autorizzazione ad incamerare la somma presente sul conto corrente dedicato n. 1024311449 e la condanna della Provincia al pagamento della somma di € 146.400,46, pari alla differenza tra l’ammontare totale del credito dell’attrice e la somma depositata sul conto corrente. 3.2. Si costituiva in giudizio l’appellata concludendo per il rigetto dell’appello. 3.3. Il giudizio d’appello veniva interrotto a seguito della cancellazione dal registro delle imprese di [OSCURATO:PERSONA] in liquidazione e, successivamente, riassunto da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. e [OSCURATO:SOCIETA]. 4. All’esito del processo d’impugnazione la Corte di appello di Roma con la sentenza n. 5328/2023, pubblicata in data 15/09/2023, rigettava il gravame e condannava le appellanti in solido al pagamento delle spese processuali. 4.1. In via preliminare, la C orte territoriale individuava la disciplina applicabile ratione temporisin materia di procedimento di spesa degli enti locali ai sensi del d.lgs. n. 267/2000, ribadendo la necessaria previa adozione dell’impegno contabile registrato nel competente programma del bilancio di previsione, unitamente alla relativa attestazione di copertura finanziaria. Ne discende che, qualora la fornitura di beni o la prestazione di servizi non si inseriscano nel percorso procedimentale tipizzato dal legislatore, l’ordinamento contempla l’imputazione dell’obbligazione direttamente alla sfera giuridica personale dell’amministratore o del funzionario dell’ente locale: in tal caso, non sorgono obbligazioni in capo all’amministrazione, ma, per effetto di una novazione soggettiva ex lege, si instaura un rapporto obbligatorio immediatamente riferibile al soggetto agente, il quale risponde direttamente con il proprio patrimonio. Dunque, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la Corte territoriale ha ritenuto che la disciplina così delineata sia applicabile anche all’ipotesi di spese “variabili”. 4.2.Il giudice dell’appello ha richiamato poi la determinazione dirigenziale n. 2284 del 26 luglio 2014, la quale imponeva al fornitore del servizio la trasmissione con cadenza mensile del dettaglio delle prestazioni erogate “in ragione delle sanzioni irrogate sulla base degli accertamenti operati mediante l’utilizzo delle apparecchiature oggetto del presente appalto”. Nel caso di specie, tuttavia, i moduli risultavano essere stati trasmessi solo mesi dopo l’avvio del servizio, impedendo, in tal modo, l’aggiornamento dell’impegno di spesa indispensabile ai fini della costituzione del rapporto obbligatorio. 4.3. Restava impregiudicato ad avviso della corte territoriale il potere dell’amministrazione di attivare il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio: si tratta di un procedimento di natura discrezionale che consente all’ente locale di far salvi nel proprio interesse gli impegni di spesa per l’acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile. Per tale ragione, la giurisprudenza nega che il giudice possa sostituirsi all’amministrazione affermando l’esistenza di un diritto ex sedel privato al riconoscimento del debito assunto fuori bilancio. 5. Avverso detta sentenza [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. e [OSCURATO:SOCIETA]. hanno proposto ricorso per cassazione, notificato in data 23/04/2024 e affidato ad un unico motivo, cui ha resistito, con tempestivo controricorso, la Provincia di Viterbo. 6. In vista dell’adunanza camerale, le parti ricorrenti hanno depositato memorie illustrative. [OSCURATO:PERSONA] 7. Con un unico motivo di ricorso, le ricorrenti deducono, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 191 e 194 T.U.E.L. per avere la corte territoriale, nel confermare la nullità parziale del contratto, fatto mal governo della normativa in tema di impegni di spesa della [OSCURATO:PERSONA]. 8. Il motivo è inammissibile. 8.1. Come previsto dal legislatore e più volte ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte, l’esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la [OSCURATO:PERSONA] contraente si pone quale presupposto indefettibile per la formazione di una valida volontà negoziale della stessa (tra le più recenti in tal senso, Cass. n. 5480/2024, che richiama Cass. n. 17770/2017). 8.2. Giova infatti ricordare che le disposizioni contenute nel D.P.R. 18 agosto 2000, n. 267 (breviter, TUEL), nella formulazione applicabile ratione temporis, delineano un preciso assetto procedimentale in materia di gestione della spesa pubblica; invero, l’art. 153, comma 5, TUEL prevede che: “il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità”. E, ancora, il successivo art. 191 dispone, a sua volta, che: “gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. (…) Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione (…) tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura”. 8.3. In attuazione di detta disciplina, è stato dunque previsto un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore o funzionario degli effetti dell'attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la [OSCURATO:PERSONA], con conseguente esclusione della riferibilità a quest'ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalla norme c.d. ad evidenza pubblica (ex multis, Cass. n. 18567/2015). 8.4. È stato, peraltro, precisato che, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), T.U.E.L., il predetto principio non esclude la facoltà dell’ente di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, mediante apposita deliberazione consiliare, nei limiti dell’accertata e dimostrata utilità e arricchimento conseguiti dall’ente stesso nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza (cfr., tra le più recenti, Cass. n. 12943/2025). Tale facoltà, tuttavia, si configura come un procedimento di natura discrezionale (sul punto, Cass. n. 29178/2020), con la conseguenza che il giudice non può sostituirsi all’Amministrazione né nell’attivazione del relativo procedimento, né nella valutazione dell’effettiva utilità o arricchimento derivanti dalla prestazione eseguita. 8.5. In ogni caso va, però, osservato che parte ricorrente non si confronta con la ratio decidendi adottata dalla C orte d’appello secondo la quale l’inosservanza dell’obbligo di rendicontazione precludeva l’azione dell’appaltatrice. Infatti, - ha osservato la C orte territoriale - “la determinazione dirigenziale n. 2284 del 26 luglio 2014 (con cui la provincia di Viterbo ha affidato l'espletamento del servizio) - dopo aver dato atto che “i costi certi al momento sono di euro 1.840 al mese oltre iva e che sarà la sperimentazione a fornire i dati relativi ai costi aggiuntivi legati ai servizi accessori e complementari” - prevede al riguardo che ” si provvederà tempestivamente e periodicamente ad aggiornare gli impegni di spesa e i correlati accertamenti in maniera corrispondente all'andamento delle violazioni accertate, a quelle incassate, nonché i costi dei servizi accessori correlati alle sanzioni irrogate” e ciò sulla base della ”rendicontazione mensile rispetto alle notifiche dei verbali effettuate il mese precedente e rispetto all'incasso delle somme derivanti dai pagamenti delle violazioni da parte dei trasgressori”. Per stessa ammissione dell'appellante, tuttavia, i moduli contenenti la rendicontazione del servizio sono stati trasmessi all'amministrazione provinciale soltanto il 7 agosto 2015 (benché il servizio fosse iniziato il 16 marzo 2015) impedendo l'aggiornamento dell'impegno di spesa indispensabile ai fini della costituzione del rapporto obbligatorio: ciò che impedisce all'appellante di agire nei confronti della provincia di Viterbo per il pagamento del corrispettivo relativo alle prestazioni variabili . 8.6. Conseguentemente il motivo incentrato sulla contestazione della legittimità dell’assunzione dell’impegno di spesa non determinabile non intercetta la ratio decidendied è perciò inammissibile. 8.7. Neppure pertinente appare il richiamo alla lesione del legittimo affidamento atteso che, come recentemente osservato dalle Sezioni Unite civili della Corte (cfr. Cass. Sez. Un. 26080/2025), occorre avere riguardo alla natura della posizione giuridica interessata ed il riconoscimento del debito fuori bilancio non si correla ad un diritto soggettivo de lle odierni ricorrenti. 10. In conclusione va pertanto affermata l’inammissibilità del ricorso. 11. In applicazione del principio della soccombenza parte ricorrente è condannata alla rifusione delle spese di lite a favore della parte controricorrente nella misura liquidata in dispositivo. 12. Sussistono i presupposti processuali per il versamento - ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte dellericorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione. P.Q.M La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite a favore di parte controricorrente liquidate in euro 8000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre 15 % per rimborso spese generalied accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quaterdel d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamen