Cassazione n. 18600/2025

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorsoiscritto al n. 0 53 94 /20 2 3 R.G., proposto da [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante, M aria Rosa P ezzino G eronimo ; domiciliat a digitalmente ex lege; rappresentata e difes a dagli [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procura speciale congiunta e trasmessa nelle forme e modalità di cui all’art. 83 cod. proc. civ.; -ricorrente- nei confronti di Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore; rappresentato e difeso ope legisdall’Avvocatura Generale dello Stato; -controricorrente- nonché di Agenzia delle Entrate-Riscossione (AdER), in persona del procuratorespeciale [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procura in calce al controricorso; -controricorrente- per la cassazione della sentenzan.48/2023 della CORTE d’APPELLO di CATANIA, depositata il 16 gennaio 2023, notificata il 30 gennaio 2023. [OSCURATO:PERSONA] 1.a.Con contratto di appalto del 26 agosto 2011, l’[OSCURATO:SOCIETA].– società costituita per la gestione integrata dei rifiuti in [OSCURATO:PERSONA], ai sensi dell’art. 201 del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente) e posta in liquidazione ai sensi della L.R. n. 9/2010 della Regione Sicilia– affidò alla società [OSCURATO:SOCIETA]. la gestione del servizio di igiene urbana sul territorio dei 38 Comuni rientranti nell’ambito territoriale ad essa facente capo, per il periodo dal 1° novembre 2011 al 31 agosto 2013. 1.b. Alla scadenza del termine finale del cont r atto, [OSCURATO:SOCIETA] . – sull’assunto di aver maturato un credito di oltre 16 milioni di Euro del qualeaveva vanamente invocato l’adempimento ( essendo, tra l’altro, notorio il sopravvenuto stato di insolvenza dell’ente committente in liquidazione) – formulò , sulla Piattaforma telematica dei [OSCURATO:PERSONA] (PCC),istituita presso la Ragioneria Generale dello Stato, reiterate istanze per la certificazione del credito medesimo , ai sensi dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 185/2008, chiedendo anche la nomina di un commissario ad actache provvedesse alla certificazione in sostituzione della società debitrice, restata inerte al riguardo; ciò, al fine di poter accedere alla com pensazione del credito derivante dall’appalto con le somme da essa dovute all’Erario a seguito di iscrizione a ruolo, ai sensi dell’art. 28 - quater del d.P.R. n.602/1973, che annovera l’esistenza e la validità della detta certificazione tra i presupposti necessari dell’estinzione de l debito fiscale per compensazione. 1.c.La richiesta certificazione del credito fu denegata, sull’assunto che l’[OSCURATO:SOCIETA], avente natura di ente pubblico economico, non rientrassetra le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, unici soggetti legittimati a certificare la certezza, liquidità ed esigibilità dei crediti aventi ad oggetto somme dovute per somministrazioni , appalti , forniture e prestazioni , in funzione del loro “smobilizzo”. 1.d. In seguito , sulla situazione generale ingeneratasi nella Regione Sicilia in conseguenza dellamessa in liquidazione dei consorzi e delle società d’ambito costituite per la gestione del servizio rifiuti, intervenne il legislatore regionale, il quale stabilì(L.R. n. 8/2018, art. 85) che, per favorire lo “smobilizzo” dei crediti vantati dalle imprese che avevano realizzato forniture nei loro confronti, i commissari liquidatori dei predetti consorzi e delle predettesocietà certificassero i creditimedesimi, nel termine di 30 giorni dal ricevimento dell’istanza, «ai sensi dell’articolo 1988 del codice civile».In data 3 settembre 2018, in ossequio al dettato legislativo regionale, il commissario liquidatore della società ATO M essina 2, certificò sulla p iattaforma telematica il credito vantato da [OSCURATO:SOCIETA]. per l’importo complessivo di Euro 15.163.731,22. 1.e.[OSCURATO:SOCIETA]. formulò quindi al preposto Ente per la riscossione istanza per la compensazione dei propri debiti aventi a d oggetto sommeiscritte a ruolo con il credito, appena certificato, al corrispettivo dell’appalto dei servizi di igiene urbanaeseguito a favore della Società [OSCURATO:SOCIETA] . Peraltro , l’11 settembre 2018 , l a locale Direzione del Tesoro, unitamente a [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. , comunic ò alla società istante che la certificazione del credito effettuata dal commissario liquidatore della società d’ambito non poteva essere utilizzata ai fini della compensazioneex art. 28-quater del d.P.R. n. 602/1973, p o iché essa producevasolo gli effettiprevisti dalle norme della legge regionale siciliana, che imponeva un obbligo di certificazione ai sensi dell’art.1988 cod. civ., non utiliz z a bi le per lo smobilizzo del credito , con conseguente persistente permanenza del debito fiscale di cui si era invocata l’estinzione. 