Cassazione n. 32819/2023

C ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.10993/2023 R.G. proposto da : MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELL'INTERNO, elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che li rappresenta e difende; -ricorrenti- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in PIGLIO [OSCURATO:PERSONA] 80, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende; -controricorrente- avverso SENTENZA CORTE D'APPELLO MILANO n. 855/2023 depositata il13/03/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/11/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Il Comune di Cermenate ha convenuto in giudizio, avanti al Tribunale di Milano, il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, affinchè: a) in via principale, venissero condannati al pagamento di euro 175.840,49, oltre ad interessi legali dalla domanda al soddisfo; b) in via subordinata, venissero condannati al risarcimento dei danni subiti, da liquidarsi in misura non inferiore alla somma indicata. A fondamento delle proposte domande, il Comune di Cermenate ha prospettato che, a seguito del passaggio, ai fini Ici, per gli immobili appartenenti alla categoria “D”, all’autodeterminazione provvisoria della rendita catastale, i minori introiti percepiti dall’Ente dovessero essere compensati, ai sensi dell’art. 64 Legge 388/2000, mediante l’aumento dei trasferimenti statali, che, per gli anni 2001 - 2009, venivano quantificati in euro 175.840,49, oltre accessori; di conseguenza, è stata chiesta la condanna dei convenuti al pagamento, o alla restituzione delle somme indebitamente recuperate, così come quantificate. Con sentenza n. 3743/2021, depositata in data 5 maggio 2021, il Tribunale di Milano ha accolto la domanda attorea, con condanna dei convenuti al pagamento delle somme richieste. La Corte d’Appello di Milano, con sentenza n. 855/2023, depositata il 13/03/2023, ha rigettato l’appello proposto dai Ministeri appellanti, confermando la sentenza di primo grado. [OSCURATO:PERSONA] d’appello ha osservato, che alla luce di un’interpretazione complessiva dell’art. 64 Legge 388/2000 e dell’art. 2 D.M. 197/2002, la base di calcolo delle perdite da compensare va individuata nel minor gettito “derivante dal passaggio effettuato per tutti gli immobili appartenenti alla categoria catastale D nel periodo di vigenza della legge in esame e, quindi, in più anni di imposta. Nel testo normativo, infatti, si rinvengono locuzioni quali quelle di “perdita” e di “autodeterminazione delle rendite” precedute da un riferimento temporale di partenza –“a decorrere dall’anno 2001” – da cui può agevolmente dedursi che le perdite debbano essere calcolate ricomprendendo tutti i periodi di imposta a partire da tale momento. Del resto, poiché l’ICI è (era) imposta con cadenza annuale, ogni anno si verifica(va) per il Comune una perdita di gettito conseguente alla riduzione della base imponibile, provocata dal passaggio ad autodeterminazione della rendita catastale degli immobili strumentali di categoria D. Non può quindi essere condivisa l’interpretazione della norma offerta dai Ministeri appellanti e basata sull’avvenuto ‘consolidamento’ delle perdite verificatesi nelle annualità precedenti a quella di riferimento. A tale meccanismo, infatti, va riconosciuta la funzione non già di escludere dal calcolo le perdite riscontrate nelle annualità precedenti, rendendole a tale fine irrilevanti, bensì di offrire affidamenti preventivi quantitativamente chiari, sia ai Comuni, sia all’Erario...”. Avverso la predetta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, affidandolo ad un unico articolato motivo. Il Comune di Cermenate ha resistito in giudizio controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. E’stata dedotta la violazione dell’art. 360, n. 3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art. 64 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’interno 1 luglio 2002, n. 197. Lamentano i Ministeri ricorrenti che la Corte territoriale non ha considerato che il sistema previsto dall’art. 64 in esame consiste nel fatto che, come prevede la stessa norma, a decorrere dal 2001, il contributo, una volta determinato in misura corrispondente alla perdita di gettito (alle condizioni previste dalla norma primaria: importo superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5 per cento della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è verificata la perdita) si consolida come trasferimento erariale al Comune interessato. Di conseguenza, solamente eventuali perdite aggiuntive rispetto a quelle già accertate negli anni precedenti e già compensate con un corrispondente e stabile aumento del trasferimento, comportano un ulteriore aumento del contributo, e ciò solo nel caso in cui tali nuove perdite superino gli anzidetti parametri. Onde, per effetto di tale previsione, il contributo statale è consolidato nei trasferimenti erariali e compensa i minori introiti per cui, dal momento in cui la perdita è compensata con il contributo, quest’ultimo non potrà più considerarsi come “minore introito” . 2. Il motivo è parzialmente fondato nei termini che seguono. La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere). Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti. Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. Orbene, su tale questione, questa Corte, nelle sentenze nn. 19168/2023, 18701/2023, 18705/2023, 18718/23, 19895/2023, emesse all’esito dell’udienza pubblica del [OSCURATO:DATA_NASCITA] - che questo Collegio intende richiamare integralmente - ha enunciato il seguente principio di diritto, cui deve darsi continuità: «I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA] n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati.». Nel percorso logico -argomentativo, questa Corte ha evidenziato che il principio del consolidamento a regime del trasferimenti acquisiti negli anni precedenti non è stato introdotto solo dal d.m. 197 del 2002, ma era già presupposto nell’art. 64 della L. n. 388/2000 e la sua applicazione comporta che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI una perdita che tale non può più essere considerata perché compensata stabilmente (a seguito del consolidamento) dal trasferimento compensativo. Pertanto, se, da un lato, il consolidamento presuppone l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti, dall’altro, non se ne possono recuperare, anno per anno, gli importi al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie. Tuttavia, laddove il minor gettito ICI, calcolato secondo il criterio di cui sopra, non abbia determinato il superamento dell’una o dell’altra delle soglie di cui all’art. 64 comma 1° legge n. 388/2000, la conseguente mancata erogazione al Comune del trasferimento compensativo comporta che il minor gettito ICI non compensato potrà essere considerato nella base di calcolo ai fini della determinazione del minor gettito dell’anno successivo e per la verifica del superamento delle soglie. L’interpretazione di questa Corte di legittimità è stata criticata dal Comune controricorrente nella memoria ex art. 380 bis. 1 cod. proc. civ. del 29.10.2023, nella quale è stato invocato un ripensamento della questione in senso conforme alla difesa del resistente. E ciò sul rilievo “che per quasi un decennio, anche in virtù di un regolamento interministeriale (D.M. degli Interni 1.7.2002, n. 197) e plurime circolari interpretative, gli aggiuntivi trasferimenti erariali in materia di ICI, per gli anni dal 2001 al 2009, sono stati sempre attribuiti verificando se il complesso (cfr. lo stock) del minor gettito annuale fosse superiore o meno ad alcuni parametri (uno fisso, € 1.549,37 e uno variabile corrispondente allo 0,5% della spesa corrente iscritta nel bilancio comunale dell’anno di cui si voleva misurare la perdita). Con il Comunicato 23.1.2009 il Ministero dell’Interno ha introdotto un criterio nuovo e differente da quello previsto dalla legge e dalla normativa regolamentare, in base al quale, il minor gettito rilevante ai fini dell’annuale verifica con i citati limiti di legge non sarebbe più dato dallo “stock” ma dal “differenziale” di crescita del minor gettito di un anno rispetto all’anno precedente”. [OSCURATO:PERSONA] non ritiene questa difesa persuasiva. Nelle sentenze, sopra citate, emesse all’esito dell’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA],questa Corte ha già avuto modo di osservare che “non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza e tantomeno una influenza decisiva ai fini dell’interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune. Ai fini dell’accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite. Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare. Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell'interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l'esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni della giurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020)..”. La sentenza impugnata va quindi cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.