Cassazione n. 07892/2025

C ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n° 13165del ruolo generale dell'anno 2020, proposto da Agenzia interregionale per il fiume Po (A.I.Po) (C.F. 9211 6650349), con sede in Parma, alla via Garibaldi n. 75, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA], per il ricevimento degli atti [OSCURATO:TELEFONO] e PEC ags.rm @ mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12. Ricorrente contro e-distribuzione s.p.a., società con unico socio [OSCURATO:SOCIETA]., soggetta a direzione e coordinamento di [OSCURATO:SOCIETA]., con sede legale in Roma, via Ombrone n. 2, capitale sociale Euro 100.000.000,00= interamente versato, codice fiscale e numero di iscrizione al Registro delle Imprese di Roma 05779711000, REA n. 922436, in persona dell’avv. [OSCURATO:PERSONA], in forza dei poteri conferiti con atto del 12.12.2017 a ministero [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] di Roma, Repertorio n. 55629, Raccolta n. 279761, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente tra loro e come da procura speciale rilasciata in calce al presente controricorso, dagli avv.ti prof. Giuseppe de Vergottini (C.F. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] - p.e.c. giuseppe.devergottini @ ordineavvocatibopec.it), [OSCURATO:PERSONA] (C.F. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] – p.e.c. cesare.caturani @ ordineavvocatibopec.it) e [OSCURATO:PERSONA] (C.F. F[OSCURATO:CODICE_FISCALE] – p.e.c. carla.funes @ pec.enel.it) ed elettivamente domiciliata presso lo [OSCURATO:PERSONA] de Vergottini ([OSCURATO:PERSONA]) in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 44 (i difensori dichiarano di voler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presente giudizio al numero di [OSCURATO:TELEFONO] e ai menzionati indirizzi di posta elettronica certificata). Controricorrente avverso la sentenza della Corte d’appello di Bologna n° 2626 depositata il 18 settembre 2019. lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale dottor [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto l’accoglimento del ricorso. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12 marzo 2025 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Con lettera del 28 febbraio 1991, l'organo decentrato interregionale del Ministero dei [OSCURATO:PERSONA] per il Po ([OSCURATO:PERSONA] di Rovigo), oggi AIPo, comunicava a [OSCURATO:SOCIETA]. (poi [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., oggi e-distribuzione s.p.a.) l'intenzione di realizzare una serie di lavori di sistemazione dell'alveo e delle arginature delle anse del fiume Po nei Comuni di Corbola, Papozze e Adria (RO). E dato che tali lavori avrebbero direttamente interessato alcuni tralicci delle linee elettriche 60 kV Adria - Ariano e 20 kV C.P. Adria - Ariano (dislocati su quel territorio), il Magistrato per il Po chiedeva contestualmente a Enel di provvedere allo spostamento dei tralicci predetti. Dopo interlocuzioni scritte, della durata vari anni, nelle quali il Magistrato per il Po chiedeva ad Enel di procedere allo spostamento dei manufatti, mentre [OSCURATO:SOCIETA]. pretendeva la previa corresponsione della “congrua indennità” prevista dall’art. 126 del r.d. n° 1775/1933, il gestore delle linee elettriche – a seguito di due lettere del Magistrato, con le quali la si invitava a procedere senza altro indugio ai lavori, non potendo la questione dell’indennità ritardare le opere di sistemazione del fiume, né sollevarla dalla responsabilità civile e penale per il ritardo – prendeva atto dell’intenzione del richiedente di riconoscere l’indennità richiesta e comunicava che avrebbe dato corso allo spostamento. 2.- Conclusi i lavori, a seguito del rifiuto del pagamento dell’indennizzo, Enel conveniva davanti al tribunale di Parma l’Agenzia interregionale per il Po (AIPo), chiedendone la condanna al pagamento dell’indennizzo, quantificato in euro 408.866,12 o nelle minori somme, rispettivamente, di euro 327.092,90, euro 272.577,41 ed euro 204.433,06 o, in ogni caso, in quella minor somma che sarebbe risultata equa e/o di giustizia. Nel contraddittorio con l’Agenzia, il tribunale rigettava la domanda, rilevando che: nonostante lo scambio di lettere tra AIPo ed Enel, era mancato nella fattispecie un formale provvedimento contenente l’ordine di spostamento dei tralicci; che, a seguito del parere reso dall’Avvocatura dello Stato del 4 giugno 1997, il Magistrato per il Po era divenuto proprietario dei terreni sui quali precedentemente si trovavano i manufatti, per averli acquistati mediante espropriazione forzata per pubblica utilità; che, pertanto, la fattispecie era disciplinata dall’art. 122 del r.d. n° 1775/1933, con la conseguenza che ad Enel non spettava alcun indennizzo per la richiesta di spostamento fatta dal proprietario; che l’esistenza di tale provvedimento amministrativo non era desumibile dalla risposta data dal capo dell'ufficio tecnico e dal Comitato amministrativo del Magistrato per il Po. 3.-Di contrario avviso era la Corte d’appello di Bologna, che con la sentenza indicata in epigrafe, accoglieva i quattro motivi di appello di e-distribuzione s.p.a., condannando l’AIPo a pagare euro 327.092,90, a titolo di indennità. Per quello che qui ancora rileva, osservava la Corte territoriale che l’assenza di un formale ordine di spostamento dei tralicci era dipeso esclusivamente dalla condotta del Magistrato per il Po, che, da un lato aveva omesso di dar corso al procedimento amministrativo, e, dall’altro, aveva sostanzialmente imposto ad Enel il trasferimento dei manufatti. La mancanza di un ordine formale era tuttavia supplita dalle richieste del Magistrato per il Po – che nella fattispecie era un organo decentrato interregionale del Ministero dei [OSCURATO:PERSONA], che aveva agito in forza del proprio potere autoritativo – di provvedere con urgenza. D’altra parte, il successivo acquisto, da parte del Magistrato per il Po, della proprietà del suolo sul quale erano precedentemente collocati i tralicci non rendeva applicabile l’art. 122 del r.d. n° 1775/1993, come aveva, invece, erroneamente ritenuto il primo giudice, così attribuendo a tale acquisto, ottenuto mediante una condotta contraria principi generali di legalità, imparzialità, correttezza e buona amministrazione dettati dall'art. 97 della Costituzione, un effetto retroattivo, risalente fino alla data in cui l'Ente pubblico aveva comunicato ad Enel la necessità di spostare i manufatti. La fattispecie era pertanto regolata dall’art. 126 del r.d. n° 1775/1933, norma ripresa a livello regionale dall’art. 13 della legge reg. Veneto n° 24/1991, con la conseguenza che l'esercente aveva diritto al rimborso delle spese per lo spostamento dei tralicci, per ragioni di pubblico interesse, da parte dell'Amministrazione richiedente. Osservava infine la Corte che l’appello sarebbe stato comunque fondato anche in base al quarto motivo di impugnazione, formulato in via subordinata, avendo la PA ingenerato in Enel, mediante le varie comunicazioni scritte, una apparenza ed un legittimo affidamento nel pagamento dell’indennità. 4.- Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione AIPo, affidando l’impugnazione a tre motivi. Resiste e-distribuzione s.p.a., che conclude per la reiezione dell’impugnazione. Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell’art. 380-biscod. proc. civ. Solo la resistente e-distribuzione s.p.a. ha depositato una memoria ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 5.- Col primo motivo AIPo lamenta la “ violazione e falsa applicazione dell'art. 126, r.d. n. 1775 del 1933, dell'art. 13, l.r. veneto n. 24 del 1991, nonché degli articoli 1 e 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.”. Pur essendo incontestata l’esistenza di richieste interlocutorie tra AIPo ed Enel, sarebbe altrettanto pacifico che ad esse non seguì alcun ordine autoritativo di spostamento dei tralicci, né da parte del Ministero, né da parte dell’AIPo, né dal Presidente della Regione Veneto. Cionondimeno, la Corte bolognese avrebbe riconosciuto l’indennizzo sulla base delle sole predette interlocuzioni, ritenendo irrilevante la mancanza “esclusivamente formale” del provvedimento amministrativo, surrogato dal comportamento tenuto dal Magistrato del Po, senza considerare che l’azione della PA si fonda sul principio imprescindibile di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi. Pertanto, la mancanza di un provvedimento amministrativo, come pure la condotta del Magistrato per il Po ed il preteso affidamento incolpevole di Enel, avrebbero potuto costituire elementi per una domanda risarcitoria, che, nella specie, non fu mai chiesta. 6.-Il motivo è fondato. Come si desume dalla lettura della sentenza impugnata, la vicenda ha ad oggetto lo spostamento, per ragioni di interesse pubblico, di due tralicci delle linee elettriche “60 kV Adria – Ariano ” e “ 20 kV C.P. Adria – Ariano ” di proprietà un tempo di Enel ed ora di e - distribuzione s.p.a., onde consentire ad una Autorità pubblica terza (olim Magistrato per il Po, oggi AIPo) l’esecuzione di “ lavori di sistemazione dell'alveo e delle arginature delle anse del fiume Po nei Comuni di Corbola, Papozze e Adria (RO)”. Tanto premesso, ritiene il Collegio che la norma applicabile alla presente fattispecie sia, in via principale, quella dell’art. 13 della legge reg. Veneto 6 settembre 1991 n° 24, che, secondo l’incipit contenuto nell’art. 1, “disciplina le funzioni trasferite alla Regione in materia di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di opere per la trasmissione, lo smistamento, la trasformazione e la distribuzione di energia elettrica comunque prodotta e di ogni altra opera accessoria, avente tensione nominale non superiore a 150.000 volt”, dovendosi invece applicare il r.d. 11 dicembre 1933 n° 1775 solo “per quanto non previsto dalla legge medesima” (art. 1, secondo comma). Ora, l’art. 13 menzionato prevede che l’Autorità competente ad emettere l’ordine di spostamento o di modifica dell’elettrodotto è “il Presidente della Giunta regionale”, che provvede “previa deliberazione della Giunta regionale adottata dopo aver acquisito il parere della Commissione tecnica regionale, Sezione opere pubbliche”, a seguito di “richiesta delle amministrazioni interessate”. La legge regionale, poi, specifica che tale ordine è emesso “quando ciò si renda necessario per ragioni di pubblico interesse” (art. 13, primo comma). Tenuto conto del dettato normativo sopra riassunto, è evidente che la tesi della Corte bolognese, secondo la quale la mancanza “esclusivamente formale” dell’ordine di spostamento sia dipesa dal Magistrato per il Po, il quale avrebbe poi sostanzialmente imposto ad Enel la traslazione dell’elettrodotto, non può essere condivisa, in quanto la condotta del predetto Magistrato non può in alcun modo supplire alla carenza assoluta non solo di un provvedimento amministrativo che avrebbe dovuto essere esplicitamente emesso da un’Autorità amministrativa terza, ossia dal Presidente della Giunta regionale (previo parere degli altri organi previsti nell’art. 13 sopra citato), ma, prima ancora, della valutazione delle “ragioni di pubblico interesse” totalmente rimessa alla regione Veneto. In altre parole, il rimborso delle spese sostenute dall’esercente l’elettrodotto è condizionato non solo dal dato formale della emissione di un provvedimento, ma anche dalla valutazione, rimessa alla Regione, del pubblico interesse allo spostamento dell’infrastruttura, che nella presente fattispecie è totalmente mancata. Peraltro, che le interlocuzioni tra AIPo ed Enel non potessero tenere luogo di tale provvedimento e della valutazione di pubblico interesse è anche confermato sia dalla assoluta incertezza circa l’identità dei firmatari di tali missive e circa i loro poteri di impegnare l’ente pubblico, sia dalla previsione normativa che l’ordine di spostamento o di modifica dell’elettrodotto è emesso all’esito di un procedimento amministrativo complesso (disciplinato dagli artt. 3-6 della legge reg.) e comporta una “dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza, della variante dell'impianto da eseguire” (art. 13, ultimo comma). Ne deriva una conseguenza veramente poco giustificabile seguendo la tesi della Corte territoriale, ossia che le interlocuzioni tra (i funzionari e/o gli impiegati del) Magistrato per il Po ed Enel avrebbero implicato anche l’eventuale rilascio dei titoli edilizi (art. 7 della legge reg.), nonché la pubblica utilità della variante di impianto da eseguire (art. 13, ultimo comma) e la modificazione degli strumenti urbanistici degli Enti interessati. In altre parole, come correttamente osserva il Procuratore generale nella requisitoria, il principio di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi non consente di superare la mancanza formale dell’ordine di spostamento. Va poi ribadito che la responsabilità per la mancata emissione di tale ordine non poteva certo essere attribuita al Magistrato per il Po, in quanto detto ordine era di competenza di un’Autorità terza (Presidente della giunta regionale o, nei casi di urgenza, Dirigente dell’ufficio del genio civile), secondo la normativa regionale sopra citata. D’altra parte, sempre sulla base di quanto sopra riassunto, non sembra fondata nemmeno l’osservazione della Corte, secondo la quale il Magistrato per il Po, quando inviò le richieste di spostamento, era in ogni caso un organo decentrato interregionale del Ministero dei [OSCURATO:PERSONA], che aveva dunque agito in forza del proprio potere autoritativo, posto che – come già detto – l’emissione dell’ordine di spostamento competeva alla Regione Veneto, essendo state a quest’ultima trasferite le funzioni in materia di costruzione di opere per la trasmissione e la distribuzione dell’energia elettrica di linee non superiori a 15 mila volt. E nemmeno condivisibile appare la tesi della Corte secondo la quale il Magistrato per il Po sarebbe incorso in violazione dei principi di legalità, imparzialità, correttezza e buona amministrazione, sol che si consideri che la predetta Autorità amministrativa ha dapprima richiesto un parere all’Avvocatura dello Stato e, poi, avutolo, ha formalmente concluso il procedimento amministrativo di sua competenza, provvedendo a negare ad Enel (con la nota del 22 ottobre 1997, menzionata in sentenza a pagina 7) il diritto all’indennizzo, facendo leva sull’art. 122 del r.d. n° 1775/1933. È peraltro palese che il procedimento amministrativo del Magistrato per il Po ebbe un suo corso, anche se si concluse con una decisione non corretta (come si dirà nell’esame del terzo mezzo): tale corso impedisce di qualificare l’azione amministrativa come contraria ai principi di buon andamento e di correttezza e buona fede. Del tutto non invocabile è, poi, il principio di affidamento dell’Enel, in considerazione della totale terzietà (rispetto al Magistrato per il Po) dell’autorità amministrativa che avrebbe dovuto emettere l’ordine di traslazione dell’elettrodotto. In conclusione, l’ordine di spostamento del Presidente della giunta regionale e, al contempo, la valutazione delle ragioni di pubblico interesse della modifica dell’elettrodotto costituivano un presupposto indefettibile per il riconoscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 13 della legge reg. Veneto n° 124/1991 a carico dell’Autorità interessata al trasferimento dell’elettrodotto. Non rimane che verificare se, in via di mera ipotesi, potesse essere configurato tra Magistrato del Po ed Enel un rapporto contrattuale o negoziale, in ragione della natura paritetica con la quale si è svolta l’interlocuzione epistolare che ha preceduto lo spostamento della linea elettrica. Ma anche a tale domanda deve essere data risposta negativa, non solo per la ragione dianzi esposta (ossia perché l’identità ed i poteri dei firmatari delle missive sono rimasti sconosciuti), ma anche perché un rapporto negoziale con la PA viene in esistenza solo all’esito della stipula di un contratto scritto, ai sensi degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923 n° 2440, che qui è, invece, totalmente mancato. 7.-Col secondo motivo la ricorrente deduce la “ violazione e falsa applicazione degli articoli 1175 e 2043 c.c., nonché 126 rd n. 1775 del 1933 e 13 della l.r. veneto n. 24/1991, in relazione all'articolo 360, n. 3, c.p.c.”. AIPo, pur respingendo la pretesa contra legemdi Enel di procedere allo spostamento dei tralicci previo pagamento dell’indennizzo, avrebbe sempre precisato che la questione dell’indennità era dubbia, donde l’impossibilità di predicare, come invece aveva fatto la Corte territoriale, un affidamento incolpevole di Enel, essendo quest’ultimo ben consapevole della controvertibilità del suo diritto. 8.-Il mezzo è assorbito dall’accoglimento del primo motivo. 9.- Col terzo mezzo AIPo denuncia la “ violazione e falsa applicazione dell'art. 122, r.d. n. 1775 del 1993, in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.”. Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte bolognese, il Magistrato per il Po avrebbe espropriato i suoli sui quali erano originariamente posti i tralicci e, divenutone proprietario, avrebbe preteso, del tutto legittimamente, di eseguire i lavori sui propri fondi, ancorché essi obbligassero l’esercente l’elettrodotto a rimuovere o collocare diversamente le condutture e gli appoggi senza alcun indennizzo, il tutto in base all’art. 122 del r.d. n° 1775/1933: norma della quale la Corte d’appello aveva, invece, escluso l’applicabilità, sull’erroneo rilievo che tale condotta fosse contraria ai principi generali di legalità, imparzialità, correttezza e buona amministrazione dettati dall'art. 97 della Costituzione e senza considerare che tale violazione, a tutto concedere, avrebbe potuto giustificare una domanda risarcitoria. 10.-Il mezzo è infondato. L’art. 122 del r.d. n° 1775/1933 disciplina una fattispecie totalmente diversa da quella dell’art. 126. Agendo in base all’art. 122, quarto comma, la PA, che sia anche proprietaria del fondo, può eseguire sul suo suolo “qualunque innovazione, costruzione ed impianto, ancorché essi obblighino l'esercente dell'elettrodotto a rimuovere o collocare diversamente le condutture e gli appoggi, senza che perciò sia tenuto ad alcun indennizzo o rimborso a favore dell'esercente medesimo”, salvo l’obbligo del proprietario (quinto comma) di offrire “altro luogo adatto all'esercizio della servitù”. Al contrario, l’art. 126 lo spostamento delle condutture elettriche viene ordinato “per ragioni di pubblico interesse” e su richiesta della PA che potrebbe anche non essere proprietaria del fondo, con la conseguenza che la richiesta appare, in questo caso, molto più affine ad una prestazione coattiva posta a carico dell’esercente: donde il riconoscimento di una “congrua indennità, se lo spostamento non può essere eseguito senza spese eccessive”. Ora, come ha osservato questa Corte nell’unico precedente di legittimità in termini (Cass., sez. II, 6 marzo 1950 n° 571, con nota adesiva), l’ordine di spostamento ex art. 126 genera una situazione giuridica irrevocabile a favore dell’esercente, con la conseguenza che la PA che ha richiesto lo spostamento delle linee, imponendo a carico del gestore dell’elettrodotto una prestazione coattiva, non può poi avvalersi della facoltà riconosciuta al proprietario dall’art. 122, quarto comma, r.d. n° 1775/1933, onde evitare di rimborsare le spese per il trasferimento delle condutture elettriche. 11.- Alla cassazione della sentenza segue la rimessione della causa alla Corte d’appello di