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CassazionesentenzaSezione 2Decisione del 24 aprile 2026

Cassazione n. 10966/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],D’[OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi, ancheseparatamente, dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA];– ricorrenti –ControD’[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], ARENAMARIACRISTINA e [OSCURATO:PERSONA], quali aventi causa di TIDONAMARIA, rappresentati e difesi, anche disgiuntamente, dagli avv.ti GiuseppeSaitta e [OSCURATO:PERSONA];-controricorrenti-ricorrenti incidentali-Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026COMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentatoe difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA];-controricorrente-[OSCURATO:PERSONA]-intimato-avverso la sentenza della Corte d’Appello di Messina n. 237 del29/5/2020, notificata il 17/6/2020.Udita la relazione svolta dal consigliere dott.ssa [OSCURATO:PERSONA] nellapubblica udienza del 16/4/2026;Sentita la Procura generale, in persona del sostituto procuratore generaledel terzo motivo di ricorso, con rigetto del primo e assorbimento deirestanti.1.

Con atto di citazione del 18/03/1998, la [OSCURATO:PERSONA] a.r.l.

LaPineta e i relativi soci convennero in giudizio il Comune di Messina al finedi ottenere la restituzione delle superfici abusivamente occupate e, insubordine, la condanna dell'Amministrazione convenuta al risarcimento deidanni derivati dalla perdita del diritto reale collegabile alle superficioccorse per l'esecuzione di un impianto sportivo, oltre accessori,sostenendo che: con decreto del 5/3/1986, il Sindaco di Messina avevaautorizzato la [OSCURATO:PERSONA] a occupare, in via temporaneae urgente, alcune superfici site in Bisconte di Messina, in catasto al foglio111, particelle 152 e 176, di proprietà del Demanio dello Stato, eparticella 250, di proprietà della fallita s.p.a. [OSCURATO:PERSONA],per una superficie complessiva di mq. 1400, occorrenti per la realizzazionedi alloggi da assegnare ai soci; che, realizzato l'intervento edilizio di cuiNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026alla concessione edilizia n. 3097 del 03/10/1987 e ultimati i lavori il20/12/1993, le singole unità immobiliari erano state assegnate ai soci,mentre gli spazi esterni erano stati concessi in comodato gratuito a terzi,non avendo la Cooperativa le risorse necessarie per la loro sistemazione;che, nel settembre 1995, il Comune aveva avviato lavori edili sullasuperficie oggetto del comodato per la realizzazione di un campo di calcio;che la predetta area andava restituita in quanto abusivamente occupata oche, in subordine, l’ente andava condannato al risarcimento dei danni.Costituitosi in giudizio, il Comune di Messina contestò l'assunto attoreo,eccependo la sua carenza di legittimazione passiva, non avendo occupatola particella 250 assegnata alla Cooperativa attrice e concessa incomodato.Con sentenza n. 51/2004 del 12/12/2003, depositata il 14/01/2004, ilTribunale di Messina dichiarò il suo difetto di giurisdizione in favore delgiudice amministrativo.Il giudizio di gravame, instaurato dalla Cooperativa attrice, si concluse, nelcontraddittorio delle parti, con la sentenza n. 260/2008, con la quale laCorte d'Appello di Messina accolse l'appello, dichiarando la giurisdizionedel giudice ordinario e rimettendo le parti davanti al Tribunale di Messinaper la riassunzione della causa.[OSCURATO:PERSONA] e i soci riassunsero il giudizio con atto del 25/07/2008, colquale chiesero che venisse dichiarata abusiva l'occupazione, da parte delComune, della superficie di circa mq. 370 di loro proprietà e che l’Entevenisse condannato al rilascio della stessa, previa demolizione easportazione dei manufatti eventualmente realizzati, e al pagamento diquanto dovuto per l'occupazione fino alla restituzione; che, in subordine ein caso di rigetto della domanda restituzione, l'Amministrazione venissecondannata al risarcimento di tutti i danni subiti dagli attori corrispondential valore delle superfici occupate in via definitiva e al pregiudizio derivatoalle porzioni residue, con liquidazione dell'importo di euro 75.000,00; eNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026che l'Amministrazione venisse condannata al risarcimento del dannodipendente dal mancato godimento del bene per il periodo settembre1995-Marzo 1998 e al pagamento delle spese e dei compensi della primafase del giudizio e di quella di riassunzione.Costituitosi in giudizio, il Comune di Messina eccepì la sua carenza dilegittimazione passiva e l'infondatezza delle domande attoree, assumendoche il diritto di superficie ad aedificandum, concesso alla Cooperativa perla realizzazione del progetto edilizio approvato, era limitato alle solecostruzioni realizzate sopra il suolo oggetto di concessione, senzaestendersi alle altre aree non interessate da edificazione.Con sentenza n. 745/2014, il Tribunale di Messina rigettò la domandadegli attori e condannò i predetti al pagamento delle spese processuali.Il giudizio di gravame, proposto dalla [OSCURATO:PERSONA] a.r.l. [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]Andrea, [OSCURATO:PERSONA]Andrea,[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], FrancescoArena e [OSCURATO:PERSONA], si concluse, nella resistenza del Comune diMessina, con la sentenza n. 237/2020, pubblicata il 29/05/2020, con laquale la Corte d'Appello di Messina rigettò l'appello, condannando gliappellanti al pagamento delle spese processuali.Per quanto qui rileva, i giudici di merito ritennero che il diritto di superficieconcesso dall’Ente fosse circoscritto alle aree interessate dallarealizzazione del progetto edilizio e a quelle pertinenziali, mentre laporzione rivendicata era rimasta inedificata ed era stata, anzi, concessa incomodato a terzi come campo di calcio, e che la stessa, priva del caratteredi pertinenzialità e sottratta al diritto di edificare, era rimasta nellaproprietà del Comune, essendo venuto meno il principio mutualistico cuiera stata destinata.2.

Avverso questa sentenza, la [OSCURATO:PERSONA] a.r.l. [OSCURATO:PERSONA], inpersona del suo legale rappresentante, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026Giovanni [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA]Andrea e [OSCURATO:PERSONA] propongono ricorso per cassazione,affidandolo a sette motivi.

Propongono analogo ricorso in via incidentalegli aventi causa di [OSCURATO:PERSONA], in epigrafe indicati.

Resiste concontroricorso il Comune di Messina, mentre [OSCURATO:PERSONA] è rimastointimato.RAGIONI DELLA DECISIONEStante la sostanziale sovrapposizione dei motivi di ricorso principale e diquello incidentale, gli stessi verranno trattati unitariamente.1.

Con il primo motivo di ricorso di ricorso principale e col primo di ricorsoincidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 952 e953 c.c., con riferimento agli artt. 832 e 922 c.c., nonché all’art. 35 dellalegge 22 ottobre 1971, n. 865, in relazione all’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., per avere i giudici di merito apoditticamente affermato che ilComune aveva concesso alla Cooperativa, su aree di sua proprietà, ildiritto di superficie ad aedificandum, senza considerare che il dirittotrasferito dal Comune con l’atto del [OSCURATO:DATA_NASCITA] non era un diritto reale inre aliena, ma un diritto di proprietà piena, seppur a tempo determinato, eche, pertanto, andava esclusa la possibilità di una contemporaneaproprietà dell’ente concessionario.2.

Con il secondo motivo di ricorso di ricorso principale e il secondo diricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.132, secondo comma, n. 4, c.p.c., anche con riferimento all’art. 111,sesto comma, c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.,perché i giudici di merito non hanno spiegato le ragioni per le quali nonera stata presa in considerazione l’effettiva natura giuridica dellaConvenzione stipulata il 29/8/1985, posto che il Comune di Messina,senza adottare alcun provvedimento formale anche unilaterale di revoca oriduzione del diritto trasferito alla Cooperativa, si era limitato a occupareNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026di fatto parte dell’area per mq. 370 al fine di realizzarvi una strutturasportiva.3.

Con il terzo motivo di ricorso principale e col terzo di ricorso incidentale,si lamenta la violazione degli artt. 817 e 818 c.c., anche con riferimentoall’art. 832 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., peravere i giudici di merito erroneamente fatto riferimento al regime dellepertinenze in relazione a un intervento edilizio ancora da completare,ritenendo che la rinuncia tacita al diritto di natura reale potesse derivareda comportamento meramente abdicativo addirittura antecedente alcompletamento dell’intervento edilizio per l’asserito venir meno dellafunzione pertinenziale delle aree contese.4.

Con il quarto motivo di ricorso di ricorso principale e con il quarto diricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.112 c.p.c., in ordine alla domanda restitutoria, proposta anche in appellodagli odierni ricorrenti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.,con conseguente violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., per avere i giudici dimerito omesso di pronunciarsi sulla domanda di restituzione dellasuperficie occupata dal Comune per la realizzazione di una strutturasportiva in assenza di un provvedimento amministrativo e ponendo inessere una condotta di occupazione usurpativa.5.

Con il quinto motivo di ricorso di ricorso principale e con il quinto diricorso incidentale, si lamenta, in subordine, la violazione e la falsaapplicazione dell’art. 112 c.p.c., in ordine alla domanda solo risarcitoriaproposta subordinatamente dagli odierni ricorrenti, in relazione all’art.360, primo comma, n. 4, c.p.c., con conseguente violazione e falsaapplicazione dell’art. 2043 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., perché i giudici di merito, con riferimento al comportamentousurpativo posto in essere dal Comune, avente natura di illecitopermanente, avevano omesso di pronunciarsi sulla domandaNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026subordinatamente proposta di risarcimento dei danni conseguente allaperdita del diritto sulle superfici occupate, di cui il Comune si eraarbitrariamente impossessato.6.

Con il sesto motivo di ricorso di ricorso principale e con il sesto diricorso incidentale, si lamenta, in ogni caso, la violazione e falsaapplicazione dell’art. 112 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma,c.p.c., nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché i giudici di merito,omettendo di pronunciarsi sull’an debeatur, avevano anche omesso dideterminare e liquidare alcun ristoro in favore dei deducenti.7.

Con il settimo motivo di ricorso di ricorso principale e con il settimo diricorso incidentale, si lamenta, infine, la violazione e falsa applicazionedell’art. 91, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché, inapplicazione del principio della soccombenza, l’accoglimento dell’appelloavrebbe dovuto determinare la condanna del Comune al pagamento dellespese e dei compensi relativi alle prime due fasi di merito e alle dueulteriori fasi successive.Il primo motivo di ricorso principale e il secondo motivo di ricorsoincidentale sono fondati, con assorbimento dei restanti.L’art. 35 legge 22 ottobre 1971, n. 865, nella versione ratione temporisapplicabile, ossia quella vigente fino al 14/3/1992, stabiliva che «Le areedi cui al precedente comma, salvo quelle cedute in proprietà ai sensidell'undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte delpatrimonio indisponibile del comune o del consorzio.

Su tali aree il comuneo il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case ditipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali.

Laconcessione del diritto di superficie a enti pubblici per la realizzazione diimpianti e servizi pubblici e a tempo indeterminato; in tutti gli altri casi hauna durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99», che «Learee di cui al secondo comma del presente articolo, destinate allaNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026costruzione di case economiche e popolari, nei limiti di una quota noninferiore al 20 e non superiore al 40 per cento, in termini volumetrici, diquelle comprese nei piani, sono cedute in proprietà a cooperative edilizie eai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi dellapresente legge, sempre che questi e i soci delle cooperative abbiano irequisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l'assegnazione di alloggieconomici e popolari», e che «contestualmente all'atto della cessione dellaproprietà dell'area, tra il comune, o il consorzio, e il cessionario, vienestipulata una convenzione per atto pubblico la quale deve prevedere: a)gli elementi progettuali degli edifici da costruire e le modalità del controllosulla loro costruzione; b) le caratteristiche costruttive e tipologiche degliedifici da costruire; c) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici; d) icasi nei quali l'inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzionecomporta la risoluzione dell'atto di cessione».Le convenzioni descritte nella citata disposizione ricorrono quandol’intervento edificatorio è ricompreso in un procedimento di ediliziaresidenziale pubblica con la finalità di pianificazione e sviluppo urbanisticodel territorio e svolgono la funzione di dare attuazione al Piano di EdiliziaEconomica Popolare (c.d.

P.E.E.P.), presupponendo, dunque, lapianificazione del territorio e l’individuazione di aree specificamentedestinate all’edilizia residenziale pubblica, eventualmente espropriabili persoddisfare l’esigenza di assicurare la costruzione dei relativi alloggi.La loro natura è quella di vere e proprie convenzioni urbanistiche, le quali,consentendo l'esercizio in forma contrattata dei poteri autoritativi dicontrollo dell'attività edilizia, anche sotto forma d'impegno a un futurocarattere di contratti a oggetto pubblico, nei quali, in cambiodell'autorizzazione a concretizzare un progetto proposto dal privato, èrichiesta la realizzazione di opere che, secondo usuale prassi urbanistica,non sarebbero di sua competenza, in ciò differenziandosi dalle convenzioniNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026di lottizzazione che costituiscono uno strumento urbanistico (di rangoinferiore e appunto convenzionale), volto a suddividere il terreno in lottifabbricabili e ad assicurare la conciliazione dell'interesse dei singoli privatilottizzanti con quello più generale di un corretto assetto del territorio(Cass., Sez. 1, 25/7/2016, n. 15340; Cass., Sez. 1, 10/1/2014, n. 364).L’art. 35 prevedeva precisi rapporti fra aree da cedersi in proprietà(disciplinate dal comma 13 della predetta disposizione) e aree sulle qualicostituire un diritto di superficie all'interno dei vari piani (disciplinate dalcomma 8 della stessa), destinando al patrimonio indisponibile del Comunela nuda proprietà delle aree gravate dal diritto di superficie perl'edificazione di case economico popolari e inibendo così ai Comuni lapossibilità di successive alienazioni.In quest’ultimo caso, la deliberazione del Comune di concedere, su areecostituenti il proprio patrimonio indisponibile, un diritto di superficiefinalizzato alla costruzione di alloggi di tipo economico e popolare e larelativa convenzione attuativa stipulata dal concessionario ai sensi dell'art.10 legge 18 aprile 1982, n. 167, nel testo sostituito dall'art. 35 legge 22ottobre 1971, n. 865, compongono entrambe la fattispecie complessadella concessione amministrativa e istituiscono fra concedente econcessionario un rapporto unitario (Cass., Sez.

U, 10/05/2001, n. 190;Cass., Sez.

U, 02/04/1996, n. 3035).Come più volte affermato da questa Corte, il Comune che, nell'ambito diun programma di edilizia residenziale pubblica, a norma dell'art. 35 dellalegge 22 ottobre 1971 n. 865, abbia costituito, in favore di unacooperativa edilizia, un diritto di superficie ad aedificandum a tempodeterminato, attribuendo in tal modo a un soggetto privato un usoeccezionale del suolo pubblico attraverso la costruzione di case daassegnare in proprietà esclusiva, indipendentemente dalla proprietà delsuolo che resta al Comune, realizza un’ipotesi di proprietà temporanea afavore del predetto, che esclude la contemporanea proprietà dell'enteNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026concessionario, non essendo giuridicamente concepibile che più soggettisiano proprietari dello stesso bene (si veda, sia pure con riferimento alladiversa questione della qualifica di litisconsorte necessario del Comune,Cass., Sez. 1, 13/10/2016, n. 20692; Cass., Sez. 2, 5/9/2002, n. 12911;Cass., Sez. 2, 2/8/1995, n. 8476).Ciò detto, i giudici di merito hanno ritenuto infondato l’appello proposto, inquanto la Cooperativa non aveva svolto alcun intervento sull’area contesa,né vi aveva realizzato parcheggi o altre opere pertinenziali nei terminiindicati nella concessione, essendosi limitata a concederla in comodatogratuito come campo di calcio, con la conseguenza che la stessa, purcompresa nella convenzione, non era stata resa pertinenziale al progetto ene era cessato lo scopo mutualistico.Tale argomentazione non si confronta però con i principi sopra ricordati,Comune di Messina del diritto di superficie ad aedificandum ai sensidell’art. 35 legge n. 865 del 1971, per un periodo di 99 anni ha fatto sìche la prima avesse acquistato la proprietà temporanea del bene che neera oggetto fino alla scadenza, fissata al 2084, e che pertanto il Comunene avrebbe riacquistato automaticamente la proprietà soltanto a tale data.Né può ritenersi che le aree pertinenziali fossero rimaste nella proprietàdel Comune in quanto non fattivamente destinate a pertinenza dellaporzione immobiliare oggetto dell’intervento edificatorio, giacché dallanatura contrattuale della convenzione discende che l’eventualeinadempimento delle obbligazioni nascenti dalla stessa può essere fattovalere con l’ordinaria azione di risoluzione, non essendo la costituzione deldiritto di superficie condizionato all’esatto adempimento.In definitiva, il primo motivo dei rispettivi ricorsi deve essere accolto e lasentenza cassata, con logico assorbimento dei restanti e rinvio alla Corted’Appello di Messina, in diversa composizione, anche per le spese delgiudizio di legittimità.Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026 P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso principale e il primo di ricorsoincidentale, dichiara assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata inrelazione ai motivi accolti e rinvia alla Corte d’Appello di Messina, indiversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, il 16/4/2026Il consigliere estensore([OSCURATO:PERSONA])Il Presidente([OSCURATO:PERSONA])

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],D’[OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi, ancheseparatamente, dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA];– ricorrenti –ControD’[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], ARENAMARIACRISTINA e [OSCURATO:PERSONA], quali aventi causa di TIDONAMARIA, rappresentati e difesi, anche disgiuntamente, dagli avv.ti GiuseppeSaitta e [OSCURATO:PERSONA];-controricorrenti-ricorrenti incidentali-Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026COMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentatoe difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA];-controricorrente-[OSCURATO:PERSONA]-intimato-avverso la sentenza della Corte d’Appello di Messina n. 237 del29/5/2020, notificata il 17/6/2020.Udita la relazione svolta dal consigliere dott.ssa [OSCURATO:PERSONA] nellapubblica udienza del 16/4/2026;Sentita la Procura generale, in persona del sostituto procuratore generaledel terzo motivo di ricorso, con rigetto del primo e assorbimento deirestanti.1. Con atto di citazione del 18/03/1998, la [OSCURATO:PERSONA] a.r.l. LaPineta e i relativi soci convennero in giudizio il Comune di Messina al finedi ottenere la restituzione delle superfici abusivamente occupate e, insubordine, la condanna dell'Amministrazione convenuta al risarcimento deidanni derivati dalla perdita del diritto reale collegabile alle superficioccorse per l'esecuzione di un impianto sportivo, oltre accessori,sostenendo che: con decreto del 5/3/1986, il Sindaco di Messina avevaautorizzato la [OSCURATO:PERSONA] a occupare, in via temporaneae urgente, alcune superfici site in Bisconte di Messina, in catasto al foglio111, particelle 152 e 176, di proprietà del Demanio dello Stato, eparticella 250, di proprietà della fallita s.p.a. [OSCURATO:PERSONA],per una superficie complessiva di mq. 1400, occorrenti per la realizzazionedi alloggi da assegnare ai soci; che, realizzato l'intervento edilizio di cuiNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026alla concessione edilizia n. 3097 del 03/10/1987 e ultimati i lavori il20/12/1993, le singole unità immobiliari erano state assegnate ai soci,mentre gli spazi esterni erano stati concessi in comodato gratuito a terzi,non avendo la Cooperativa le risorse necessarie per la loro sistemazione;che, nel settembre 1995, il Comune aveva avviato lavori edili sullasuperficie oggetto del comodato per la realizzazione di un campo di calcio;che la predetta area andava restituita in quanto abusivamente occupata oche, in subordine, l’ente andava condannato al risarcimento dei danni.Costituitosi in giudizio, il Comune di Messina contestò l'assunto attoreo,eccependo la sua carenza di legittimazione passiva, non avendo occupatola particella 250 assegnata alla Cooperativa attrice e concessa incomodato.Con sentenza n. 51/2004 del 12/12/2003, depositata il 14/01/2004, ilTribunale di Messina dichiarò il suo difetto di giurisdizione in favore delgiudice amministrativo.Il giudizio di gravame, instaurato dalla Cooperativa attrice, si concluse, nelcontraddittorio delle parti, con la sentenza n. 260/2008, con la quale laCorte d'Appello di Messina accolse l'appello, dichiarando la giurisdizionedel giudice ordinario e rimettendo le parti davanti al Tribunale di Messinaper la riassunzione della causa.[OSCURATO:PERSONA] e i soci riassunsero il giudizio con atto del 25/07/2008, colquale chiesero che venisse dichiarata abusiva l'occupazione, da parte delComune, della superficie di circa mq. 370 di loro proprietà e che l’Entevenisse condannato al rilascio della stessa, previa demolizione easportazione dei manufatti eventualmente realizzati, e al pagamento diquanto dovuto per l'occupazione fino alla restituzione; che, in subordine ein caso di rigetto della domanda restituzione, l'Amministrazione venissecondannata al risarcimento di tutti i danni subiti dagli attori corrispondential valore delle superfici occupate in via definitiva e al pregiudizio derivatoalle porzioni residue, con liquidazione dell'importo di euro 75.000,00; eNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026che l'Amministrazione venisse condannata al risarcimento del dannodipendente dal mancato godimento del bene per il periodo settembre1995-Marzo 1998 e al pagamento delle spese e dei compensi della primafase del giudizio e di quella di riassunzione.Costituitosi in giudizio, il Comune di Messina eccepì la sua carenza dilegittimazione passiva e l'infondatezza delle domande attoree, assumendoche il diritto di superficie ad aedificandum, concesso alla Cooperativa perla realizzazione del progetto edilizio approvato, era limitato alle solecostruzioni realizzate sopra il suolo oggetto di concessione, senzaestendersi