Corte di giustizia UE n. 514/2024

62022CJ0547_RES [OSCURATO:PERSONA]547/22 INGSTEEL spol. s r. o. contro [OSCURATO:PERSONA] pre verejné obstarávanie (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Okresný súd Bratislava II) Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 6 giugno 2024 «Rinvio pregiudiziale – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665/CEE – Articolo 2, paragrafo 1, lettera c) – Risarcimento danni concesso a un offerente illegittimamente escluso da una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici – Portata – Perdita di un'opportunità» Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori – Direttiva 89/665 – Azioni di risarcimento – Obbligo di risarcire il danno cagionato ai singoli – Ambito di applicazione – Decisione illegittima di esclusione da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico – Perdita dell’opportunità di partecipare a detta procedura – Inclusione [Direttiva del Consiglio 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, considerando 6 e artt. 1, § 3, e 2, § 1, c)] (v. punti 33, 36-39, 41-44) [OSCURATO:PERSONA] in via pregiudiziale dall’Okresný súd Bratislava II (Tribunale circoscrizionale, Bratislava II, Slovacchia), la Corte interpreta l’articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 ( 1 ). Il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se tale articolo debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa o a una prassi nazionali che non ammettono la possibilità, per un offerente escluso da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico in ragione di una decisione illegittima dell’amministrazione aggiudicatrice, di essere indennizzato per il danno subito a causa della perdita dell’opportunità di partecipare a tale procedura per aggiudicarsi l’appalto. Più specificamente, esso chiede alla Corte di precisare se tale disposizione debba essere interpretata nel senso che soggetti lesi da una violazione del diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici e aventi, quindi, diritto ad essere risarciti sono non solo i soggetti che hanno subito un danno per il fatto di non aver ottenuto un appalto pubblico, vale a dire quelli che hanno mancato un guadagno, ma anche i soggetti che hanno subito un danno in connessione all’opportunità perduta di partecipare alla procedura di aggiudicazione di tale appalto e di realizzare un utile in ragione di tale partecipazione. Nel caso di specie, l'articolo 17 della legge n. 514/2003 ( 2 ) menziona espressamente, in quanto danni risarcibili, solo i «danni effettivi» e il «lucro cessante», e non la «perdita di opportunità». La domanda pregiudiziale è stata presentata nell'ambito di una controversia tra la INGSTEEL spol. s r.o. e la Repubblica slovacca, rappresentata dall'[OSCURATO:PERSONA] pre verejné obstarávanie (Autorità per gli appalti pubblici, Slovacchia; in prosieguo: la «convenuta nel procedimento principale»), in merito a un ricorso per risarcimento proposto da detta società a seguito dell'illegittima esclusione del consorzio di cui essa era membro (in prosieguo: il «consorzio offerente») da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico indetta dallo Slovenský futbalový zväz (Federazione calcistica slovacca; in prosieguo: l’«amministrazione aggiudicatrice»). Più precisamente, l'amministrazione aggiudicatrice ha deciso di escludere il consorzio offerente dalla procedura di aggiudicazione dell’appalto pubblico ritenendo che esso non soddisfacesse i requisiti del bando di gara quanto, in particolare, alla sua capacità economica e finanziaria. A seguito di ricorsi proposti dal consorzio, il Najvyšší súd Slovenskej republiky (Corte suprema della Repubblica slovacca), dopo aver sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale che ha dato luogo alla sentenza Ingsteel e Metrostav ( 3 ), ha annullato le decisioni che confermavano la decisione di esclusione. La convenuta nel procedimento principale ha pertanto adottato una nuova decisione che ingiungeva all'amministrazione aggiudicatrice di annullare l'esclusione del consorzio offerente dalla procedura. Poiché tale procedura si era nel frattempo conclusa, la ricorrente nel procedimento principale ha proposto dinanzi al giudice del rinvio un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito. Giudizio della Corte Secondo costante giurisprudenza, la Corte interpreta la disposizione di diritto dell'Unione di cui trattasi tenendo conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte. In primo luogo, per quanto riguarda il tenore letterale dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665, la Corte constata che tale disposizione, formulata in modo ampio, prevede che gli Stati membri provvedano ad accordare un risarcimento danni ai soggetti lesi da una violazione del diritto dell'Unione in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, ciò che, in assenza di indicazioni che distinguano differenti categorie di danno, può riguardare qualsiasi tipo di danno subito da tali soggetti, compreso quello derivante dalla perdita dell'opportunità di partecipare alla procedura di aggiudicazione di un appalto. In secondo luogo, essa ritiene che tale constatazione sia corroborata dal contesto in cui si inserisce la disposizione in esame. Ai singoli lesi da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro è infatti riconosciuto un diritto al risarcimento quando sono soddisfatte tre condizioni: la norma giuridica dell’Unione violata è preordinata a conferire loro diritti, la violazione di tale norma è sufficientemente qualificata e sussiste un nesso causale diretto tra la violazione in parola e l’asserito danno. Peraltro, il risarcimento dei danni causati da violazioni del diritto dell'Unione deve essere adeguato al pregiudizio subito, nel senso che deve consentire, all’occorrenza, di compensare per intero i danni effettivamente subiti. Orbene, l'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 costituisce una concretizzazione di tali principi, inerenti all'ordinamento giuridico dell'Unione. A tal riguardo, conformemente all’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 89/665, le procedure di ricorso previste da quest’ultima devono essere accessibili almeno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione. La direttiva non stabilisce alcuna possibilità di limitare tale accesso. Il ricorso per risarcimento danni previsto all'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della medesima direttiva è stato quindi considerato dal legislatore dell'Unione come il rimedio di ultimo grado, che deve restare accessibile ai soggetti lesi da una violazione del diritto dell'Unione qualora essi siano privati, di fatto, di qualsiasi possibilità di beneficiare dell'effetto utile di uno degli altri mezzi di ricorso previsti da tale disposizione. È, in particolare, il caso di un offerente illegittimamente escluso che, avendo chiesto e ottenuto l'annullamento della sua esclusione da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico come quella di cui trattasi nel procedimento principale, non ha tuttavia più, a causa della chiusura di tale procedura intervenuta nel frattempo, la possibilità di beneficiare degli effetti di tale annullamento. Infatti, se è vero che un danno può risultare dal mancato ottenimento, in quanto tale, di un appalto pubblico, si deve constatare che è possibile che l'offerente che sia stato illegittimamente escluso subisca un danno distinto, corrispondente all'opportunità perduta di partecipare alla procedura di aggiudicazione di cui trattasi al fine di ottenere l’appalto. Orbene, un tale danno deve poter essere risarcito ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665. In terzo luogo, la Corte ritiene che l'interpretazione estensiva dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 sia corroborata dall'obiettivo perseguito da tale direttiva di non escludere alcun tipo di danno dall’ambito di applicazione delle sue disposizioni. A tal riguardo, essa ricorda che, sebbene non si possa ritenere che la direttiva 89/665 proceda a un'armonizzazione completa e che, pertanto, contempli l’insieme dei mezzi di ricorso possibili in materia di appalti pubblici, essa deriva, come enunciato al suo sesto considerando, dalla volontà del legislatore dell'Unione di garantire, in tutti gli Stati membri, procedure adeguate che permettano non solo l'annullamento delle decisioni illegittime, ma anche l’indennizzo delle persone lese da una violazione del diritto dell'Unione. Di conseguenza, al fine di non compromettere tale obiettivo, al pari di quanto dichiarato dalla Corte per quanto riguarda il lucro cessante, l'esclusione totale, a titolo di danno risarcibile, della perdita dell’opportunità di partecipare a una procedura di appalto pubblico ai fini della sua aggiudicazione non può essere ammessa in caso di violazione del diritto dell'Unione, poiché, specialmente a proposito di controversie di ordine economico o commerciale, escludere totalmente una tale perdita potrebbe rendere di fatto impossibile il risarcimento del danno. L'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 deve pertanto essere interpretato nel senso che il risarcimento che i soggetti lesi da una violazione del diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici possono chiedere ai sensi di tale disposizione può coprire il danno subito a causa di una perdita di opportunità. Tuttavia, sebbene tale articolo imponga che un risarcimento danni possa essere accordato ai soggetti lesi da una violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici, in mancanza di disposizioni dell’Unione in materia spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro fissare i criteri in base ai quali il danno derivante dalla perdita di un’opportunità di partecipare a una procedura di appalto pubblico ai fini della sua aggiudicazione deve essere accertato e valutato, sempre che i principi di equivalenza e di effettività siano rispettati. Nel caso di specie, la Corte rileva che dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che l'articolo 17 della legge n. 514/2003 si riferisce espressamente, in quanto danni risarcibili, solo ai «danni effettivi» e al «lucro cessante». Essa ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, al fine di garantire l'effettività dell'insieme delle disposizioni del diritto dell'Unione, il principio del primato impone, in particolare, ai giudici nazionali di interpretare, per quanto più possibile, il loro diritto interno in modo conforme al diritto dell'Unione e che tale obbligo di interpretazione conforme impone ai giudici nazionali di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata o addirittura costante, qualora quest'ultima si basi su un'interpretazione del diritto interno incompatibile con gli obiettivi di una direttiva. In conclusione, la Corte dichiara che l'articolo 2, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 89/665 osta a una normativa o a una prassi nazionali che non ammettono per principio la possibilità, per un offerente escluso da una procedura di aggiudicazione di appalto pubblico in ragione di una decisione illegittima dell'amministrazione aggiudicatrice, di essere indennizzato per il danno subito a causa della perdita dell'opportunità di partecipare a tale procedura ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto. ( 1 ) Direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori ( GU 1989, L 395, pag. 33 ), come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007 ( GU 2007, L 335, pag. 31 ) (in prosieguo: la «direttiva 89/665»). ( 2 ) Zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (legge n. 514/2003 Racc., sulla responsabilità per i danni causati nell’esercizio di pubblici poteri), del 28 ottobre 2003 ( Zbierka zákonov , n. 215/2003), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge n. 514/2003»). ( 3 ) Sentenza del 13 luglio 2017, Ingsteel e Metrostav ( C-76/16 , EU:C:2017:549 ).