2.Il Tribunale di Catania– dopo avere ritenuto sussistente , in sede di cognizione sommaria cautelare , il fumus boni iuris in ordine alla domanda di [OSCURATO:SOCIETA]. avente ad oggetto l’ accertamento della compensabilitàdel proprio credito verso la ATO M essina 2 con i debiti erariali iscritti a ruolo (e dopoavere pertanto ordinato, ai sensi dell’art.700 cod. proc. civ., di procedere al la richiesta compensazione ) – , in sede di cognizione piena, a seguito dell’introduzione del giudizio di merito ad opera del Ministero dell’ Ec onomia e delle Finanze , con sentenza n.2114/2021 , la ritenne , invece , infondata , sul rilievo che l’[OSCURATO:SOCIETA] non aveva la qualità di ente pubblico, necessariaai fini della compensazione prevista dall’art. 28 - quater del d.P.R. n. 602/1973. 3. La decisione del Tribunale è stata integralmente confermata dalla C orte d’ appello di Catania, la quale ha rigettato l’impugnazione proposta da [OSCURATO:PERSONA].r.l., sulla base delle seguenti considerazioni : I- in primo luogo , le Autorità d ’ Ambito previste dal Codice dell’Ambiente non rientrerebbero tra le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2,del d.lgs. n. 165/2001, pr esentando piuttosto i caratteri degli enti pubblici economici; tale natura sarebbe stata affermata sia dalla giurisprudenza amministrativa(è stata richiamata , in particolare,la sentenza n. 539 del 2012 del Consiglio di Stato), sia dalla giurisprudenza ordinaria di legittimità (è stat a richiamata Cass.n. 26208 del 28 settembre 2021), mentrenon assumerebbe rilievo , in senso contrario,la sentenza della Corte costituzionale n. 226 del 2012, la quale avrebbe affermatola natura pubblicista dell’ATO Puglia, avente natura di consorzio di enti locali, non assimilabile all ’ATO M essina 2 , costituita come società di capitali con la forma giuridica della società per azioni; II-in secondo luogo, avuto riguardo alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 6, della L.R. della Regione Sicilia n. 10/2018, per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 81 Cost., «laddove inserisce le società d’ambito della R egi o ne Siciliana in liquidazione tra i soggettipubblici autorizzati a certificare i propri crediti iscrivendosi nella piattaforma telematica per i crediti commerciali », [OSCURATO:SOCIETA]. sarebbe stata «priva della necessariacertificazione ai sensi dell’art. 9, commi 3-bis e 3-ter del d.l.29 novembre 2008, n.185 occorrente perché possa operare la com pensazione dei crediti con i debiti erariali iscritti a ruolo ex art. 28 del d.P.R. n. 602 del 1973». III- i n terzo luogo, non sarebbe stata accoglibile la richiesta, formulata dalla società appellante in via subordinata, di sollevare la questione di legittimità costituzionale degli artt. 28 - quater del d.P.R. n. 602/1973e 9 del d.l. n. 185/2008, in riferimento agli artt. 2 e 41 Cost., nella parte in cui non prevedono l’espressa inclusione dei creditoridegli enti pubblici economici tra i soggetti a cui è attribuita la facoltà di dedurre in compensazionecon i propri debiti erariali i crediti maturati verso i medesimi enti; la questione, infatti, sarebbe stata manifestamente infondata, dal momento che l’ esclusione dei predetti soggettidalla platea dei destinatari della disciplina sarebbe s tata frutto di una legittimascelta discrezionale del legislatore. 4.P ropone ricorso per cassazione [OSCURATO:SOCIETA]. , sulla base di due motivi. Rispondono con distinti controricorsi il Ministero dell’Economia e delleFinanze e l’Agenzia delle Entrate – Riscossione (AdER). La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale , ai sensi dell’art.380-bis.1 cod. proc. civ.. il Procuratore Generale non ha depositato conclusioni scritte. La societàricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo di ricorso viene denunciata , ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la «violazione e falsa applicazione degli art. 28 quater, DPR n. 602/1973, art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 165/2001, art. 9, comma 3-bis, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito in L. n. 2/2009; art. 201 D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ratione temporis vigente». La società ricorrente censura la sentenza impugnata per avere attribuito alle Autorità d’Ambito natura di enti pubblici economici, traendone le necessitate implicazioni sia in ordine all’esclusione della lorolegittimazione a certificare, a mezzo dei commissari liquidatori, i crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei loro confronti, sia, conseguentemente, in ordine alla non compensabilità di tali crediticon i debiti d’imposta gravanti sui loro creditori. Deduce che il giudice del m e rito, nell’esprimere tale erroneo giudizio, non avrebbe tenuto conto della specificitàdell’[OSCURATO:SOCIETA] , in quanto operantenella regione siciliana. Osserva, al riguardo, che, pereffettodella disciplina posta con leggi regionali, le società d’ambito siciliane per la gestione dei rifiuti erano state costituite tra gli enti pubblici locali territoriali, non per atto volontario bensì obbligatoriamente , sulla base di norme e provvedimenti amministrativi commissariali adottati in regime di emergenza di protezionecivile. Evidenzia che ad esse società erano state irreversibilmente trasferite dagli enti territoriali (ed in particolare dai Comuni) sia le funzionipubbliche amministrative concernenti la gestione del servizio rifiuti con le risorse predisposte per il suo svolgimento, sia i poteri coattivi di imposizionee riscossione delle relative ta riffe . Sostiene, ancora, che non avrebbeinciso sulla natura pubblicistica degli enti la circostanza che essi erano costituiti in forma societaria, avuto riguardo sia alla mancanza di un atto originario di autonomia contrattuale, sia all’assenza dello scopo lucrativo di cui all’art. 2247 cod. civ., sia infinealla composizione strutturale qual i aggregazioni di enti territoriali finalizzata al la gestione in comune del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti, riconducibile ad una associazione o consorzio tra enti locali, ovverosia tra soggetti aventi pe rsonalità giuridicadi diritto pubblico . Conclude che,pertanto, a lla società [OSCURATO:SOCIETA] avreb be dovuto riconoscersi natura di ente pubblico non econ om ico ( annoverabile t ra le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001) con le conseguenti implicazioni in ordine alla sua legittimazione a certificare i crediti per somministrazioni, forniture , appaltie prestazioni vantati dai fornitori nei suoi confronti , nonché in ordine alla facoltà d i questi ultimi di dedurre in compensazione i predetticrediti con i loro debiti per imposte e tasse . [OSCURATO:SOCIETA]. censura, infine, l’affermazione della Corte d’ appello secondo cui, per effettodella declaratoria di illegittimità costitu zi onale dell’art. 9, comma 6 , della L.R. della regione Sicilia n. 10/2018, essa sarebbe priva della certificazione del credito,occorrente per la invocata compensazione; reputa, al contrario, che una volta riconosciuta la natura di pubblica amministrazione dell’[OSCURATO:SOCIETA] , dovrebbe ammettersi che l’Autorità d’Ambito ha già validamente rilasciato la predetta certificazione mediante il proprio commissario liquidato re, ai sensi dell’art. 85 della precedente L.R.n. 8/2018. 1.1.Il motivo è infondato. Va data continuitàal principio, già condivisibilmente affermato da questa Corte (Cass. 28/09/2021, n. 26208), secondo cui le Autorità d’Ambito, costituite con le forme della società di capitali, sono preposte allo svolgimento di un’attività che, ancorché di pubblico interesse, non è caratterizzata dall’esercizio dei poteri, autoritativi e dispositivi, che contraddistinguono l’esercizio della funzione pubblica, essendo effettuata secondo criteri di economicità e con il ricorso agli strumenti del diritto civile nei rapporti con le imprese affidatarie del servizio di gestione integrata dei rifiuti, improntati a un rapporto di corrispettività. Al riguardo, non assume rilievol’evidenziata mancanza dello scopo lucrativo previsto dall’art. 2247 cod. civ., giacché, in funzione dell’attribuzione all’ente pubblico della qualifica di “ economico ” non occorre il fine specifico di divisione degli utili rivenienti dall’attività esercitata ma è sufficiente che tale attività sia volta con criterio di economicità, diretto alla tendenzialeparificazione dei costi con i ricavi. Non è corretta, inoltre, la considerazione secondo la quale la natura pubblica dell’ATO Messina 2avrebbe dovuto essere desunta, t ra l’altro, daipoteri coattivi di im posizione e riscossione delle ta riffe sui rifi u ti; la legge regionale, infatti, non avrebbepotuto attribuire alle Autorità d’Ambito nessun potere impositivo, dal momento c he il potere di determinare la tariffa per la gestione dei rifiuti spettava esclusivamente agli enti locali, residuando in capo ai soggetti gestori del servizio soltanto la sua applicazione (Cass. , Sez. Un., 8 /04/2010 , n. 8313). Quanto alla circostanza che, dal punto di vista strutturale, le Autorità d’Ambito costituiscono aggregazionidi enti pubblici territoriali , tale circostanza non è sufficiente per attribuire ad esse la natura di “nuovo” ente locale, dovendo riconoscersi nella predettaaggregazione – come condivisi bilmente affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa di vertice (Co ns. Stato 2/02/2012, n.539) – piuttosto uno strumento operativo per la gestione integrata , da parte dei Comuni,del servizio dei rifiuti urbani, secondo criteri di efficienza e di efficacia. Si conferma, dunque, la necessità di attribuire alla società [OSCURATO:SOCIETA], quale Autorità d’Ambito , la natura di ent e pubblic o economico, come tale estraneo al la nozione di amministrazioni pubblichedi cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, con le necessitate implicazioni in ordineall’esclusione della sua legittimazione a certificare, a mezzo del proprio commissario liquidatore , i crediti vantati nei suoi confronti dai fornitori di beni e servizi, nonché in ordine alla conseguentenon compensabilità di tali crediticon i debiti d’imposta gravanti sui suoicreditori. 1.1.a.In questa prospettiva, mentre trova conferma la correttezza della statuizione della Corte d’ appello secondo cui , a seguito della declaratoria di illegittimità costi tuzionale dell’art. 9, comma 6 , della L.R. della Regione Sicilia n. 10/2018 ( norma ritenut a in contrasto sia con l’art. 117, terzo c omma , Cost., per violazione dei principi fondamentali in materia di “coordinamentodella finanza pubblica” posti dagli artt. 3-bis e 3 - ter del d.l. n. 185/2008, sia con l’art. 81, terzo comma, Cost.: Cortecost. n.205 del 2019),[OSCURATO:SOCIETA]. è risultata priva della certificazione del proprio credito commerciale, necessaria ai fini della invocata compensazione con le somme da essa dovute all’Erario per impostee tasse, non assume invece al c un rilievo la circostanza che la certificazione stessa fosse stata effettuata dal c ommissario liquidatore in attuazionedel disposto dell’art. 85 della precedente L.R. n. 8 del 2018: proprio in conformità al predetto disposto , infatti, tale certificazione, quand’anche non fosse stata reputatadel tutto inefficace per difetto di legittimazione del soggettoche l’aveva operata, avrebbe avuto tuttavia il limitato effetto di ricognizione del debito ai s e nsi dell’art. 1988 cod. civ., non integrando la condizione necessaria richiesta dall’art. 28-quater del d.P.R. n. 602 / 1973 ai fin i della possibilità di compensareil creditocommerciale vantato da [OSCURATO:SOCIETA]., quale fornitore di servizi di [OSCURATO:SOCIETA], con i debiti tributari per somme iscritte a ruolo; possibilità – l o si ripete – impedita dalla preclusiva circostanza che la società ATO Mes sina 2, quale ente pubblico economico, non rientrava nel novero delle amministrazioni pubblichedi cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001. Ilprimo motivo di ricorso, pertanto, deve essere rigettato . 2.Con il secondo motivo viene denunciata la « v iolazione [dell’] art. 24 della legge n. 87 del 1953». La società ricorrente torna sulla « questione di legittimità costituzionale degli art. 28 quater, DPR n. 602/1973, art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 165/2001», per censurare l’omessa adeguat a motivazione, daparte della Corte di m e rito, dell a statu i zione diretta a resp ingere la sollevataeccezione di incostituzionalità , che vi e ne rip roposta in questa sede di legittimità. [OSCURATO:SOCIETA]. sostiene che,nell’ipotesi in cui non dovesse riconoscersi la natura pubblicisticadegli ATO costituiti in Sicilia ai sensi dell’art. 201 del Codice dell’Ambiente, dovrebbero reputarsi costituzionalmente illegittimi, per contrasto con gli artt.2, 3 e 41 Cost., l’art.1, comma 2 del d.lgs., n. 165/2001, l’art. 9 del d.l. n. 185/2008 e l’art. 28-quater del d.P.R. n.602/1973. 