alle altre aree non interessate da edificazione.Con sentenza n. 745/2014, il Tribunale di Messina rigettò la domandadegli attori e condannò i predetti al pagamento delle spese processuali.Il giudizio di gravame, proposto dalla [OSCURATO:PERSONA] a.r.l. [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]Andrea, [OSCURATO:PERSONA]Andrea,[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], FrancescoArena e [OSCURATO:PERSONA], si concluse, nella resistenza del Comune diMessina, con la sentenza n. 237/2020, pubblicata il 29/05/2020, con laquale la Corte d'Appello di Messina rigettò l'appello, condannando gliappellanti al pagamento delle spese processuali.Per quanto qui rileva, i giudici di merito ritennero che il diritto di superficieconcesso dall’Ente fosse circoscritto alle aree interessate dallarealizzazione del progetto edilizio e a quelle pertinenziali, mentre laporzione rivendicata era rimasta inedificata ed era stata, anzi, concessa incomodato a terzi come campo di calcio, e che la stessa, priva del caratteredi pertinenzialità e sottratta al diritto di edificare, era rimasta nellaproprietà del Comune, essendo venuto meno il principio mutualistico cuiera stata destinata.2. Avverso questa sentenza, la [OSCURATO:PERSONA] a.r.l. [OSCURATO:PERSONA], inpersona del suo legale rappresentante, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026Giovanni [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA]Andrea e [OSCURATO:PERSONA] propongono ricorso per cassazione,affidandolo a sette motivi. Propongono analogo ricorso in via incidentalegli aventi causa di [OSCURATO:PERSONA], in epigrafe indicati. Resiste concontroricorso il Comune di Messina, mentre [OSCURATO:PERSONA] è rimastointimato.RAGIONI DELLA DECISIONEStante la sostanziale sovrapposizione dei motivi di ricorso principale e diquello incidentale, gli stessi verranno trattati unitariamente.1. Con il primo motivo di ricorso di ricorso principale e col primo di ricorsoincidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 952 e953 c.c., con riferimento agli artt. 832 e 922 c.c., nonché all’art. 35 dellalegge 22 ottobre 1971, n. 865, in relazione all’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., per avere i giudici di merito apoditticamente affermato che ilComune aveva concesso alla Cooperativa, su aree di sua proprietà, ildiritto di superficie ad aedificandum, senza considerare che il dirittotrasferito dal Comune con l’atto del [OSCURATO:DATA_NASCITA] non era un diritto reale inre aliena, ma un diritto di proprietà piena, seppur a tempo determinato, eche, pertanto, andava esclusa la possibilità di una contemporaneaproprietà dell’ente concessionario.2. Con il secondo motivo di ricorso di ricorso principale e il secondo diricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.132, secondo comma, n. 4, c.p.c., anche con riferimento all’art. 111,sesto comma, c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.,perché i giudici di merito non hanno spiegato le ragioni per le quali nonera stata presa in considerazione l’effettiva natura giuridica dellaConvenzione stipulata il 29/8/1985, posto che il Comune di Messina,senza adottare alcun provvedimento formale anche unilaterale di revoca oriduzione del diritto trasferito alla Cooperativa, si era limitato a occupareNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026di fatto parte dell’area per mq. 370 al fine di realizzarvi una strutturasportiva.3. Con il terzo motivo di ricorso principale e col terzo di ricorso incidentale,si lamenta la violazione degli artt. 817 e 818 c.c., anche con riferimentoall’art. 832 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., peravere i giudici di merito erroneamente fatto riferimento al regime dellepertinenze in relazione a un intervento edilizio ancora da completare,ritenendo che la rinuncia tacita al diritto di natura reale potesse derivareda comportamento meramente abdicativo addirittura antecedente alcompletamento dell’intervento edilizio per l’asserito venir meno dellafunzione pertinenziale delle aree contese.4. Con il quarto motivo di ricorso di ricorso principale e con il quarto diricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.112 c.p.c., in ordine alla domanda restitutoria, proposta anche in appellodagli odierni ricorrenti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.,con conseguente violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., per avere i giudici dimerito omesso di pronunciarsi sulla domanda di restituzione dellasuperficie occupata dal Comune per la realizzazione di una strutturasportiva in assenza di un provvedimento amministrativo e ponendo inessere una condotta di occupazione usurpativa.5. Con il quinto motivo di ricorso di ricorso principale e con il quinto diricorso incidentale, si lamenta, in subordine, la violazione e la falsaapplicazione dell’art. 112 c.p.c., in ordine alla domanda solo risarcitoriaproposta subordinatamente dagli odierni ricorrenti, in relazione all’art.360, primo comma, n. 4, c.p.c., con conseguente violazione e falsaapplicazione dell’art. 2043 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., perché i giudici di merito, con riferimento al comportamentousurpativo posto in essere dal Comune, avente natura di illecitopermanente, avevano omesso di pronunciarsi sulla domandaNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026subordinatamente proposta di risarcimento dei danni conseguente allaperdita del diritto sulle superfici occupate, di cui il Comune si eraarbitrariamente impossessato.6. Con il sesto motivo di ricorso di ricorso principale e con il sesto diricorso incidentale, si lamenta, in ogni caso, la violazione e falsaapplicazione dell’art. 112 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma,c.p.c., nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché i giudici di merito,omettendo di pronunciarsi sull’an debeatur, avevano anche omesso dideterminare e liquidare alcun ristoro in favore dei deducenti.7. Con il settimo motivo di ricorso di ricorso principale e con il settimo diricorso incidentale, si lamenta, infine, la violazione e falsa applicazionedell’art. 91, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché, inapplicazione del principio della soccombenza, l’accoglimento dell’appelloavrebbe dovuto determinare la condanna del Comune al pagamento dellespese e dei compensi relativi alle prime due fasi di merito e alle dueulteriori fasi successive.Il primo motivo di ricorso principale e il secondo motivo di ricorsoincidentale sono fondati, con assorbimento dei restanti.L’art. 35 legge 22 ottobre 1971, n. 865, nella versione ratione temporisapplicabile, ossia quella vigente fino al 14/3/1992, stabiliva che «Le areedi cui al precedente comma, salvo quelle cedute in proprietà ai sensidell'undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte delpatrimonio indisponibile del comune o del consorzio. Su tali aree il comuneo il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case ditipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali. Laconcessione del diritto di superficie a enti pubblici per la realizzazione diimpianti e servizi pubblici e a tempo indeterminato; in tutti gli altri casi hauna durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99», che «Learee di cui al secondo comma del presente articolo, destinate allaNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026costruzione di case economiche e popolari, nei limiti di una quota noninferiore al 20 e non superiore al 40 per cento, in termini volumetrici, diquelle comprese nei piani, sono cedute in proprietà a cooperative edilizie eai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi dellapresente legge, sempre che questi e i soci delle cooperative abbiano irequisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l'assegnazione di alloggieconomici e popolari», e che «contestualmente all'atto della cessione dellaproprietà dell'area, tra il comune, o il consorzio, e il cessionario, vienestipulata una convenzione per atto pubblico la quale deve prevedere: a)gli elementi progettuali degli edifici da costruire e le modalità del controllosulla loro costruzione; b) le caratteristiche costruttive e tipologiche degliedifici da costruire; c) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici; d) icasi nei quali l'inosservanza degli obblighi previsti dalla convenzionecomporta la risoluzione dell'atto di cessione».Le convenzioni descritte nella citata disposizione ricorrono quandol’intervento edificatorio è ricompreso in un procedimento di ediliziaresidenziale pubblica con la finalità di pianificazione e sviluppo urbanisticodel territorio e svolgono la funzione di dare attuazione al Piano di EdiliziaEconomica Popolare (c.d. P.E.E.P.), presupponendo, dunque, lapianificazione del territorio e l’individuazione di aree specificamentedestinate all’edilizia residenziale pubblica, eventualmente espropriabili persoddisfare l’esigenza di assicurare la costruzione dei relativi alloggi.La loro natura è quella di vere e proprie convenzioni urbanistiche, le quali,consentendo l'esercizio in forma contrattata dei poteri autoritativi dicontrollo dell'attività edilizia, anche sotto forma d'impegno a un futurocarattere di contratti a oggetto pubblico, nei quali, in cambiodell'autorizzazione a concretizzare un progetto proposto dal privato, èrichiesta la realizzazione di opere che, secondo usuale prassi urbanistica,non sarebbero di sua competenza, in ciò differenziandosi dalle convenzioniNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026di lottizzazione che costituiscono uno strumento urbanistico (di rangoinferiore e appunto convenzionale), volto a suddividere il terreno in lottifabbricabili e ad assicurare la conciliazione dell'interesse dei singoli privatilottizzanti con quello più generale di un corretto assetto del territorio(Cass., Sez. 1, 25/7/2016, n. 15340; Cass., Sez. 1, 10/1/2014, n. 364).L’art. 35 prevedeva precisi rapporti fra aree da cedersi in proprietà(disciplinate dal comma 13 della predetta disposizione) e aree sulle qualicostituire un diritto di superficie all'interno dei vari piani (disciplinate dalcomma 8 della stessa), destinando al patrimonio indisponibile del Comunela nuda proprietà delle aree gravate dal diritto di superficie perl'edificazione di case economico popolari e inibendo così ai Comuni lapossibilità di successive alienazioni.In quest’ultimo caso, la deliberazione del Comune di concedere, su areecostituenti il proprio patrimonio indisponibile, un diritto di superficiefinalizzato alla costruzione di alloggi di tipo economico e popolare e larelativa convenzione attuativa stipulata dal concessionario ai sensi dell'art.10 legge 18 aprile 1982, n. 167, nel testo sostituito dall'art. 35 legge 22ottobre 1971, n. 865, compongono entrambe la fattispecie complessadella concessione amministrativa e istituiscono fra concedente econcessionario un rapporto unitario (Cass., Sez. U, 10/05/2001, n. 190;Cass., Sez. U, 02/04/1996, n. 3035).Come più volte affermato da questa Corte, il Comune che, nell'ambito diun programma di edilizia residenziale pubblica, a norma dell'art. 35 dellalegge 22 ottobre 1971 n. 865, abbia costituito, in favore di unacooperativa edilizia, un diritto di superficie ad aedificandum a tempodeterminato, attribuendo in tal modo a un soggetto privato un usoeccezionale del suolo pubblico attraverso la costruzione di case daassegnare in proprietà esclusiva, indipendentemente dalla proprietà delsuolo che resta al Comune, realizza un’ipotesi di proprietà temporanea afavore del predetto, che esclude la contemporanea proprietà dell'enteNumero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026concessionario, non essendo giuridicamente concepibile che più soggettisiano proprietari dello stesso bene (si veda, sia pure con riferimento alladiversa questione della qualifica di litisconsorte necessario del Comune,Cass., Sez. 1, 13/10/2016, n. 20692; Cass., Sez. 2, 5/9/2002, n. 12911;Cass., Sez. 2, 2/8/1995, n. 8476).Ciò detto, i giudici di merito hanno ritenuto infondato l’appello proposto, inquanto la Cooperativa non aveva svolto alcun intervento sull’area contesa,né vi aveva realizzato parcheggi o altre opere pertinenziali nei terminiindicati nella concessione, essendosi limitata a concederla in comodatogratuito come campo di calcio, con la conseguenza che la stessa, purcompresa nella convenzione, non era stata resa pertinenziale al progetto ene era cessato lo scopo mutualistico.Tale argomentazione non si confronta però con i principi sopra ricordati,Comune di Messina del diritto di superficie ad aedificandum ai sensidell’art. 35 legge n. 865 del 1971, per un periodo di 99 anni ha fatto sìche la prima avesse acquistato la proprietà temporanea del bene che neera oggetto fino alla scadenza, fissata al 2084, e che pertanto il Comunene avrebbe riacquistato automaticamente la proprietà soltanto a tale data.Né può ritenersi che le aree pertinenziali fossero rimaste nella proprietàdel Comune in quanto non fattivamente destinate a pertinenza dellaporzione immobiliare oggetto dell’intervento edificatorio, giacché dallanatura contrattuale della convenzione discende che l’eventualeinadempimento delle obbligazioni nascenti dalla stessa può essere fattovalere con l’ordinaria azione di risoluzione, non essendo la costituzione deldiritto di superficie condizionato all’esatto adempimento.In definitiva, il primo motivo dei rispettivi ricorsi deve essere accolto e lasentenza cassata, con logico assorbimento dei restanti e rinvio alla Corted’Appello di Messina, in diversa composizione, anche per le spese delgiudizio di legittimità.Numero registro generale 22889/2020Numero sezionale 970/2026Numero di raccolta generale 10966/2026Data pubblicazione 24/04/2026 P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso principale e il primo di ricorsoincidentale, dichiara assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata inrelazione ai motivi accolti e rinvia alla Corte d’Appello di Messina, indiversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, il 16/4/2026Il consigliere estensore([OSCURATO:PERSONA])Il Presidente([OSCURATO:PERSONA])
Sentenza Cassazione n. 10966/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris