Cassazione n. 20056/2024

Consigliere ORDINANZA sul ricorso 5619/2023proposto da: [OSCURATO:PERSONA] 88 S.P.A. [OSCURATO:PERSONA], in persona del liquidatore pro tempore, elettivamente domiciliat a in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] U’ 162, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difes a dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA]ed [OSCURATO:PERSONA] ; -ricorrente – contro MINISTERO DELL'INTERNO,in persona del Ministro pro tempore, [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore,elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrenti – contro [OSCURATO:PERSONA].II. [OSCURATO:PERSONA] - AGENZIA DELLE ENTRATE – [OSCURATO:PERSONA], -[OSCURATO:PERSONA] –TERRITORIO, [OSCURATO:PERSONA] quale [OSCURATO:PERSONA]. 1 O.P.C.M. 11/2/94 e 7/10/94 (già Commissario di Governo nella Regione Campania) –oggi UNITA’ TECNICA AMMINISTRATIVA; -intimati – avverso la sentenza n. 658/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 19/01/2023. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa La vicenda per cui è causa trae origine dall’annullamento, disposto con sentenza n. 197/1998 del Consiglio di Stato, degli atti della procedura espropriativa avente ad oggetto un’area, sita nel Comune di Montecorvino, di proprietà della società cooperativa “[OSCURATO:PERSONA] 88” (d’ora in poi, per brevità, la Società), su cui doveva essere realizzata una discarica di rifiuti. Gli attierano impugnati dalla Società per ottenere la restituzione del bene o, in mancanza, il risarcimento del danno. Il relativo contenzioso veniva definito dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1762/2010, che in riforma della sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 258/2009, pur respingendo «allo stato» la domanda della Società ricorrente di accertamento del diritto alla restituzione dei suoli in pristino stato, dichiarava l’obbligo dell’Amministrazione di adottare, nel termine assegnato di 90 giorni, l’atto di acquisizione dell’immobile occupato, ai sensi dell’art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001, ed accoglieva –parzialmente - la domanda di risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente, nella misura da determinarsi sulla base dei criteri indicati in motivazione. Seguiva altro giudizio, in quanto la Società, con ricorso al T.A.R. per il Lazio, chiedeva l’annullamento del decreto n. 489 del 10 dicembre 2010, con il quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile aveva, nel frattempo, proceduto all’acquisizione sanante dell’area in questione (su cui era stata realizzata la discarica), ai sensi dell’art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, nonchè del decreto n. 905 del 1° dicembre 2010, con il quale l’Amministrazione aveva emesso in favore della Società un ordinativo di pagamento per la complessiva somma di euro 1.045.409,17, a titolo di indennizzo (impugnati con il ricorso introduttivo), e del decreto n. 133 del 9 marzo 2012, recante la comunicazione degli “importi ulteriormente dovuti” alla società in ottemperanza alla citata sentenza di questo Consiglio n. 1762 del 2010 (impugnato con i motivi aggiunti). I suindicati decreti erano stati dichiaratamente adottati per dare attuazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1762/2010, pronunciata a conclusione del contenzioso originato dall’impugnazione, come già detto, degli iniziali atti espropriativi. Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 10436/2018, respingeva il ricorso della Società e dichiarava inammissibili i motivi aggiunti che avevano investito i suddetti atti, dei quali era stata dedotta, sotto diversi profili, l’illegittimità. La decisione veniva riformata in appello, dal Consiglio di Stato che, con sentenza n. 3704/2020, accoglieva il ricorsodi primo grado, corredato da motivi aggiunti, ed annullava gli atti impugnati. [OSCURATO:PERSONA], in particolare,aveva chiesto l’annullamento: a) del decreto n. 489 del 10 dicembre 2010 con il quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione civile ha proceduto all’acquisizione delle aree, ai sensi dell’art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 e del conseguenziale decreto n. 905 del 1° dicembre 2010 con cui l’Amministrazione ha emesso in suo favore un ordinativo di pagamento per la complessiva somma di euro 1.045.409,17, a titolo di indennizzo. Il giudice amministrativo di secondo grado riteneva fondato ed assorbente il motivo di gravame con cui la ricorrente [OSCURATO:PERSONA] aveva evidenziato come il T.A.R. avesse erroneamente disatteso la censura relativa alla «nullità o, comunque, alla illegittimità» del decreto di acquisizione sanante adottato ai sensi dell’art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001, malgrado l’intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale di detta disposizione per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 293 dell’8 ottobre 2010, costituente antecedente all’adozione degli atti impugnati ed affermava, altresì, che in sede di riedizione del potere l’Amministrazione, qualora nell’esercizio della sua discrezionalità avesse optato per emanare un nuovo atto di acquisizione sanante in luogo della restituzione delle aree, avrebbe dovuto fare applicazione del vigente art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001 e, segnatamente, di quanto previsto da l comma 8, «circa la rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione e circa la rivalutazione del rapporto di dare/avere “tra le parti”, qualora fossero state già erogate somme al privato.» La [OSCURATO:SOCIETA] [OSCURATO:PERSONA] 88, quindi, chiedeva, con ricorso in ottemperanza, l’esecuzione della suddetta decisione, affinché le Amministrazioni intimate fossero obbligate, secondo lerispettive competenz e , a porre in essere la restituzione, previo ripristino, del cespite immobiliare, ovvero ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, nonché a corrispondere gli indennizzi dovuti per l’illecita occupazione delle aree. [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio, l’[OSCURATO:PERSONA], ex art. 15 O.P.C.M. n. 3920/2011 (già Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania) ed il Ministero dell’Interno, si costituivano nel giudizio e sostenevano che gli adempimenti prescritti nella sentenza oggetto di ottemperanza non rientrano nelleproprie competenz e , spett ando alla Provincia di Salerno acquisire o restituire, ex art. 42 bis del TU espropri, l’area occupata, “trattandosi del soggetto che si trova nel suo attuale possesso e che ne fa uso, nonché (trattandosi) del soggetto competente a gestire, attraverso la propria società provinciale, il servizio pubblico locale e, quindi, gli impianti di trattamento del rifiuto che insistono sulla suddetta area”). Le suindicate Amministrazioni chiedevano, con ricorso incidentale, la restituzione, da parte della Società ricorrente, delle somme già liquidate a suo favore, in virtù dell’annullamento del provvedimento ex art. 43 TU espropri, titolo che le prevedeva.Il ricorso per l’ottemperanza è stato respinto, perché infondato, mentre ha trovato accoglimento il ricorso incidentale delle Amministrazioni. Il Consiglio di Stato, infatti, con la sentenza n. 658/2023, ha ritenuto che l’area di cui è causa, come emerge dagli atti del giudizio, è nel possesso della Provincia di Salerno e viene utilizzata come discarica dalla società provinciale Ecoambiente, a seguito del mutamento della disciplina sui rifiuti locali, intervenuto dopo la cessazione dell’emergenza rifiuti in Campania, ai sensi dell’art. 11 del d.l. n. 195 del 2009, convertito nella legge n. 26 del 2010, per cui dell’esecuzione della sentenza n. 3704/2020 non può che farsi carico la Provincia medesima, quale unica autorità che può valutare se restituire l’area o acquisirla, ai sensi dell’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, con l’ulteriore conseguenza che «l’alterità anche costituzionale tra le Amministrazioni statali de quibus e la Provincia determina un diaframma soggettivo che impedisce di statuire che la somma già corrisposta alla società sia detratta da quanto la Provincia dovrà alla società stessa, nel caso di esercizio del potere ex art. 42- bis.» Il giudice del gravame, quindi, ha accolto il ricorso incidentale perché, come chiesto dalle Amministrazioni, la Società va condannata a restituire le somme già ricevute per l’acquisizione dell’area. Essendo intervenuto, ad opera della sentenza del Consiglio di Stato n. 3704/2020 di cui è stata chiesta l’ottemperanza, l’annullamento del provvedimento acquisitivo ex art. 43 TU espropri e di tutti gli atti ad esso connessi, è in tal modo ve nut o meno, con effetti ex tunc , il titolo giuridico legittimante l’incameramento delle somme versate in esecuzione del provvedimento annullato. Al riguardo, la sentenza evidenzia «che l’art. 42-bis, comma 8, ultimo inciso (“in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo”) presuppone l’avvenuto esercizio del potere di acquisizione sanante (decisivo, in proposito, l’utilizzo della locuzione “in tal caso”, riferita alla “rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico”), che nella specie la Provincia non ha emanato e ben può scegliere di non emanare.» Avverso tale pronuncia la Società ricorre davanti alle Sezioni Unite di questa Corte, proponendo due motivi, contrastati con controricorso dalla Presidenza del Consiglio e dal Ministero dell’Interno, mentre le altre parti intimate non hanno svolto attività difensiva. In prossimità dell’adunanza camerale è stata depositata memoria. Ragioni della decisione Con il primo motivo di ricorso, proposto ex artt. 111, ottavo comma, Cost. (motivi di giurisdizione), 110 cod.proc.amm. e 362, comma primo, n. 3 , cod.proc.civ., la Società lamenta violazione dei limiti esterni della giurisdizione, eccesso di potere giurisdizionale, invasione della sfera di potere riservata alla P.A., giacché nella impugnata sentenza il Consiglio di Stato ha sancito l’obbligo di restituzione degli indennizzi già corrisposti in suo favore, quale conseguenza dell’intervenuto annullamento del decreto di acquisizione sanante n. 489 del 10 dicembre 2010. La ricorrente d educe in particolare che si tratta di statuizione giudiziale che interferisce con la sfera di azione dell’autorità amministrativa competente ad adottare il nuovo atto di acquisizione sanante, e non retroattivo, del bene immobile utilizzato senza un valido titolo per scopi di interesse pubblico, atteso che, diversamente da quanto deciso dal giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 42 bis, comma 8, del d.P.R. n. 327 del 2001, “le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo”. Deduce, ancora, che si tratta di «un’operazione interpretativa non consentita», quella effettuata dal Consiglio di Stato, perché il disposto letterale della norma sopra richiamata non può essere messo in discussione in ragione «della diversità soggettiva tra l’Amministrazione che ha dettato il provvedimento di acquisizione poi annullato e quella chiamata a rinnovare la valutazione e tenuta alla eventuale adozione di un nuovo provvedimento.» Con il secondo motivo di ricorso lamenta, in via subordinata, violazione dei limiti esterni della giurisdizione, violazione dell’art. 53, comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001 e dell’art. 133, n. 2, lett. g), d.lgs. n. 104 del 2010, giacché «statuendo l’obbligo in capo alla Fornaci di restituire gli indennizzi alla stessa società in precedenza corrisposti in conseguenza del decreto di acquisizione annullato, la sentenza gravata ha altresì violato i limiti del potere giurisdizionale del [OSCURATO:PERSONA] posti, in subiecta materia, dalle rubricate disposizioni.» Deduce, che si tratta di statuizione giudiziale eventualmente riservata al [OSCURATO:PERSONA] nella cui giurisdizione rientrano «le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.» Richiama, infine, la sentenza n. 2069172021 delle Sezioni Unite di questa Corte, in tema di espropriazione per pubblica utilità, secondo cui «sono devolute al giudice ordinario e alla Corte di appello, in unico grado, le controversie sulla determinazione e corresponsione dell'indennizzo ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, data la natura intrinsecamente indennitaria del credito vantato dal proprietario del bene, globalmente inteso dal legislatore come un "unicum" non scomponibile nelle diverse voci, con la conseguenza che l'attribuzione di una somma forfettariamente determinata a titolo risarcitorio (pari all'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, a norma del comma 3 dell'art. 42 bis cit.) si riferisce unicamente ad uno degli elementi (il mancato godimento del bene per essere il cespite occupato senza titolo dall'amministrazione) rilevanti per la determinazione dell'indennizzo in favore del proprietario, il quale non fa valere una duplice legittimazione, cioè di soggetto avente titolo ora a un «indennizzo» (quando agisce per il pregiudizio patrimoniale, e non patrimoniale, conseguente alla perdita della proprietà del bene), ora a un «risarcimento» di un danno scaturito da un comportamento originariamente "contra ius" dell'amministrazione. La ricorrente [OSCURATO:PERSONA], con memoria del [OSCURATO:DATA_NASCITA], rappresenta che la sentenza n. 658/2023 del Consiglio di Stato è stata annullata con la sentenza n. 1173/2024, dal medesimo giudice amministrativo, a seguito di ricorso per opposizione di terzo (art. 108, comma 1, cod.proc.amm.) proposto dalla Provincia di Salerno. A quest’ultima era stato notificato dalla società “[OSCURATO:PERSONA] 88” atto di diffida stragiudiziale per provvedere a quanto disposto, in sede di giudizio di ottemperanza, dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3704/2020, in quanto utilizzatrice dell’area e, dunque, ente competente all’emanazione di un «nuovo atto di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 380 del 2001, in alternativa all’altrimenti doverosa restituzione del bene illegittimamente espropriato. Il Consiglio di Stato, con la richiamata sentenza n. 1173/2024, ha accolto l’opposizione di terzo della Provincia di Salerno sul rilievo chela competenza a provvedere spetta, nel caso di specie, alla Presidenza del Consiglio – Unità tecnica amministrativa e cioè all’«organo straordinario della Presidenza del Consiglio dei Ministri, creato (…) per definire i rapporti giuridici ancora in essere in base alle norme eccezionali emanate per fronteggiare la nota “emergenza rifiuti Campania”.» [OSCURATO:PERSONA] amministrativo, annullata la sentenza n. 658/2023, ha proceduto ad esaminare la domanda di ottemperanza alla sentenza n. 3704/2020 presentata dalla Società, rivolta appunto nei confronti della predetta Unità tecnica amministrativa, e l’ha accolta disponendo «che la Presidenza del Consiglio dei Ministri -Unità tecnica amministrativa sia tenuta, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione di questa sentenza, alla reintegra nel possesso, mediante restituzione in favore della parte ricorrente [OSCURATO:PERSONA], previo ripristino dell'originario stato, dei suoli oggetto di occupazione illegittima, con salvezza, per la stessa amministrazione, degli ulteriori provvedimenti di cui all’art. 42bis del d.P.R. 327/2001. La stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri-Unità tecnica amministrativa è poi tenuta a corrispondere il risarcimento del danno per occupazione illegittima, fermo che andranno conteggiate a suo favore, e quindi in diminuzione delle somme ancora da corrispondere, le somme già pagate alla parte in base al decreto 1 dicembre 2010 n. 905 sopra ricordato.» L'intervenuto annullamento della suindicata sentenza del Consiglio di Stato, qui impugnata con ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione, determina la consequenziale cessazione della materia del contendere, trattandosi «di un fatto sopravvenuto idoneo di per sé a far venire radicalmente meno l’oggetto stesso dell’impugnativa e, con esso, ogni ragione di contrasto e quindi ogni interesse all’ottenimento della richiesta pronuncia» (Cass. Sez. U., n. n. 3871/2023; n. 10441/2018; n. 30656/2018). In considerazione della particolarità della vicenda processuale, come innanzi descritta, e dell'esito del giudizio, le spese del giudizio di cassazione devono essere intera