Cassazione n. 13942/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 5506-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 34, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:SOCIETA]., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 2 - DEGLI SCIPIONI 268/A, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti - [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:PERSONA] L.T.D.; -intimati - avverso la sentenza n. 5451/2021 del CONSIGLIO DI STATO , depositata il 20/07/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/05/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale ha concluso per l’inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1.Le società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:SOCIETA]. hanno chiesto al [OSCURATO:PERSONA] per la Lombardia, sede di Milano, l’accertamento della mora e dell’inadempimento del Comune di [OSCURATO:PERSONA] rispetto ai diritti e agli obblighi contenuti nelle convenzioni urbanistiche finalizzate all’attuazione di un [OSCURATO:PERSONA] di Intervento (di seguito PII), stipulate in data 27 aprile 2005, 20 dicembre 2006 e 9 maggio 2008, nonché una pronuncia, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., che tenesse luogo del contratto definitivo per la cessione delle opere di urbanizzazione primaria già realizzate dalle stesse. 2.Le società hanno inoltre chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune di acquisire la proprietà delle stesse opere di urbanizzazione e delle relative aree, la risoluzione delle suddette convenzioni e la condanna del Comune al risarcimento dei danni. 3.In particolare, con deliberazione consiliare n. 49 del 30 dicembre 2004, il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha approvato un PII Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 3 - finalizzato alla costruzione, sulle aree di proprietà delle predette società, di edifici aventi una volumetria di 80.000,00 metri cubi, accompagnato dalla realizzazione e cessione al Comune, entro dieci anni, delle correlative opere di urbanizzazione primaria, nonché dalla realizzazione di un edificio da destinare a scuola materna con micronido entro 4 anni, di una sala civica con annessa piazza entro 6 anni e di minialloggi per anziani entro 8 anni. 4.La prima convenzione per l’attuazione del PII è stata stipulata il 27 aprile 2005. 5.Con deliberazione consiliare del 28 settembre 2006, è stata approvata una variante allo stesso PPI con la previsione di un aumento della volumetria edificabile e di alcune modifiche ai progetti perla realizzazione degli altri interventi. 6.La successiva convenzione è stata stipulata il 20 dicembre 2006. 7.Con deliberazione consiliare n. 13 del 21 aprile 2008 è stata, poi, approvata una seconda variante al PII che, oltre ad aumentare a 96.800,00 metri cubi l’edificabilità, ha affidato ai soggetti attuatori l’esecuzione di opere viarie, piazze e parcheggi a servizio pressoché dell’intero abitato, per il complessivo ammontare di euro 970.040,07; la relativa convenzione è stata stipulata il 9 maggio 2008. 8.A garanzia della corretta esecuzione degli obblighi convenzionali assunti dalle parti private, sono state rilasciate, al Comune, quattro distinte fideiussioni. 9.Le società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:SOCIETA]. hanno completato le opere di urbanizzazione primaria del comparto e realizzato edifici soltanto per una parte minoritaria della volumetria complessivamente prevista dal PPI: gli edifici da destinare a scuola materna e micronido sono stati completati e consegnati, mentre la nuova piazza e le altre opere sono state realizzate soltanto parzialmente. Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 4 - 10. Dopo la proroga dell’efficacia del PII, ai sensi dell’art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge n. 69 del 2013, il Comune, ad avviso delle società, non avrebbe proceduto alla messa a disposizione delle aree in cui dovevano essere realizzate. 11. In data 29 novembre 2017, l’[OSCURATO:PERSONA] comunale ha proceduto ad escutere le fideiussioni, senza prima procedere ad acquisire al proprio patrimonio le opere realizzate e collaudate e consegnare le restanti aree di sua proprietà sulle quali proseguire l’attuazione del PII. 12. Ritenendo illegittimo il complessivo comportamento del Comune, le società interessate hanno proposto ricorso, innanzi al Tar per la Lombardia, chiedendo l’accertamento della mora e dell’inadempimento del Comune rispetto ai diritti e obblighi sanciti dalle convenzioni urbanistiche, con le conseguenti pronunce sull’obbligo a contrarre e, in via subordinata, sulla risoluzione delle stesse convenzioni. 13. Nel dettaglio, è stata contestata la mora accipiendi del Comune di [OSCURATO:PERSONA] rispetto all’avvenuta costruzione, da parte delle due citate società, della sala civica con annessa piazza, dei minialloggi per anziani e della nuova residenza comunale, nonché, relativamente alle opere di urbanizzazione primaria, l’accertamento, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., dell’obbligo del Comune di acquistare la proprietà delle stesse opere e delle relative aree. 14. Le società hanno anche chiesto la risoluzione delle convenzioni in ragione dell’inadempimento, ai sensi degli artt. 1175 e 1375 cod. civ., e della violazione dei principi di correttezza e buona fede, e la condanna al risarcimento dei danni; inoltre, è stata domandata la risoluzione, per eccessiva onerosità sopravvenuta, delle convenzioni attuative del PII, datate 27 aprile 2005, 20 dicembre Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 5 - 2006 e 9 maggio 2008, ai sensi dell’art. 1467 cod. civ., ovvero di riduzione delle prestazioni ex art. 1468 cod. civ. 15. Il citato Comune ha, per parte sua, proposto ricorso incidentale e svolto domanda riconvenzionale di accertamento dellapermanenza, in capo alle società, degli obblighi discendenti dalle convenzioni, con condanna ad un facere. 16. [OSCURATO:PERSONA] di Milano, affermata la propria giurisdizione esclusiva sulle obbligazioni fondate sugli strumenti convenzionali, ha: 1) parzialmente accolto il ricorso principale e respinto quello incidentale del Comune; in ordine alla lamentata mancata consegna, daparte del Comune, delle aree su cui realizzare una quota degli standard (quindi alla richiesta di accertamento della mora accipiendi), ha evidenziato che il Comune fin dal mese di luglio del 2015 aveva comunicato la propria disponibilità a consegnare le stesse aree e che il rappresentante delle due società avrebbe dichiarare di voler rinunciare all’esecuzione delle opere, sebbene imputandone la responsabilità al medesimo Comune, con la conseguenza che nessuna responsabilità, sul punto, poteva essere addebitata al Comune; 2) accertato l’inadempimento del Comune nell’acquisizione delle aree su cui sono state realizzate le opere di urbanizzazione primaria, tenuto conto che le stesse, oltre ad essere state completate già nel 2011, erano state di fatto già messe a disposizione, oltre che prese in carico, dell’[OSCURATO:PERSONA], a partire dal medesimo periodo; 3) accolto la domanda di risoluzione delle stesse proposta dalle società, tenuto conto dei reciproci inadempimenti delle parti (relativamente agli obblighi contenuti nelle convenzioni del 27 aprile 2005, 20 dicembre 2006 e 9 maggio 2008), nessuno dei quali di scarsa importanza, e la responsabilità di tale esito è Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 6 - stata ricondotta al comportamento complessivo tenuto da tutte le parti; 4) respinto sia la domanda formulata dalle società, ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., stante l’indeterminatezza delle aree da trasferire, sia la domanda di risarcimento del danno, per non essere stata provata la quantificazione e la sussistenza di un nesso di causalità con il comportamento comunale. 17. Il Consiglio di Stato, con la sentenza in epigrafe indicata, ha rigettato il gravame svolto dal Comune di [OSCURATO:PERSONA]. 18. [OSCURATO:PERSONA] del gravame, premesso che l’attuazione del PII che aveva dato origine alla controversia, oltre alla realizzazione di interventi edificatori di interesse esclusivo delle società attuatrici, ha riguardato la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e di altre costruzioni di interesse per il Comune (ad esempio, una scuola materna con micronido, una sala civica con annessa piazza, dei minialloggi per anziani), ha rimarcato, come correttamente rilevato dal primo giudice, che il dedotto inadempimento del Comune degli obblighi contenuti nelle convenzioni attuative stipulate in data 27 aprile 2005, 20 dicembre 2006 e 9 maggio 2008, non aveva riguardato la mancata consegna delle aree interessate dalla costruzione di talune opere previste nelle stesse (tra le quali una nuova piazza, una sala civica e una nuova sede comunale), ma la mancata acquisizione della proprietà degli interventi di urbanizzazione primaria già realizzati dalle società. 19. Ha rimarcato che le opere di urbanizzazione primaria erano state sostanzialmente completate nel 2011 e messe a disposizione del Comune e la stessa nomina del collaudatore, da parte del Comune, era stata effettuata, conformemente alle previsioni convenzionali, in ragionevole considerazione dell’avvenuta ultimazione dei lavori e, nonostante ciò, il Comune non aveva proceduto all’acquisizione Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 7 - prescritta, adempimento quest’ultimo essenziale nell’ambito dei reciproci obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche. 20. Tra gli obblighi, significativo era quello del Comune di consegnare le aree (consistenti in locali comunali da demolire) su cui realizzare la quota diversa degli standard (le altre opere richieste alle società) e pur realizzate dall’amministrazione le condizioni di sgombero e dichiarata la disponibilità a consegnare le stesse, le società avevano comunicato di voler rinunciare all’esecuzione, seppure addossandone la responsabilità al Comune, e annunciato la chiusura del PII mediante una variante con riduzione della cubatura spettante e dei relativi standard. 21. Di qui l’accoglimento della domanda di risoluzione delle convenzioni del 27 aprile 2005, del 20 dicembre 2006 e del 9 maggio 2008, addebitando i profili di inadempimento non solo al Comune, ma anche alle parti private, in applicazione dei principi in materia di obbligazioni e contratti che governano l’inadempimento delle convenzioni urbanistiche. 22. Quanto alla persi stenza dell’obbligo di acquisire le opere di urbanizzazione, come richiesto dal Comune, trattavasi proprio dell’obbligo non adempiuto dalla stessa [OSCURATO:PERSONA], la quale non aveva acquisito le aree e le opere di urbanizzazione (obbligo di acquisizione che, la di là dell’efficacia delle convenzioni, permaneva in capo al Comune –cfr. art. 826, comma terzo, cod. civ.). 23. Infine, quanto all’intervenuta escussione della fideiussione, il Consiglio di Stato confermava la decisione di prime cure che aveva rilevato la contraddittorietà dell’atteggiamento comunale che, dapprima, aveva escusso le garanzie fideiussorie adducendo l’inadempimento delle società appellate in ordine all’attuazione degli impegni convenzionalmente assunti (ciò anche nel giudizio intrapreso sul tema dalle società attuatrici presso il Tribunale civile di Lodi) e poi, nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo, aveva Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 8 - chiesto la condanna delle appellate all’esecuzione degli stessi obblighi. 24. Avvero tale sentenza propone ricorso il Comune Di C astiraga Vidardo, con ricorso affidato ad un motivo. 25. [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:SOCIETA]. hanno resistito con unico controricorso, ulteriormente illustrato con memoria. 26. [OSCURATO:SOCIETA]. , [OSCURATO:PERSONA] ltd non hanno svolto attività difensiva. 27. [OSCURATO:PERSONA] ocurato re Generale ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo dichiararsi inammissibile il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 28. Con l’unico motivo di ricorso il comune di [OSCURATO:PERSONA] lamenta difetto assoluto di giurisdizione, non potendosi riconoscere ad alcun giudice, quale che ne sia il plesso giurisdizionale di appartenenza, il potere di annullamento integrale (recte: risoluzione per inadempimento) delle convenzioni urbanistiche fra privati e Comuni. 29. Ciò, in quanto, si assume, l’eventuale decisione comporterebbe il venir meno dell’acquisizione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria a favore del Comune, la quale sarebbe posta in non cale dalla risoluzione della convenzione che a tale disciplina si fosse adeguata, con esondazione nelle prerogative proprie del legislatore che t ale acquisizione gratuita ha disciplinato con l’art. 28, comma 5, n. 1), l. 17.8.1942, n. 1150, introdotto dall’art. 8, comma 1, [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 765. 30. Vale premettere che la possibilità di proporre ricorso per cassazione, deducendo la configurabilità dell'ipotesi dell'eccesso di potere giurisdizionale da parte di un giudice speciale, non è preclusa dall'accettazione della giurisdizione sul merito della controversia, derivante dal non aver sollevato la relativa questione Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 9 - nei gradi di merito (fra tante, Cass.,Sez.Un., n.23899/2020), come avvenuto nel caso di specie, nel quale tale problematica non è mai stata sollevata in giudizio. 31. Del resto, l'interesse a ricorrere alle Sezioni Unite potrà sorgere esclusivamente rispetto alla sentenza d'appello che, per esse re espressione dell'organo di vertice del relativo plesso giurisdizionale speciale, è anche la sola suscettibile di arrecare un vulnus all'integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri, amministrativo e legislativo (Cass.,Sez.Un., n n . 19084/2020; 13436e 1034 del 2019). 32. Tanto premesso , il ricorso è inammissibile perché il motivo su cui esso si fonda non è riconducibili al paradigma di cui all'articolo 111, ottavo comma, della Costituzione. 33. In più occasioni queste Sezioni Unite hanno affermato che la convenzione urbanistica volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, deve assimilarsi ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicché le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l'esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che non viene meno neppure in ipotesi di successivo atto di transazione emendativo della convenzione originaria, intercorso tra comune e parte privata, stante la stretta correlazione reciproca, oggettiva e soggettiva, tra questi esistente (fra le altre, Cass.,Sez.Un., n.19914/2016). 34. Nella realt à, la parte ricorrente, proprio con il richiamo, nell’illustrazione della doglianza, all’art. 8 della legge n. 765/1967 ed agli artt. 28 e 31 della legge n. 1150/1942, sollecita un inammissibile sindacato in ordine ad un (preteso) error in judicando Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 10 - asseritamente commesso dal giudice amministrativo, sindacato non consentito in questa sede. 35. Ed invero, il controllo spettante alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, è circoscritto al rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, e non si estende alle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in j udicando o in procedendo , non assumendo alcun rilievo, a tal fine, la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione che rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, dal momento che l’interpretazione delle norme costituisce il proprium dell’attività giurisdizionale (fra tante, Cass., Sez.Un. 18.1.2022, n. 1545 alla quale si rinvia, e ivi ulteriori e numerosi precedenti). 36. Non si verte, pertanto, nelle ipotesi delineate da quest e Sezioni Unite (Cass.,Sez.Un., n.1545 del 2022 cit.) per il ricorso per cassazione: a) difetto assoluto di giurisdizione, che ricorre quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); b) difetto relativo di giurisdizione, che ricorre quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (violazione dei limiti esterni della giurisdizione). 37. Il controllo di giurisdizione non può invece estendersi al sindacato di sentenze di cui pur si contesti di essere abnormi o anomale ovvero di essere incorse in uno stravolgimento delle norme - sostanziali o processuali - di riferimento, pur quando si tratti di norme direttamente applicative del diritto dell’Unione europea. Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 11 - 38. In via conclusiva , il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, con conseguente condanna della parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, in favore delle parti contro ricorrenti che hanno svolto attività difensiva; non si provvede alla regolazione delle spese per le parti rimaste intimate. 39. Non sussistono le condizioni per la condanna ex art. 96 , comma 3, c.p.c. sollecitata dalle parti controricorrenti. 40. La condanna ex art. 96, comma 3, c.p.c. può essere pronunciata d'ufficio e si configura come una sanzione di carattere pubblicistico, autonoma e indipendente rispetto alle ipotesi di responsabilità aggravata ex art. 96, commi 1 e 2, c.p.c., con le quali è eventualmente cumulabile. 41. La stessa è v olta, con finalità deflattive del contenzioso, alla repressione dell'abuso dello strumento processuale che, oltre ad avere ricadute dannose sull'economia del processo, lede il diritto della controparte a non essere evocata in giudizio in relazione ad una pretesa radicalmente destituita di fondamento. 42. Si tratta, quindi, di un danno che, quanto alla posizione della parte privata, di norma non si presta ad essere provato nel suo esatto ammontare e per questo il legislatore ne ha previsto la liquidazione equitativa. 43. Nel giudizio di cassazione avverso decisioni di giudici speciali la condanna ex art. 96, comma 3, c.p.c., non discende, automaticamente ed in ogni caso, dall'inammissibilità del ricorso, bensì presuppone il riscontro di un evidente uso improprio della facoltà processuale della parte di impugnare per cassazione le sentenze del giudice amministrativo o contabile, facoltà notoriamente ancorata dall'ordinamento ai soli profili di giurisdizione. Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 12 - 44. Sussiste, quindi, l'abuso qualora lo strumento processuale v enga utilizzato all'evidente fine, non consentito, di ottenere dalla Corte di cassazione un sindacato diretto sulla legittimità, in concreto , della scelta interpretativa sottesa alla pronuncia adottata dal giudice amministrativo ed il ricorso evidenzi l'assenza di ogni riscontro preventivo della fondatezza della propria tesi alla stregua della disciplina positiva e della giurisprudenza sui limiti del sindacato delle Sezioni Unite, riscontro che doverosamente la parte deve compiere, nel rispetto delle regoledella normale diligenza. 45. Non è , quindi, sufficiente la mera infondatezza del ricorso, rilevante ex art. 91 c.p.c. 46. Infatti agire o resistere in giudizio con mala fede o colpa grave significa azionare la propria pretesa, o resistere a quella avversa, con la coscienza dell'infondatezza della domanda o dell'eccezione; ovvero senza aver adoperato la normale diligenza per acquisire la coscienza dell'infondatezza della propria posizione; e comunque senza compiere alcun serio sforzo interpretativo, deduttivo, argomentativo, per mettere in discussione, con criteri e metodo di scientificità, il diritto vivente o la giurisprudenza consolidata, sia pure solo con riferimento alla singola fattispecie concreta (Cass.,Sez.Un.,28 ottobre 2022, n. 32001; Cass.,Sez.Un., 10 novembre 2022 n. 33243 ed ivi ulteriori precedenti). 47. Nel caso di specie , la parte ricorrente si è confrontata con i principi affermati da queste Sezioni Unite nella materia che ci occupa e le argomentazioni sviluppate, in ragione delle peculiarità della vicenda dedotta in giudizio, seppure non condivisibili, non consentono di ravvisare quell'abuso dello strumento processuale che l'art. 96 c.p.c. mira a sanzionare. 48. In conclusione, l’istanza ex art. 96 cod. proc. civ. non può essere accolta. Ric. 2022 n. 05506 sez. SU -ud. 09-05-2023 - 13 - 49. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315 del 2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla parte ricorrente. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna la part e ricorrente al pagamento delle spese, liquidate in euro 200,00 per esborsi, euro 7.000,00 per compensi professionali, oltre accessori d