Corte costituzionale n. 93/1997

1. - La regione Umbria, con ricorso depositato il 16 ottobre 1995, solleva conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 98/1995 del 4 agosto 1995, pubblicata nel supplemento ordinario n. 99 alla [OSCURATO:PERSONA] del 12 agosto 1995, recante "Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate dal F.S.E.", chiedendo che la Corte dichiari che non spetta allo Stato e per esso al Ministro del lavoro e della previdenza sociale determinare i costi per le attività formative cofinanziate dal fondo sociale europeo con riferimento alla formazione professionale di competenza regionale (o, subordinatamente, che non spetta allo Stato farlo senza effettivo accordo con le regioni) e che, conseguentemente, la Corte annulli l'atto. La regione denuncia la violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. n. 616 del 1977, agli artt. 3, 4, 5, 7, 8, 18, 22, 24 e 25 della legge n. 845 del 21 dicembre 1978 (Legge-quadro in materia di formazione professionale), nonché in riferimento all'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 616 e al regolamento della Comunità europea n. 2084/1993 del 20 luglio 1993, di modifica del regolamento n. 4255/1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/1988 per quanto riguarda il fondo sociale europeo. La regione Umbria ricorda come essa avesse già provveduto, prima della circolare ministeriale, ad individuare le spese per le attività formative, con delibera del Consiglio regionale n. 748 del 2 marzo 1995, adottata ai sensi dell'art. 1, comma 3, del regolamento regionale n. 3 del 7 ottobre 1982, di attuazione della legge regionale n. 69 del 21 ottobre 1981 (Norme sul sistema formativo regionale), approvata a sua volta nel quadro dei principi stabiliti dalla legge-quadro n. 845 del 1978 e dai regolamenti comunitari in materia. La regione lamenta di conseguenza l'invasione della propria competenza, mentre da nessuna norma si potrebbe evincere una competenza statale ad individuare le spese ammissibili per le attività formative rientranti nelle attribuzioni regionali, pur se cofinanziate col fondo sociale europeo. Ancor più lesivo apparirebbe poi il comportamento del Governo, con violazione dell'art. 115 Cost., ove si considerasse la natura dell'atto utilizzato per dettare la normativa; né l'illegittimità scemerebbe se si interpretasse l'atto in questione alla stregua di un regolamento ministeriale poiché questo non avrebbe in ogni caso la forza di porre limiti alle competenze regionali, tanto meno se non fossero giustificati dalla presenza di un interesse nazionale comprovato e se, come nel caso, non lasciassero alcuno spazio, in violazione dell'art. 5 Cost., alle competenze regionali. D'altra parte, alle regioni sarebbero riservate, dall'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, le funzioni relative all'applicazione dei regolamenti comunitari; ciò sarebbe stato confermato dalla giurisprudenza costituzionale, ma anche dalla legge n. 86 del 1989 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari) che permette l'intervento statale solo in pochi casi e con atto regolamentare: le più recenti leggi comunitarie non contemplerebbero il regolamento n. 2084/1993 tra gli atti da recepire mediante regolamento governativo, né, nella specie, verrebbero in considerazione interessi di ordine generale da salvaguardare per esigenze di uniformità della disciplina attuativa, o per ovviare a comportamenti omissivi da parte delle regioni, ovvero ancora per provvedere a situazioni di urgenza, così come delineato dalla Corte. In tali casi, peraltro, si sarebbe dovuto far uso della funzione e degli atti di indirizzo e coordinamento e questi ultimi, a loro volta, non avrebbero potuto dettare disposizioni così puntuali da impedire qualsiasi intervento regionale. La regione Umbria contesta, infine, l'affermazione contenuta nella premessa della circolare circa la concertazione che sarebbe intervenuta anche con le regioni: ove questa vi fosse stata, come invece non sarebbe, in nessun caso avrebbe potuto riguardare la rinuncia delle regioni a proprie competenze costituzionalmente stabilite. La riunione a cui la circolare farebbe riferimento si sarebbe conclusa senza alcuna decisione circa la potestà del Ministro del lavoro di adottare l'atto in questione, pur essendosi posto in quella sede il problema dell'armonizzazione delle regolamentazioni regionali sui parametri di conto delle attività formative finanziate col fondo sociale europeo. 2. - La regione Marche, con ricorso depositato il 28 ottobre 1995, solleva conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri in relazione alla stessa circolare n. 98/1995, ma anche in relazione alle circolari nn. 99 e 101 del 1995 del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, datate sempre 4 agosto 1995, e pubblicate nel supplemento ordinario n. 99 alla [OSCURATO:PERSONA] del 12 agosto 1995, queste ultime concernenti "Interventi per la formazione e l'occupazione" l'una e "Attuativa interventi 1995 (art. 6, reg. 2084/1993)" l'altra. Le circolari richiamate, di cui si chiede l'annullamento, investirebbero un ambito di attività - quello della formazione e dell'orientamento professionale - di piena spettanza regionale, ai sensi degli artt. 117, 118 e 119 Cost., degli artt. 6, 35,40 e 41 del d.P.R. n. 616 del 1977, degli artt. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 18, 24 e 27 della legge-quadro in materia di formazione professionale, n. 845 del 1978, e dell'art. 9 del decreto-legge n. 148 del 1993 (Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione). Ad avviso della regione, la prima delle tre circolari dovrebbe interpretarsi come semplice enunciazione di criteri uniformi aventi valore indicativo, e come tale sarebbe stata discussa in sedi informali. Non potrebbe invece dirsi, come fa la premessa dell'atto, che essa sia stata oggetto di intese formali o vincolanti. Non sarebbe chiaro, poi, che ci si trovi di fronte ad indicazioni puramente orientative, ed anzi diverse espressioni sembrerebbero deporre in senso contrario, con palese lesione della competenza regionale e del principio di legalità sostanziale, non essendo tale potere del Ministro basato su alcuna norma legislativa. La seconda circolare impugnata stabilisce obiettivi e modalità di accesso ad un programma operativo multiregionale per la formazione e l'occupazione a titolarità del Ministero del lavoro. Tale programma concerne materie che sarebbero di piena spettanza regionale, ai sensi degli artt. 35 e 41 del d.P.R. n. 616 del 1977 e degli artt. 18 e 24 della legge-quadro in materia; nessuna delle competenze riservate allo Stato da tali norme comprenderebbe il potere del Ministro del lavoro di assumere la titolarità di programmi operativi del tipo considerato. La circolare creerebbe, senza alcun fondamento legislativo, una nuova categoria di progetti operativi, diversa da quelle elencate nell'art. 9 del decreto-legge n. 148 del 1993, richiamato nella premessa dell'atto; il Ministro stesso verrebbe trasformato così da organo di indirizzo in organo di programmazione operativa e di gestione della spesa in un settore di competenza regionale. La circolare n. 101/1995, infine, disciplina progetti di azione di carattere innovativo nel campo della formazione e dell'orientamento professionale, previsti dall'art. 6 del regolamento comunitario n. 2084/1993. [OSCURATO:PERSONA] si autoattribuirebbe una competenza riservata alle regioni dall'art. 35 del d.P.R. n. 616 del 1977, ancora una volta senza alcun fondamento legislativo. 3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per sostenere che le circolari impugnate dalle regioni, disciplinando, solo per i profili del finanziamento e delle relative modalità, interventi formativi cofinanziati dal fondo sociale europeo, riguarderebbero i rapporti con il fondo, riservati alla competenza statale dall'art. 18, lettera c), della legge n. 845 del 1978, e sarebbero comunque coerenti con il quadro dei regolamenti comunitari in materia. 4. - In prossimità dell'udienza la regione Umbria ha depositato una memoria, alla quale ha allegato la circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 130/1995 del 25 ottobre 1995, pubblicata nel supplemento ordinario alla [OSCURATO:PERSONA] del 4 novembre 1995, recante "Integrazioni e rettifiche alla circolare n. 98/1995 concernente Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate dal F.S.E.". Ad avviso della regione, le modificazioni introdotte dalla nuova circolare alla premessa di quella impugnata determinerebbero la cessazione della materia del contendere. Si chiarirebbe, infatti, che l'atto impugnato disciplina solo le attività formative rientranti nei programmi operativi di cui è titolare il Ministro del lavoro e non contiene disposizioni di indirizzo e coordinamento. 1. - La regione Umbria ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in ordine alla circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 98/1995 del 4 agosto 1995, recante "Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate dal F.S.E.", e ne ha chiesto l'annullamento lamentando la violazione delle proprie competenze in materia di formazione professionale stabilite dall'art. 117 della Costituzione, dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla apposita legge-quadro n. 845 del 1978. Sarebbero altresì violati, ad avviso della regione ricorrente, il principio di leale collaborazione e il principio di legalità, non potendo la circolare trarre fondamento da alcuna disposizione di legge che ne giustifichi l'adozione. La regione ha inoltre denunciato la violazione delle proprie competenze in materia di attuazione dei regolamenti comunitari, alla quale la circolare pretenderebbe, invece, di provvedere con efficacia vincolante per le autonomie regionali. Con analogo ricorso la regione Marche ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione alla medesima circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 98/1995 del 4 agosto 1995, assumendo anch'essa violata la propria competenza in materia di formazione professionale e disattesi i principi di legalità e leale collaborazione. Da parte della regione Marche il ricorso per conflitto è stato esteso anche alle circolari nn. 99 e 101 del 1995, emanate ugualmente il 4 agosto 1995. La prima (n. 99/1995), recante "Interventi per la formazione e l'occupazione", con lo stabilire obiettivi e modalità di accesso ad un programma operativo multiregionale a titolarità del Ministero del lavoro, riguarderebbe materia di piena competenza regionale e creerebbe, senza alcun fondamento legislativo, ed anzi in contrasto con l'art. 9 del decreto-legge n. 148 del 1993 a cui dichiara di dare applicazione, una nuova categoria di progetti operativi attribuita alla titolarità del Ministro. La seconda (n. 101/1995), avente ad oggetto "Attuativa interventi 1995 (art. 6, reg. 2084/1993)", pretendendo di disciplinare progetti di carattere innovativo nel campo della formazione professionale, ai sensi dell'art. 6 del regolamento CEE n. 2084/1993, invaderebbe ancora una volta una competenza riservata alle regioni. Poiché i ricorsi hanno un oggetto in parte coincidente, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica sentenza. 2. - Va innanzitutto dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione ai due ricorsi per conflitto di attribuzione, sollevati nei confronti della circolare n. 98/1995. Con la successiva circolare n. 130/1995 del 25 ottobre 1995, recante "Integrazioni e rettifiche alla circolare n. 98/1995 concernente "Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate dal F.S.E." "., il Ministro del lavoro, modificando la premessa della circolare impugnata, ha provveduto a rimuovere gli aspetti contro i quali erano rivolte le Censure delle regioni ricorrenti ed ha chiarito che la disciplina dei costi delle attività formative riguarda solo i programmi operativi multiregionali dei quali è titolare lo stesso Ministero del lavoro e che la circolare non contiene disposizioni di indirizzo e coordinamento dell'attività regionale, le quali, invece - si afferma espressamente - "saranno successivamente emanate" nel rispetto delle competenze regionali in materia di formazione professionale e delle procedure previste dalla normativa nazionale e comunitaria. In seguito alla nuova circolare e alla eliminazione delle previsioni che avevano dato origine ai due conflitti di attribuzione, è venuto meno l'oggetto del giudizio. 3. - Non è fondato il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla regione Marche avverso la circolare n. 99/1995 concernente "Interventi per la formazione e l'occupazione". Secondo la prospettazione della ricorrente, in tale circolare il Ministero del lavoro risulta investito di un complesso di iniziative (dall'orientamento alla preformazione, dalla formazione alla riqualificazione professionale) che eccederebbero le attribuzioni dello Stato e rientrerebbero a pieno titolo nelle competenze delle regioni, così come definite dagli artt. 35 e 41 del d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla legge-quadro in materia di formazione professionale n. 845 del 1978. L'ingerenza del Ministero in un ambito di competenze che si assume proprio delle regioni non potrebbe essere giustificata in base al carattere di multiregionalità degli interventi, definiti in termini troppo vaghi ed onnicomprensivi: la circolare avrebbe in realtà trasformato il Ministero medesimo, da organo centrale di raccordo e di indirizzo, in organismo che esercita direttamente attività di programmazione operativa e di gestione della spesa in un settore di competenza regionale. Si deve osservare che l'impugnata circolare non è il prodotto di una iniziativa unilaterale del Ministro del lavoro, diretta ad espropriare le regioni della loro competenza in materia di formazione professionale per assumerne in proprio la titolarità. Essa, invece, intende porsi come attuativa di atti comunitari, e segnatamente del programma operativo 940029/I/3 (Interventi per la formazione e l'occupazione) espressamente richiamato nel suo preambolo e deciso dalla commissione delle comunità europee il 15 dicembre 1994 (C (94) 3495). Tale programma operativo costituisce il punto di arrivo di un complesso iter procedimentale, che si svolge sia in ambito statale che in ambito comunitario, le cui fasi sono scandite nel regolamento CEE n. 2052/1988 e successive modificazioni. Questo definisce cinque obiettivi al cui conseguimento contribuiscono i fondi strutturali; per l'obiettivo contrassegnato con il numero 3 (lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l'inserimento professionale dei giovani), è previsto che gli Stati membri interessati sottopongano alla commissione appositi piani per i quali chiedere il sostegno comunitario. La commissione fissa per ciascuno di essi, di concerto con lo Stato membro interessato, il quadro comunitario di sostegno al quale seguono, appunto, quale atti finali, l'elaborazione statale o regionale di programmi operativi e la loro approvazione da parte della commissione medesima. Nel caso del programma operativo a cui si riferisce la circolare impugnata, il Governo italiano, come risulta dall'epigrafe della decisione della Commissione C (94) 1417 del 5 agosto 1994, di approvazione del quadro comunitario di sostegno, ha provveduto a presentare alla commissione stessa, il 24 dicembre 1993, il piano relativo all'obiettivo 3, ne ha ricevuto l'approvazione con la decisione del quadro comunitario di sostegno appena ricordata ed ha quindi elaborato e sottoposto ad approvazione comunitaria il programma operativo in questione. È importante rilevare che già nel quadro comunitario di sostegno - ed ancor prima nel piano nazionale - si prevedono svariate forme di intervento, regionali e statali. Per quanto riguarda le regioni del Centro-Nord (alle quali si riferisce l'obiettivo 3), ciascuna di esse è titolare di un programma destinato a svilupparsi nel proprio ambito territoriale, cofinanziato dal fondo sociale europeo per importi prestabiliti. Lo Stato (l'"autorità centrale", nella terminologia del documento comunitario), a sua volta, è titolare, nel quadro comunitario di sostegno, di tre forme di intervento: a) un programma operativo denominato "azioni innovative", riguardante interventi di carattere innovativo in relazione alle utenze interessate, ai contenuti proposti, ai metodi applicati, destinato a costituire un punto di riferimento per una possibile moltiplicazione delle esperienze nei diversi contesti regionali; b) un programma operativo di "interventi per la formazione e l'occupazione", finalizzato a raccogliere le iniziative a carattere multiregionale proposte da organismi di formazione, nonché da enti pubblici o privati attivi su scala nazionale (le azioni proposte devono essere particolarmente intese ad affrontare i problemi posti dalle aree in cui più acuta si manifesta la crisi dell'occupazione e, qualora l'intervento sia diretto all'inserimento lavorativo di specifiche categorie, deve essere prevista una adeguata partecipazione privata alla spesa complessiva); c) un programma operativo, denominato "rafforzamento dei sistemi", concernente infine gli interventi a carattere orizzontale, volti a consolidare e qualificare l'intervento formativo globale, nonché i raccordi con l'insieme delle politiche del lavoro. La seconda delle forme di intervento sopradescritte (sub b) è quella che qui viene in rilievo. Di essa si è occupata la decisione della commissione C (94) 3495 del 15 dicembre 1994, che ha approvato il programma operativo multiregionale a titolarità del Ministero del lavoro (Interventi per la formazione e l'occupazione) per il periodo 8 novembre 1994-31 dicembre 1999, concernente (conformemente a quanto già delineato nel quadro comunitario di sostegno) un insieme di misure pluriennali lungo assi prioritari fra i quali, per quanto qui più direttamente rileva, l'inserimento o il reinserimento di disoccupati di lunga durata o esposti alla disoccupazione di lunga durata, il rafforzamento della formazione iniziale e l'inserimento dei giovani nel mercato del lavoro, l'integrazione o la reintegrazione delle persone esposte al rischio di esclusione sociale. L'esistenza di interventi per la formazione e l'occupazione e la loro titolarità in capo ad organi statali (accanto, peraltro, ad analoghe iniziative affidate alle singole regioni) non è dunque una scelta compiuta dalla circolare in piena autonomia, ma una soluzione che trova nel diritto comunitario la sua formalizzazione e che procede da decisioni della commissione della comunità europea. È infatti già a partire dalla deliberazione che approva il quadro comunitario di sostegno che anche l'attività di formazione professionale (che sarebbe in larga misura configurabile, nel diritto interno, come competenza regionale) si scinde in programmi operativi a titolarità delle regioni e delle province autonome da un lato e in programmi operativi a titolarità del Ministro del lavoro dall'altro. Quanto sin qui osservato depone nel senso della infondatezza del ricorso per due convergenti ordini di ragioni. Sotto un primo profilo, l'eventuale difformità della ripartizione di compiti tra autorità nazionale e regioni, compiuta in sede comunitaria, rispetto a quella vigente nel diritto interno - ove risulti con evidenza e sia ragionevolmente riferibile a esigenze dell'Unione europea (sentenza n. 126 del 1996) - non può essere censurata da questa Corte a causa del peculiare regime giuridico al quale sono assoggettati gli atti delle istituzioni comunitarie, sindacabili alla luce del diritto interno solo se contrastanti con i principî supremi della Costituzione (che nella specie non vengono in considerazione); con la conseguenza che per impedire che in sede comunitaria vengano scalfite le loro attribuzioni, le regioni hanno l'onere di rendersi attive prima che i programmi dello Stato vengano trasfusi in atti della comunità assumendo il valore giuridico proprio di questi. Il che ovviamente postula l'osservanza piena, da parte dello Stato, del dovere di informazione preventiva quale immediata puntualizzazione del principio di leale cooperazione, circa l'esatto contenuto dei piani e dei programmi dei quali esso intende ottenere l'approvazione e il sostegno comunitario. Sotto un secondo profilo, una volta accertato che in forza di atti comunitari il Ministro del lavoro è titolare di programmi di formazione, la circolare che di tali atti costituisce attuazione potrebbe essere censurata, in questa sede di conflitto, sul parametro della legislazione interna, solo in quanto la regione deducesse in maniera circostanziata - ciò che non è avvenuto nella specie - che la disciplina contenuta nella stessa circolare sia priva in una qualche sua parte di copertura comunitaria, e che l'alterazione dei rapporti tra Stato e regione sia direttamente imputabile all'attività di attuazione del Ministro. Senza dire che nelle ipotesi in cui si riscontrasse una effettiva difformità dal programma operativo della circolare ministeriale e questa venisse annullata in quanto invasiva della competenza regionale, la conseguenza non sarebbe l'immissione della regione in luogo del Ministro nella gestione del programma cofinanziato dalla comunità, ma la possibile riduzione del contributo comunitario per irregolarità, secondo quanto previsto dall'art. 24 del regolamento del Consiglio CEE n. 2082/1993. 4. - Del pari infondato è il ricorso proposto dalla stessa regione Marche contro la circolare n. 101/1995, intitolata "Attuativa interventi 1995 (art. 6, reg. 2084/1993)". Con tale circolare il Ministro del lavoro, richiamato sommariamente il contenuto dell'art. 6 del citato regolamento comunitario, secondo il quale il fondo sociale europeo contribuisce al finanziamento di progetti-pilota riguardanti il mercato del lavoro onde realizzare gli obiettivi di politica comunitaria in materia di formazione professionale, ha dichiarato l'intento di finanziare per il 1995 le seguenti attività: progettazione, sperimentazione e sviluppo di sistemi alternativi di ricerca di impiego; sperimentazione di incontro domanda-offerta di lavoro in collegamento tra agenzie di collocamento e sistema di imprese; studio e sperimentazione sul territorio di prodotti di orientamento. La stessa circolare, dopo aver sollecitato la presentazione dei progetti e dopo aver precisato che questi, previa valutazione dei requisiti di ammissibilità, sarebbero stati inoltrati alla commissione europea, ha chiarito che l'erogazione dei finanziamenti sarebbe avvenuta secondo le modalità previste dai regolamenti dei fondi strutturali e sarebbe stata subordinata agli accertamenti preliminari e intermedi sulla effettiva realizzazione delle attività. Nessuna di queste iniziative può dirsi estranea alle attribuzioni dello Stato quali risultano fissate dall'art. 18, lettera f) della legge 21 dicembre 1978, n. 845, secondo il quale spettano al Ministro del lavoro e della previdenza sociale le attività di studio, di ricerca, di documentazione e di sperimentazione da definirsi mediante uno specifico programma annuale. Né può indurre ad una diversa valutazione la circostanza che, nell'atto impugnato, il Ministro abbia inteso raccordare il programma nazionale di sperimentazione per il 1995 agli orientamenti comunitari in materia: ciò permette, infatti, di accedere ai contributi che il fondo sociale europeo può concedere al di fuori dei quadri comunitari di sostegno, come previsto dal richiamato art. 6 del regolamento n. 2084 del 1993. P.Q.M. per questi motivi [OSCURATO:PERSONA] Riuniti i giudizi: dichiara cessata la materia del contendere in relazione ai ricorsi per conflitto di attribuzione proposti dalla regione Umbria e rispettivamente dalla regione Marche nei confronti della circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n. 98/1995 del 4 agosto 1995, avente ad oggetto "Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate dal F.S.E."; dichiara che spetta allo Stato e per esso al Ministro del lavoro e della previdenza sociale regolare quanto previsto dalla circolare n. 99/1995 del 4 agosto 1995, recante "Interventi per la formazione e l'occupazione", attuativa del programma operativo multiregionale 940029/I/3 approvato dalla commissione europea con decisione C (94) 3495 del 15 dicembre 1994, nell'ambito del quadro comunitario di sostegno obiettivo 3 per il periodo 1994-1999 approvato con decisione della commissione europea C (94) 1417 del 5 agosto 1994; dichiara che spetta allo Stato e per esso al Ministro del lavoro e della previdenza sociale assumere le iniziative di cui alla circolare n. 101/1995 del 4 agosto 1995, concernente "Attuativa interventi 1995 (art. 6, reg. 2084/1993)". Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 marzo 1997. Il Presidente: [OSCURATO:PERSONA] redattore: [OSCURATO:PERSONA] cancelliere: [OSCURATO:PERSONA] in cancelleria l'11 aprile 1997. Il direttore della cancelleria: [OSCURATO:PERSONA]