2.1.Il motivo è infondato. Non sussiste il vizio motivazionale imputato alla statuizione di rigetto dell’eccezione di in costituzionalità contenuta nel la sentenza impugnata, la quale ha espressamente e correttamente motivato il giudizio di manifestainfondatezza della questione con riferimento alla discrezionalitàlegislativa. Giova,al riguardo, ricordare che la disciplina della certificazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle amministrazioni pubbliche, introdotta inizialmente dal decreto-legge n. 185 del 2008, come convertito, in seguito più volte modificata ed allargata a Regioni ed enti locali, infine (con l'art. 27, comma 2, lettere a), b), c) e d), del d.l. n. 66/2014) estes a a tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, consente ai creditori delle pubbliche amministrazioni – attraverso la piattaforma elettronica istituita presso la Ragioneria Generale dello Stato– non solo di monetizzare i propri crediti, cedendoli pro soluto o pro solvendo agli istituti di credito o ai soggetti specializzati nel factoring, ma anche di compensarli con le somme da loro dovute in seguito all’iscrizione a ruolo di tributi, giustala previsione dell’art. 28- quaterdel d.P.R. n. 602/1973. Questa disciplina, dettata dalla fonte legislativa statale nella predisposizione dei principi fondamentali nell'esercizio della potestà concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica»(art. 117, terzo comma, Cost.), trova fondamento, per un verso , nell’esigenza di salvaguardare « inderogabili esigenze di carattere funzionale al fine di garantire l'unitarietà del sistema di finanza pubblica», per l’altro, nell’esigenza di garantire la «certezza dei traffici giuridici»(così Corte cost n. 205 del 2019). Tale duplice esigenza spiega , da un lato, perché il legislatore statale, nell’esercizio della propri a discrezionalità legislativa, abbia introdotto disposizioni afferenti a tutte le pubbliche amministrazioni «con lo scopo di uniformare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della citata certificazione dei crediti, del procedimento di certificazione e del recupero degli importi assoggettati a compensazione»; dall’altro lato, perché la perimetrazione soggettiva sia stata calibrata « in modo da precludere l'accesso di soggetti insolventi o di dubbia solvibilità»(cfr. l’art. 9 , comma 3 - ter , del d.l. n. 185/2008), in funzione sia degli interessi degli operatori privati a contare sull'elevato grado di attendibilità dei dati certificativi della esistenza del credito e della solvibilità del debitore pubblico , sia dell’interesse dello Stato , nella veste di garante dell'equilibrio della finanza pubblica allargata (così , ancora, Corte cost . n. 205 del 2019 , cit.). In questa prospettiva la tendenziale estensione della disciplina a tuttele amministrazioni pubbliche rientranti nel la nozione di cui all’art. 1, comma 2, del d.gs. n. 165/2001 (la cui esatta perimetrazione costituisce inequivocabilmente oggetto di scelta discrezionale del legislatore statale), con esclusione degli enti pubblici economici (in conformità adun criterio ordinamentale tradizionalmente utilizzato dal legislatore stesso per circoscrivere l’applicazione dello statuto differenziatodegli enti pubblici rispetto alle regole di diritto comune ), appare perfettamente ragionevole, laddove invece sarebbe stat a verosimilmenteirragionevole l’ulteriore in giustificata estensione della predettadisciplina agli enti pubblici economici, cos ì discriminando , in violazione degli artt. 3 e 41 Cost., gli altri soggetti che, come i primi, operano sul mercato con criteri di economicità e corrispettività propri degli strumenti di diritto privato. La questione di legittimità costituzionale è, pertanto, manifestamente infondata. In definitiva, il ricorso va rigettato. 3.Le spese del giudizio di legittimitàseguono la soccombenza della società ricorrente e sono liquidate, come da dispositivo, in favore di ciascuna parte controricorrente. 4. A tteso il tenore della pronuncia, va dato atto – ai sensi dell’art.13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della societàricorrente, al competente ufficio di merito, di un ulteriore importo a titolo contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell’impugnazione, se dovuto. P.Q.M La Corte rigettail ricorso. Condanna la società ricorrente a rimborsare alle p art i controricorrenti, le spese del presente giudizio di legittimità , che liquida, per ciascuna di esse, in Euro 25.270 ,00, oltre, per l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, alle spese forfetarie ed accessorie e,per il Ministero dell’ E conomia e del l e Finanze, alle spese prenotatea debito. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo d