Cassazione n. 09659/2023

a pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG16087 del 202 2 promosso da : RIZZO Angela e JAKIMONIS Edmundas, in proprio e nella qualità di legali rappresentanti dell’A [OSCURATO:PERSONA] , rappresentat i e difes i dall’[OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimoin Roma, via Arno, n. 6; - ricorrent i - contro PROCURATORE GENERALE, [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA], con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25; - controricorrente – R.G. 16087/2022 Cron. Rep. C.C. 4/4/2023 Corte dei conti -2 - per la cassazione della sentenza del la Co rte dei conti, Sezione terza giurisdizionale centrale, n. 27/2022, depositata il 19 gennaio 2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 4 aprile2023 dal [OSCURATO:PERSONA] . [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con sentenza n. 68 del 2020 , la Sezione g iurisdizionale della Cortedei c onti per l a Regione Calabria , accogliendo l a domanda della Procuraregionale, ha condannato in solido i signori [OSCURATO:PERSONA] e Ed- mundas Jakimonis– legali rappresentanti dell’[OSCURATO:PERSONA] e ge- storidi due case - famiglia svolgenti attività di assistenza in favore di disabili – per aver indebitamente percepito contributi regionali pari a euro 588.428, omettendo di rendicontare alla Regione gli importi, o parte di essi, versati dai degenti o dalle loro famiglie all’Associazione e, per converso, per aver rendicontato somme relative a pazienti già deceduti, non ricoverati o non rintracciabili. A tale esito decisorio la Sezione giurisdizionaledella Corte dei conti è pervenuta dopo aver accertato l’ottenimento da parte dell’Associa- zione e dei gestori delle strutture, mediato dall’attività di falsificazione dei dati contabili, di contributi regionali, a titolo di retta giornaliera, pari alla differenza tra quanto corrisposto direttamente dagli utenti e l’importo di euro 50 stabilito dalla delibera della Giunta regionale n. 712 del 2006. La condanna de i convenuti a rifondere alla Regione Calabria le somme indebitamente percepitesi fonda sulle seguenti risultanze: l’[OSCURATO:PERSONA] -3 - 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 19 gennaio 2022,la Corte dei conti, Sezione terza giurisdizionale cen- trale, harigettato il gravame interposto da lla signora Rizzo e dal signor Jakimonis, confermandointegralmente la sentenza di primo grado. Per quanto in questa sede ancora rileva, il giudice contabile di ap- pelloha osservato che è irrilevante il titolo in base al quale l a gestione delle risorse finanziarie pubbliche avviene, g iacché la rendicontazione costituisce principio fondamentale del sistema d i contabilità pubblica. -4 - Ai fini della configurazione dell’obbligo di rendicontazione, a venire in giocoè il concorrere, da parte de l percettore del pubblico contributo , all’esecuzione del programma facente capo alla pubblica amministra- zione.Nella specie, ha sottolineato l a Corte dei conti , i contributi degli utenti non hanno natura di mere elargizioni con carattere di liberalità, ma incidono nell'ambito di una programmazione destinata all'assi- stenza. 3. - Per la cassazione della sentenza della Sezione terza giurisdi- zionale centraledella Corte dei conti, la signora Rizzo e il signor Jaki- monis, in proprio e nella qualità di legali rappresentanti dell’Associa- zione Opus, ha nno proposto ricorso, con atto notificato il 1° luglio 2022, sulla base diun unico, complesso motivo, articolato in due profili. Ha resistito, con controricorso, il Procuratore Generale, rappresen- tante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con il motivo di ricorso, viene denunciato, in relazione agli artt. 111, ottavo comma, Cost., 207 del codice di giustizia contabile e 362 cod. proc. civ., il vizio di eccesso di potere giurisdizionale nella forma del difetto assoluto di giurisdizione, per avere la sentenza impugnata, nel coniare una norma ex novo,operato uno sconfinamento nella sfera riservata al legislatore. Iricorrenti lamentano che la Corte dei conti abbia ritenuto sussi- stente un obbligo di rendicontazione nei confronti della Regione Cala- bria, facendone derivare il radicamento della giurisdizione del giudice contabile. Il giudice speciale, si obietta,avrebbe finito con il creare una nuova norma, non rinvenibile nella legge della Regione Calabria n. 23 del 2003, cosìingerendosi nella sfera di competenza spettante al legi- slatore. -5 - Sotto un ulteriore profilo, i ricorrenti deducono che tale obbligo sa- rebbe, al più,riferibile al Comune interessato, e non già ai gestori pri- vati.A determinare la quota di retta giornaliera a carico dell’Ammini- strazione regionale e quella a carico del degente,sarebbe il Comune di residenza di quest’ultimo, in ciò chiamato ad attenersi ai criteri fissati dalla delibera della Giunta regionale n. 712 del 2006, a sua volta ema- nata sulla base della legge regionale n. 23 del 2003.Spettando all’ente comunale il compito di ripartire gli oneri di spesa tra Regione e degente, non sussisterebbe alcun obbligo di rendicontazione in capo all’Associa- zione Opus. Di tale obbligole strutture assistenziali non risulterebbero onerate né alla luce della legge regionale n. 23 del 2003 né ai sensi della delibera della Giunta regionale n. 712 del 2006. Ad avviso dei ricorrenti, la normativa regionale primaria, nel riser- vare allaRegione le sole funzioni di programmazione, indirizzo e coor- dinamento,attribuirebbe proprio ai Comuni le funzioni amministrative relative all’erogazione dei servizi, alle prestazioni economiche, ai titoli per l’acquisto dei servizi sociali e alle attività assistenziali, la vigilanza sui servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresiden- ziale, nonché, in particolar modo, le attività relative alla rendiconta- zione, con cadenza semestrale, dei flussi di spesa. I ricorrenti si dolgono che la Corte dei conti abbia omesso di consi- derare, da un lato,che le somme provenienti direttamente dai degenti non possono ritenersi denaro pubblicoe, dall’altro, che, non godendo l’[OSCURATO:PERSONA] di alcuna discrezionalità nell’esigere i pagamenti dalla Regione o dai degenti, è, semmai,il Comune ad essere soggetto ad un obbligo di rendicontazione delle somme percepite dalla struttura. 2. –Il motivo è infondato. 3. –Occorre premettere che, in tema di danno erariale, ai fini della sussistenza di un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione -6 - erogatrice di un contributo e il soggetto privato percettore, con conse- guente radicamento della giurisdizione contabile, è sufficiente che la risorsa sia stata illegittimamente percepita dal beneficiario. In generale, un rapporto di servizio tra la pubblica amministrazione erogatrice di un contributo e il soggetto privato si configura in tutti i casi in cui quest'ultimo, ponendo in essere i presupposti per la illegit- tima percezione di un finanziamento pubblico o disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato, abbia frustrato lo scopo perseguito dall'amministrazione, distogliendo le risorse con- seguite dalle finalità cui erano preordinate(Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2022, n. 1994; Cass., Sez. Un., 16 marzo 2023, n. 7740). Più da vicino, l’espletamentodi funzioni di assistenza alla persona da parte di strutture accreditate realizza, su base concessoria, un rap- porto di servizio: un rapporto che prescinde dall’organico inserimento del soggetto nella pubblica amministrazione, ma che ha l’essenziale caratteristica dello svolgimento di un servizio pubblico (Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7838). 4. – L a fattispecie in esam e non si sottrae al paradigma appena richiamato. Nell’ambito della realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali nella Regione Calabria, la legge regionale n. 23 del 2003 coinvolge nella gestione enell’offerta dei servizi non solo soggetti pub- blici, ma anche,in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di uti- lità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volonta- riato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni e altri sog- getti privati. Sul piano del finanziamento, il sistema integrato si realizza avva- lendosi delle risorseprovenienti, tra l’altro, da appositi fondi regionali, -7 - con salvezza delprincipio di compartecipazione, tradotto in criteri ge- nerali per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazionio del servizio. In questo quadro, implementato anche da lla disciplina attuativa contenuta in deliberedella Giunta regionale della Calabria e dalle con- venzioni stipulate tra la Regione e l’[OSCURATO:PERSONA], si colloca la previsione dell’erogazione in favore de gli enti privati che gestiscono case-famiglia, a titolo di retta giornaliera per disabili che vi sono ospiti, di un contributo regional e pari alla differenza tra quanto pagato da questi ultimi (o dalle loro famiglie) e l’importo di euro 50. L’erogazione di dettocontributo regionale è strumento per la rea- lizzazione del servizio pubblico in materia sociale e assistenziale, rivolto ad assicurarealle persone e alle famiglie un sistema integrato di inter- ventifinalizzati a g arantire la qualità della vita, pari oppor tunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza. Al tempo stesso, il fine pubblico sotteso all’erogazione di tale con- tributo implica un coinvolgimento dei privati gestori di case - famiglia nello specifico senso di essere, costoro, uno strumento di concretizza- zionedi un servizio pubblico, attraverso la predisposizione di un’attività di accoglienza e di ospitalità destinat a a rimuovere e superare situa- zioni di bisogno e di difficoltàche la persona incontra nel corso della sua vita. L’associazione o l’ente che gestisce una struttura residenziale per disabili si pone dunque, esso stesso, come funzionale alla realizzazione del fine pubblico avuto di mira dal legislatore, essendo chiamato a con- correre alla realizzazione di un organico sistema integrato di sicurezza sociale volto a garantire il pieno e libero sviluppo della persona e delle comunità. 5. –Correttamente la sentenza impugnata ha ritenuto sussistente la giurisdizione della Corte dei conti. -8 - È irrilevante, infatti, il titolo inbase al quale la gestione del pubblico denaro è svolta; rileva unicamente la circostanza che il privato desti- natario del contributo, anche sotto forma di remunerazione,è chiamato alla realizzazione di un programma divisato dal legislatore e messo a puntodalla pubblica amministrazione per l’erogazione di un pubblico serviziodi assistenza ai disabili. 6. –L’appartenenza al plesso della giurisdizione contabile della po- testas iudicandisi impone per una duplice considerazione. Innanzitutto, per il riscontro della presenza del nesso funzionale tra denaro pubblico e responsabile del danno: di un rapporto, cioè, na- scente dall’assegnazione, su base concessoria o convenzionale,di ri- sorse erariali per il perseguimento di finalità pubbliche o di interesse generale nella realizzazione di un pubblico servizio di assistenza a lla persona. In secondo luogo, perché il percettore del finanziamento o della remunerazione rispondeper danno erariale innanzi alla Corte dei conti in caso di erogazioni ricevutesulla base di dichiarazioni non veritiere, realizzate attraverso la falsa rendicontazione in ordine alle somme pa- gatedai degenti (o dai loro familiari) a titolo di compartecipazione al servizio. La condotta illecita posta in essere per assicurarsi indebita- mente il contributo pubblicoo la remunerazione di un servizio già pa- gato dall’utenza si risolve in uno sperpero del denaro pubblico, sottratto a più specifica destinazione e corretto impiego (Cass., Sez. Un., 22 novembre 2019, n. 30526). 7. –Non colgono nel segno le censure articolate dai ricorrenti. 7.1. –Va disattesa la doglianza secondo cui non sarebbe configu- rabile un obbligo di rendicontazione (quale presupposto del radica- mento del potere di cognizione del giudice contabile): obbligo –si so- stiene - che, in quanto non previsto dalla legge regionale, sarebbe frutto di creazione di una norma inesistente, con conseguente inva- sione della sfera del legislatore. -9 - Invero, a fronte di somme erogate dall’amministrazione, alle strut- ture autorizzate o accreditate,a titolo di integrazione della retta gior- naliera corrisposta, come compartecipazione al costo del servizio pub- blico di assistenza, dall’utente, è proprio sulla corrispondenza al ver o dei dati rappresentati, con la fedele rendicontazione delle somme ver- satedai degenti o dai loro familiari, che il sistema di contabilità pubblica fa levaper la corretta destinazione del denaro pubblico alla sua speci- fica finalità. Nessuna creazione di norma inesistente è, pertanto, riscontrabile nellasentenza impugnata. Lungi dall’avere esercitato un'attività di produzione normativa che nongli compete, il giudice contabile si è attenuto al compito in terpre- tativo che gli è proprio, applicando i principi generali del sistema, rica- vabili dalla ratioe dalla finalità dell’erogazione di risorse pubbliche, ed individuando nell’omessa o infedele rendicontazionela modalità attra- verso laquale l’[OSCURATO:PERSONA] e, per il suo tramite, i gestori delle case-famiglia hanno conseguito un finanziamento o una remunerazione non spettanti, con conseguente responsabilità amministrativo-conta- bile per illecita distrazione dell’erogazione dalla sua specifica finalità. Poiché un ordinamento giuridico è un sistema composto da una pluralità di norme, che l’interprete a sua volta ricava da una pluralità di testi, l’interpretazione di una singola disposizione non può essere separata, o addirittura irrelata, dalle altre. L’interpretazione sistema- tica di una disposizione di legge, rivolta a coglierne il significato più aderente al sistema normativo nel suo complesso alla luce della disci- plina di settore e dei principi generali,costituisce f unzione giurisdizio- nalee, esprimendo un tratto dell’interpretazione logica, non trasmoda mai in produzione normativa. Soltantoil fraintendimento della disposi- zione, quale abnorme percezione dell’enunciato linguistico, frutto di -10 - una “lettura” della disposizione normativa che prescinde dagli stru- menti interpretativi rivolti a farne emergere il significato, si traduce nella creazione di una norma giuridica altrimenti inesistente. 7.2. –Priva di rilievo si appalesa , altresì, la deduzione secondo cui nell’assetto normativonon sarebbe prevista l'instaurazione di rapporti diretti tra la Regione e i terzi beneficiari di fondi regionali, di talché la Regione rimarrebbe normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi assistenziali spettantiai Comuni. Il ricorso indugia nella analitica descrizione delle funzioni ammini- strative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale, con i Co- muni ai quali competono l'erogazione dei servizi delle prestazioni eco- nomiche e delle attività assistenziali, l'autorizzazione all'accredita- mento e la vigilanza,mentre alla Regione resterebbero riservate esclu- sivamente funzioni di programmazione, diindirizzo e coordinamento , con la definizione dei criteri per la determinazione delle tariffe corri- sposte dai Comuni ai soggetti accreditati. Si tratta di un aspetto non pertinente ai fini della decisione, non essendo indicativo di un superamento, da parte della Corte dei conti, dei limiti esterni della propria giurisdizione. Nella logica sottesa all’art. 103, secondo comma, Cost.,riferito alla materia della contabilità pubblica, rileva il nesso con il profilo esecutivo della gestione contabile, devoluto alla Corte dei conti anche sul piano della responsabilità. Tale nesso ben si presta ad essere ravvisato indipendentemente dal fatto che la Giunta regionale della Calabria abbia trasferito ai Co- muni le risorse del Fondo sociale finalizzate a soddisfare le obbligazioni derivanti da atti autorizzativi della Regione nei confronti delle strutture convenzionate, autorizzate o accreditate, e senza che rilevi la previ- sione che impone ai Comuni di provvedere, con cadenza semestrale, alla rendicontazione dei flussi di spesa. -11 - Un conto, infatti, è l’assetto delle competenze amministrative, in materia, della Regione e dei Comuni; altro è l’obbligo, dei privati che gestiscono case-famiglia per disabili, di dar conto delle entrate a titolo di compartecipazione degli utenti, come condizione per il consegui- mento dei fondi pubblici destinati all’assistenza e all’integrazione so- ciale. In altri termini, il riparto delle funzioni amministrative sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza concerne il profilo statico e dinamico dei poteri pubblici nel sistema integrato di interventi e servizi sociali. Esso guarda alle ri spettive competenze di ciascun ente territorialein una dimensione protesa a valorizzare il di- segno programmatico, il coordinamento e l’intesa, in un ambito nel quale vengono in rilievo la solidarietà sociale e i diritti delle persone. Ad esso è coessenzialel’attenzione verso il corretto impiego della spesa pubblica: di qui la previsione di strumenti, modalità e procedure per accertare il conseguimento degli obiettivi e il connesso utilizzo delle risorse; di qui, ancora,la previsione della rendicontazione con cadenza semestrale, da parte dei Comuni, dei flussi di spesa, a valle dell’eroga- zione di cofinanziamenti a valere sul fondo per le politiche sociali per garantire la realizzazione dei sistemi integrati locali di interventi e ser- vizi. Su un piano ulteriore si pone, invece,l’obbligo di rendicontazione a carico del privato, associazione o ente di promozione sociale,gestore di una struttura di comunità di tipo familiaredestinata all’accoglienza di disabili, il quale, inserito nella rete del servizio sociale, riceva un contributo dalla pubblica amministrazione per la remunerazione del servizio. Il piano che viene in rilievo è, infatti, quello del rapporto di servizio, nel quale l’obbligo di rendicontazione – principio fondamentale della -12 - contabilità pubblica –è funzionale a che il conseguimento e l’utilizza- zione dei fondi pubblici avvenga secondo le regole e per i fini perseguiti dall’amministrazione erogatrice dei finanziamenti. 8. –Il ricorso è rigettato. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, essendo il Procuratore Ge- nerale rappresentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti parte soltanto in senso formale. 9. –Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è rigettato, ricorrono i presupposti processuali per dare atto –ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quaterall’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 –della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte deiricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. P.Q.M rigetta il ricorso. Ai sensi