Cassazione n. 09703/2024

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 12663/2020 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], PLA- [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], PA- [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentatie difesi da gli Avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso lo studio di que- st'ultima in Roma, viaG. Borsi, n. 4 ; –ricorrenti – contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], in proprio ed in qualità di legale rappresentante p.t. del [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], GÖGELE CHRISTOPHe [OSCURATO:PERSONA]. 8 E 9 [OSCURATO:PERSONA] I [OSCURATO:PERSONA];–intimati – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Trento, Sezione distaccata di Bol- zano, n. 1/20, depositata il 4 gennaio 2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30 gennaio 2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] altri centotrentanove cittadini del Comune di [OSCURATO:PERSONA] (BN) convennero in giudizio il Comune, [OSCURATO:PERSONA]- tinger, in proprio e in qualità di legale rappresentante del Comitato dei Pro- motori per un Comune di [OSCURATO:PERSONA] dai Pesticidi, nonché [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], in proprio ed in qualità di componenti della Commissione referendaria del Comune, per sentir accertare che i con- venuti non avevano diritto allo svolgimento del referendum popolare volto a promuovere l'inserimento nello statuto comunale del divieto di utilizzazione di sostanze fitosanitarie chimico-sintetiche, con la dichiarazione di nullità del quesito referendario e della votazione, per contrasto con il diritto comunitario e nazionale, e per difetto del potere di legiferare nella materia in questione. Si costituirono il Comune, il [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità, e il Fischer, ed eccepirono l'inammissibilità della domanda per difetto d'interesse, in considerazione del carattere non vincolante dell'esito referen- dario e dell'avvenuto svolgimento del referendum, chiedendo il rigetto della domandaanche nel merito. 1.1. Con sentenza del 24 maggio 2016, il Tribunale di Bolzano dichiarò il difetto di legittimazione passiva di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] proprio, ed accolse la domanda proposta nei confronti del Comitato dei Promotori, dichiarando l'inammissibi- lità del quesito referendario e l'illegittimità degli atti successivi. 2. L'impugnazione proposta dal Comune di Malles è stata accolta dalla Corte d'appello di Trento, Sezione distaccata di Bolzano, che con sentenza del 4 gennaio 2020 ha accolto parzialmente anche l'appello incidentale proposto dal [OSCURATO:PERSONA], dichiarando inammissibile la domanda proposta dagli attorie condannandoli al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio in favore dell'appellante incidentale. A fondamento della decisione, la Corte ha osservato che il referendum propositivo previsto dall'art. 40, comma sesto, dello statuto comunale e dallo art. 77 del d.P.G.r. 1° febbraio 2005, n. 3/L ha una funzione acceleratoria ed innovativa, essendo volto ad introdurre nella politica comunale questioni di interesse generale per la comunità locale attraverso la partecipazione civica e ad innescare una decisione da parte degli organi comunali: ha affermato pertanto che esso spiega efficacia vincolante soltanto nel senso che il consi- glio comunale è tenuto a prendere atto dell'esito della consultazione ed a trattare l'oggetto del quesito, prendendo posizione in sede politica sulla spe- cifica materia, non anche nel senso che il consiglio sia tenuto a tradurre l'esito del referendum in misure amministrative a carattere normativo. Ciò posto, e precisato che nella specie le modifiche dello statuto comunale proposte con il quesito referendario, pur avendo riportato il voto favorevole della maggioranza dei partecipanti alla consultazione, non erano state appro- vate dal Consiglio comunale, non essendo stata raggiunta la maggioranza prescritta dallo statuto, la Corte ha ritenuto che gli attori non avessero un interesse ad agire concreto e attuale, non avendo il referendum un impatto diretto sulla sfera giuridica dei cittadini, la cui posizione giuridica avrebbe potuto essere influenzata soltanto dalla decisione del Consiglio, impugnabile dinanzi al Giudice amministrativo. Ha aggiunto che in ogni caso, ai sensi dello art. 40, comma primo, dello statuto comunale, l'efficacia vincolante del refe- rendum era limitata ad un periodo di tre anni, ormai trascorso, con il conse- guente venir meno dell'interesse ad agire. Quanto all'appello incidentale,proposto in via meramente subordinata, nella parte riguardante la legittimazione del [OSCURATO:PERSONA] a resi- stere in qualità di rappresentante del Comitato dei Promotori, la Corte ha rilevato che la dichiarazione d'inammissibilità della domanda comportava il venir meno dell'interesse all'accertamento del diritto del Comitato di avanzare proposte, aggiungendo che il Comitato non aveva mai chiesto l'accertamento della legittimità del referendum, e ritenendo comunque inneg abile il diritto del Comitato di presentare una proposta referendaria sui prodotti fitosanitari.Ha invece accolto le censure proposte dall'appellato in ordine al regolamento delle spese processuali, osservando che egli era stato convenuto anche in proprio, pur non avendo alcuna legittimazione in qualità di privato. 3. Avverso la predetta sentenza hannoproposto ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], Ru- dolf Flora, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]- nei, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA],per due motivi. Gl'intimatinon hanno svolto attività difensiva. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione,i ricorrenti denuncia no la viola- zione e/ola falsa applicazione degli artt. 327, primo comma, 333, 334 e 343 cod. proc. civ., censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto l'appello incidentale tardivo proposto dal [OSCURATO:PERSONA] avverso il regolamento delle spese del giudizio di primo grado, senza tenere conto della intervenuta scadenza del relativo termine. Premesso che la pronuncia sulle spese costituisce un capo autonomo della decisione, sostengonoche l'inte- resse all'impugnazione non poteva considerarsi sorto a seguito della proposi- zione dell'appello principale, con la conseguenza che la predetta pronuncia avrebbe dovuto essere impugnata in via autonoma. Precisato inoltre che il [OSCURATO:PERSONA], convenuto in giudizio sia in proprio che quale legale rappresentante del [OSCURATO:PERSONA], si era costituito in entrambe le qua- lità con un unico difensore, affermanoche, ai sensi dell'art. 13, comma sesto, della legge 31 dicembre 2012, n. 247,egli avrebbe avuto diritto alla liquida- zione di un unico compenso, aumentato in misura non superiore al 20%. 2. Con il secondo motivo,i ricorrenti deduc ono la violazione e /o la falsa applicazione dell'art. 100 cod. proc. civ., dell'art. 34 del regolamento comu- nale per i referendum popolari e dell'art. 40, commi primo e sesto, dello sta- tuto comunale, censurando la sentenza impugnata per aver dichiarato la do- mandainammissibile per difetto d'interesse, senza considerare che, con de- libera n. 2 del 29 marzo 2016, il Consiglio comunale aveva introdotto rigorosi limiti all'utilizzazione dei prodotti fitosanitari, in deroga alla disciplina comu- nitaria. Precisato che tale delibera, impugnata dinanzi al Giudice amministra- tivo, era stata annullata, affermano che tale annullamento non escludeva il loro interesse ad agire, ai fini del quale risultava irrilevante anche il carattere non vincolante dell'esito referendario, essendo prevedibile che il Consiglio co- munale vi avrebbedato seguito, ed avendo essi ricorrenti interesse ad impe- dire la modifica dello statuto comunale. 3. Il secondo motivo, avente carattere logicamente e giuridicamente prio- ritario rispetto al primo, in quanto attinente all'ammissibilità della domanda proposta dai ricorrenti, è infondato. Correttamente, infatti, la sentenza impugnata ha ritenuto che gli attori non potessero vantare un interesse concreto ed attuale ad opporsi allo svol- gimento del referendum popolare, il cui esito non avrebbe potuto arrecare loro alcun pregiudizio diretto ed immediato, in considerazione del carattere meramente propositivo della consultazione, vincolante soltanto nel senso che il Consiglio comunale era tenuto a prendere in esame la proposta, e della sopravvenuta inefficacia della stessa, in conseguenza del decorso del termine previsto per l'adozione delle conseguenti deliberazioni. L'art. 40 dello statuto comunale, pur disponendo che «i referendum hanno carattere vincolante» (comma primo), precisa infatti che quello propo- sitivo «assume una funzione accelerante ed innovatrice» e «serve per appor- tare argomenti attuali all'agenda politica comunale e portarli ad una decisione vincolante» (sesto comma), prevedendo comunque che l'esito della consul- tazione ha una validità di «almeno tre anni»: tali proposizioni, poste in rela- zione tra loro, rendono evidente che il risultato del referendum non incide direttamente sull'ordinamento del Comune, modificandolo, ma funge soltanto da stimolo all'attività normativa ed amministrativa degli organi comunali, sot- toponendo alla loro attenzione problemi ed argomenti d'interesse della comu- nità locale, affinché se ne facciano carico nell'esercizio delle loro funzioni, adottando i provvedimenti necessari. In tal senso depongono chiaramente non solo il riferimento ad un mero apporto di argomenti all'agenda politica comunale, strumentale alla successiva adozione di una decisione vincolante, evidentemente demandata all'organodeliberativo del Comune, ma anche l'ef- ficacia temporalmente limitata della proposta, la cui previsione risulterebbe priva di senso ove il risultato del referendum fosse immediatamente opera- tivo; determinante risulta poi la disposizione di cui all'art. 34 del regolamento comunale dei referendum popolari, che obbliga il sindaco a sottoporre l'esito del referendum all'esame del Consiglio comunale «per l'emanazione del ri- spettivo provvedimento». Può quindi ritenersi che già in epoca anteriore all'adozione della delibera del Consiglio comunale n. 34 del 19 agosto 2014, che ha fornito l'interpreta- zione autentica dell'art. 40 cit., fosse chiara la portata non vincolante dell'e- sito del referendum, non a caso definito «propositivo», giacché il suo risultato si traduce in una proposta da sottoporre all'organo deliberativo del Comune, il quale rimane libero di determinarsi in ordine non solo al contenuto da dare al provvedimento da adottare (quomodo), ma anche all'opportunità o meno dell'emanazione dello stesso (an): tale conclusione ha trovato ulteriore con- ferma nella predetta delibera, la quale ha precisato che il referendum propo- sitivo «costituisce uno strumento di partecipazione popolare all'elaborazione di scelte che competono sempre ed in ogni caso all'Amministrazione», ag- giungendo che «il Consiglio comunale effettuerà tutte le valutazioni ad esso spettanti ex lege[…] anche al fine di emanare un eventuale provvedimento che sia pienamente conforme alla normativa vigente». L'adozione del prov- vedimento spetta pertanto al Consiglio comunale, e rispetto ad essa il risul- tato del referendum si configura come un atto d'impulso, che s'inserisce nella fase di avvio del procedimento di approvazione, imponendo al sindaco di sot- toporre la questione al Consiglio, ma senza vincolare quest'ultimo nelle pro- prie scelte. Può quindi condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui ha escluso l'impugnabilità del risultato del referendum, affermando che ciò che può costituire oggetto dell'impugnazione è il provvedimento eventual- mente adottato dal Consiglio comunale, avverso il quale può essere proposto ricorso al Giudice amministrativo. Ciò non esclude, in linea di principio, l'interesse dei cittadini ad opporsi allo svolgimento del referendum, rivolgendosi al Giudice ordinario per otte- nere la dichiarazione d'inammissibilità dello stesso o del quesito approvato dalla Commissione referendaria del Comune, quanto meno al fine di impedire l'indizione del referendum sulle questioni indicate dal comma quarto dell'art. 40, tra cui rientrano, conformemente a quanto previsto dall'art. 77, comma primo, del d.P.G.r. n. 3/L del 2005, le materie che esulano dalla competenza dell'Amministrazione locale (ipotesi non ricorrente nel caso concreto) : in tema di referendum, questa Corte ha d'altronde affermato ripetutamente che il comitato promotore agisce, al pari dell'organo dell'ente territoriale preposto al controllo di legittimità della richiesta referendaria, non già a tutela di uno specifico interesse dell'Amministrazione, ma per l'attuazione dell'ordina- mento, ed è pertanto titolare di un diritto soggettivo pubblico, connesso a quello dei cittadini elettori d'intraprendere la procedura referendaria, tutela- bile dinanzi al Giudice ordinario, potendo essere affermato o negato, ma non degradato né inciso da un atto amministrativo adottato dall'organo preposto al controllo (cfr. Cass., Sez. Un., 24/06/2009, n. 14803; 3/02/2004, n. 1991; 28/10/1998, n. 10735). Allo stesso modo, deve ritenersi che spetti al Giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla controversia avente ad oggetto l'ac- certamento dell'inammissibilità della richiesta referendaria, promossa dai cit- tadini cheabbiano interesse ad opporsi alla stessa allegandone l'avvenuta presentazione al di fuori delle ipotesi previste dallo statuto del Comune, es- sendo la domanda volta a negare l'esistenza del diritto dei promotori allo svolgimento del referendum.Peraltro, come costantemente ribadito da que- sta Corte, l'interesse ad agire de v ' essere concreto ed attuale , consistendo nell'esigenza di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile enon conseguibile senza l'intervento del giudice, giacché il processo non può essere utilizzato solo in previsione di possibili effetti futuri pregiudizievoli per l'attore, senza che venga prospettato un risultato utile e concreto che la parte intende perseguirein via giudiziale (cfr. Cass., Sez. II, 24/01/2019, n. 2057; Cass., Sez. lav., 04/05/2012, n. 6749; Cass., Sez. III, 28/11/2008, n. 28405).La sussistenza di tale interesse, nella specie, è stata correttamente esclusa dalla sentenza impugnata, in virtù della duplice considerazione che la proposta di modifica dello statuto comunale formulata sulla base dell'esito positivo della consultazione referendaria non era stata approvata dal Consiglio comunale, non essendo stata raggiunta la maggioranza prescritta, e che all'epoca della decisione gli effetti del referendum erano venuti meno, essendo ormai tra- scorso il termine triennale previsto dall'art. 40, comma primo, dello statuto. Nel censurare tale conclusione, i ricorrenti lamentano l'omessa valuta- zione della delibera n. 2 del 2016, con cui il Consiglio comunale ha approvato un regolamento che prevede un divieto d’impiego di prodotti fitosanitari clas- sificati come«molto tossici» e « tossici », imponendo inoltre il rispetto di de- terminate distanze nell'utilizzazione di altri prodotti fitosanitari : essi stessi riconoscono tuttavia che tale provvedimento è stato annullato dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-[OSCURATO:PERSONA], Sezione distac- cata di Bolzano, con sentenza n. 236/19 del 9 ottobre 2019, la quale, come risulta dalla consultazione del sito istituzionale della Giustizia amministrativa, è stata confermata in appello dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 915/24 del 30 gennaio 2024. Come risulta dalla sentenza del TRGA, prodotta nel giudizio di merito, la predetta delibera, pur riguardando la stessa materia del quesito referendario, aveva peraltro un oggetto diverso, non prevedendo la modifica dello statuto comunale, ma introducendo una disciplina regolamen- tare dell'uso dei fitofarmaci sul territorio comunale; lo statuto era stato invece modificato con delibera n. 37 del 16 luglio 2015, di cui la delibera n. 2 del 2016 costituiva attuazione, la quale aveva previsto la possibilità di disciplinare conregolamento comunale le modalità di utilizzazione delle sostanze fitosa- nitarie per la produzione ecologica e biologica,introducendo divieti per l’im- piego di sostanze chimico-sintetiche moltovelenose, velenose, dannose per la salute e per l’ambiente e di erbicidi: anche questa delibera, tuttavia, è stata annullata dal TRGA con la citata sentenza n. 236/19, confermata in appello dalla sentenza n. 915/24 del Consiglio di Stato. E' opportuno rilevare come tali sentenze abbiano invece rigettato l'impugnazione della delibera n. 34 del 2014, recante l'interpretazione autentica dell'art. 40 dello statuto comunale, escludendo che la stessa potesse considerarsi inficiata da illegittimità derivata per effetto della sentenza con cui il Tribunale ordinario aveva dichiarato ille- gittimo il referendum, e confermando che quest'ultimo «costituisce uno stru- mento di partecipazione popolare all'elaborazione di scelte che competono sempre ed in ogni caso all'Amministrazione e, a seguito della proclamazione del suo esito, l'ente procederà a tutte le valutazioni ad esso spettanti, anche al fine di emanare provvedimenti nei limiti legalmente stabiliti». L'intervenuto annullamento delle delibere scaturite dalla consultazione referendaria, posto anche in relazione con la scadenza del termine di efficacia del referendum, conferma il venir meno dell'interesse alla dichiarazione d'il- legittimità dello stesso, essendosi la votazione già svolta e non potendo il suo esito condurre all'adozione di ulteriori delibere aventi analogo oggetto, in pre- giudizio delle posizioni soggettive dei ricorrenti. 4. E' altresì infondato il primo motivo, riguardante l'ammissibilità dello appello incidentale tardivo proposto dal [OSCURATO:PERSONA]. Come ripetutamente affermato da questa Corte, l'impugnazione inciden- tale tardiva deve ritenersi ammissibile anche se riguarda un capo della deci- sione diverso da quello oggetto del gravame o se investe lo stesso capo per motivi diversi da quelli già fatti valere, poiché la ratiodella relativa disciplina consiste nel consentire alla parte, che avrebbe altrimenti accettato la deci- sione, di contrastare l'iniziativa della controparte, ove la stessa rimetta in discussione l'assetto degli interessi derivante dalla pronuncia impugnata, con la conseguenza che sussiste l'interesse ad impugnare tutte le volte che l'e- ventuale accoglimento del gravame principale darebbe luogo ad una soccom- benza totale o più grave, secondo un'interpretazione conforme al principio di ragionevole durata del processo di cui all'art. 111 Cost., atteso che una di- versa, e più restrittiva, interpretazione imporrebbe a ciascuna parte di cau- telarsi, proponendo un'autonoma impugnazione tempestiva della statuizione rispetto alla quale è rimasta soccombente(cfr. Cass., Sez. III, 5/09/2022, n. 26139; 11/11/2020, n. 25285; Cass., Sez. V, 30/05/2018, n. 13651). Con- formemente a tale principio, pur essendosi ribadito che la statuizione della sentenza che provvede sulle spese di giudizio costituisce un capo autonomo della decisione, è stato recentemente affermato che tale autonomia non com- porta l'inammissibilità dell'impugnazione incidentale tardiva volta a conte- starla(cfr. Cass., Sez. II, 28/11/2023, n. 33015). Nella specie, d'altronde, l'appello incidentale tardivo proposto dal [OSCURATO:PERSONA] non aveva ad oggetto esclusivamente il capo della sentenza di primo grado recante il regolamento delle spese processuali, ma anche quello con cui era stato dichiarato il difetto di legittimazione passiva del con- venuto in proprio: l'appellato non si era infatti limitato a rilevare che il Tribu- nale aveva disposto la compensazione delle spese anche nei suoi confronti, pur avendo dichiarato che egli non era legittimato a resistere alla domanda proposta dagli attori, ma aveva censurato, per l'ipotesi di accoglimento dello appello principale, anche la dichiarazione del difetto di legittimazione, chie- dendo che fosse chiarita la sua autorità legale in qualità di portavoce del Co- mitato dei Promotori.L'interesse a riproporre quest'ultima questione non era ricollegabile alla pronuncia della sentenza di primo grado, rispetto alla quale il convenuto in proprio non poteva considerarsi soccombente, ma, come di- mostra anche il carattere condizionato dell'appello incidentale, alla proposi- zione di quello principale, che, rimettendo in discussione la legittimità del referendum, investiva anche la posizione dell'appellato nell'ambito del Comi- tato dei Promotori. Quanto poi alla liquidazione del compenso, la sentenza impugnata ha di- stinto la posizione del [OSCURATO:PERSONA] in proprio da quella da lui as- sunta in qualità di rappresentante del Comitato dei Promotori, condannando gli attori a rimborsargli le spese soltanto in proprio, in considerazione della soccombenza degli stessi in ordine alla legittimazione passiva, e dichiarando compensate le spese nei rapporti con il Comitato: non poteva trovare per- tanto applicazione, nella specie,il principio sancito dall'art. 4, comma quarto, del d.m. 10/03/2014, n. 55, il quale presuppone l'identità di posizione pro- cessuale dei soggetti difesi dal medesimo avvocato e la mancanza della ne- cessità di esaminare specifiche e distinte questioni di fatto e di diritto. 5. Il ricorso va pertanto rigettato, senza che occorra provvedere al rego- lamento delle spese processuali, avuto riguardo alla mancata costituzione de- gli intimati. P.Q.M. rigetta il ricorso. Ai sensi dell'ar