Cassazione n. 24735/2026

!Numero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026L A C O R T E SU P R E M A DI C A S SA Z I O N ESEZIONI UNITE CIVILIComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoPASQUALE D’[OSCURATO:PERSONA] PresidenteANGELINA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneUd. 24/03/2026 C.C.[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] Rel. Consigliere R.G. n. 13100/2025CATERINA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereLUIGI [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereGIUSEPPE [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereORDINANZASul ricorso iscritto al n. r.g. 13100-2025 proposto da:[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresentate e difesedall'avvocato [OSCURATO:PERSONA];- ricorrenti –controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA];- controricorrente -avverso la sentenza n. 396/2025 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il20/01/2025.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del24/03/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte dichiari l’inammissibilità del ricorso.Numero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026Il Comune di Marano di Napoli, con i provvedimenti nn. 539 e 540 del2015, disattese le istanze di condono edilizio di talune unità immobiliariavanzate da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA].Il T.A.R. Campania rigettò l’impugnativa delle richiedenti.Il Consiglio di Stato, adito dalle medesime, con sentenza pubblicata il20/1/2025, rigettò l’impugnazione.Avuto riguardo a quel che potrebbe conservare utilità al fine di statuiresul riparto della giurisdizione, vanno ripresi i seguenti argomenti salientidella sentenza d’appello:(a) dalla sentenza di primo grado si apprendeva che le domande dicondono erano dodici, ognuna riferita a una singola unità abitativa,facente parte di un unico complesso edificato, costituito da dodiciappartamenti su quattro piani fuori terra, tre locali al piano terra, servitoda un’unica scala, che consentiva l’accesso ai singoli appartamenti(b) ai sensi dell’art. 32, co. 25, d.l. n. 269/2003, come convertito nellal. n. 326/2003, non sono condonabili ampliamenti con volumetriasuperiore a 750 mc, ovvero nuove costruzioni superiori a una tale misurae, comunque, a condizione che la nuova costruzione non supericomplessivamente i 3.000 mc, che, nel caso in esame, erano, in totale, di5.938 mc;(c) inoltre, Secondo la giurisprudenza consolidata in materia,l’opera edilizia abusiva deve essere identificata con riferimentoall’unitarietà dell’immobile o del complesso immobiliare, qualora realizzatoin esecuzione di un disegno unitario, essendo irrilevante la suddivisione inpiù unità abitative e la presentazione di istanze separate, tutte imputabiliad un unico centro di interesse ;Numero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026(d) centro d’interesse di cui, nel caso in esame, si aveva riscontrocostruzione: edificazione in aderenza con accesso da una sola scala.Avverso la statuizione del Consiglio di [OSCURATO:PERSONA] eGiuseppina Rocca avanzavano ricorso per cassazione affidato a tre motiviper contestarne la giurisdizione.Il Comune di Marano di Napoli resisteva con controricorso.[OSCURATO:PERSONA] di questa Corte ha proposto definirsi il ricorso aisensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.Le ricorrenti hanno formulato istanza di decisione.All’approssimarsi dell’adunanza camerale le ricorrenti hanno depositatomemoria illustrativa.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo le ricorrenti denunciano eccesso di poteregiurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore , conviolazione degli artt. 362 cod. proc. civ., 110 cod. proc. amm. e 111 Cost.Riportato il contenuto del comma 25 cit., si afferma che la valutazioneunitaria della volumetria di distinte unità abitative viene prevista dallalegge per il solo caso di fabbricato condominiale. Per contro, la decisioneimpugnata aveva illegittimamente valorizzato la circostanza che le unitàappartenevano a persone strette da vincolo parentale, pur trattandosi dicostruzioni poste solo in aderenza e ricadenti su aree catastalmentedistinte .Quindi, in assenza di un aggravamento d’impatto urbanistico (che nonpuò aversi ove i fabbricati insistano su distinte aree) e assegnando valoredecisivo, in violazione del principio d’uguaglianza, alla circostanza che gliimmobili fossero di proprietà delle due sorelle Racca, la sentenza avevainvaso le attribuzioni del legislatore, eccedendo nei suoi poteri.In definitiva, secondo la prospettazione, si è in presenza di un fraintendimento della disposizione, quale abnorme percezioneNumero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026dell’enunciato linguistico, frutto di una “lettura” della disposizionenormativa che prescinde dagli strumenti interpretativi rivolti a farneemergere il significato [che] si traduce nella creazione di una normagiuridica inesistente (le ricorrenti citano uno spezzone della motivazionedella sentenza delle S.U. n. 9659/2023).2. Con il secondo motivo le ricorrenti denunciano eccesso di potereper invasione o usurpazione della funzione amministrativa , conviolazione degli artt. 362, 110 cod. proc. civ. e 111 Cost.Sostengono che, sia il provvedimento amministrativo che la sentenzadel T.A.R., avevano reputato che si fosse in presenza di unità strutturale,una tale circostanza è stata esclusa dal C.d.S., il quale, con unavalutazione di fatto nuova, ha creduto d’individuare l’ “unico centrod’interesse” valorizzando il rapporto di parentela, che prima mai era statoaffermato essere rilevante. Ove una tale rilevanza fosse stata assegnatadal provvedimento amministrativo le esponenti avrebbero potutocontestarne la sussistenza, provando che nessuna unicità di disegno viera stata nella realizzazione dei rispettivi fabbricati .3. Con il terzo motivo le ricorrenti denunciano eccesso di poteregiurisdizionale per violazione delle norme dell’Unione Europea e dellaCEDU .Si assume che la decisione si pone in contrasto con principifondamentali eurounitari e, in particolare: con l’art. 1 del ProtocolloAddizionale CEDU, che tutela il diritto di proprietà, che secondo lericorrenti includerebbe quello di edificare; con l’art. 14 CEDU, per averviolato il principio di non discriminazione; con l’art. 1 del ProtocolloAddizionale n. 12 CEDU, sempre sul divieto di discriminazione.Solo al fine di garantire il perseguimento d’interessi primari lanormativa consente, a dire delle esponenti, di comprimere in limitatamisura i principi richiamati e, nel caso in esame, non sussisteva alcunaesigenza di tal fatta.Numero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026In definitiva, chiariscono le ricorrenti, In applicazione dei principisopra enunciati, siffatta diseguaglianza, sarebbe in astratto stata possibilesolo per espressa disposizione legislativa, che, se prevista, sarebbe statacomunque soggetta al controllo compatibilità con le norme costituzionalied europee, sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità.Ovvero lo stesso Legislatore, avrebbe potuto disporre una limitazione delprincipio di uguaglianza, solo previo bilanciamento di tutti i diritti di parirango in contrapposizione .4. Il complesso censorio, unitariamente scrutinabile, non supera ilvaglio d’ammissibilità.Quanto al dedotto sconfinamento nella sfera d’attribuzione del poterelegislativo, si osserva che le decisioni del Consiglio di Stato, nel rispettodel paradigma di cui all’ultimo comma dell’art. 111 Cost., possono esserecassate o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione,ovvero quando il giudice amministrativo ne oltrepassi, in concreto, i limitiesterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora il giudice eserciti la propriagiurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalitàamministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presuppostoche la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizionegiurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustiziaamministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria oad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propriagiurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri),ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia unsindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamentelimitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (ex multis, S.U, n. 8117, 29/03/2017, Rv. 643556).L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera dispeciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da luiNumero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non glicompete; l'ipotesi non ricorre quando il giudice si sia attenuto al compitointerpretativo che gli è proprio, ricercando la “voluntas legis” applicabilenel caso concreto, anche mediante il ricorso all’analogia, potendo taleoperazione ermeneutica dare luogo, tutt'al più, ad un “error in iudicando”(S.U. n. 21617, 19/9/2017, conf., tra altre, Cass. Sez. U. 12/12/2012, n.22784; 10/9/2013, n. 20698; 23/12/2014, n. 27341; 31/5/2016, n.11380; n. 6059, 28/2/2019).Questa Corte di legittimità almeno dal 2018 resiste anche con specificoriguardo a dedotte violazioni dei principi eurounitari (S.U. n. 8311/2019;cfr., ex multis, S.U. nn. 28959/2025; 28461/25; 23421/25; 22267/24;34786/24; n. 18722 del 09/07/2024) restando confermato che l'eccessodi potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore,denunziabile con il ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., siconfigura allorquando il giudice speciale applichi una norma da lui stessocreata, in tal modo esercitando un'attività di produzione normativa chenon gli compete, non già in relazione all'attività di interpretazione - siapure estensiva o analogica - di una disposizione di legge, posto cheeventuali errori ermeneutici, anche di evidente portata, non investono lasussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto lalegittimità del suo esercizio.Nel caso in esame il Consiglio di Stato, lungi dall’avere creato lafattispecie astratta, dando così vita a un’impropria produzione normativa,dopo avere accertato la situazione fattuale, che l’ha condotto aincensurabilmente reputare che si trattasse di complesso immobiliarerealizzato in esecuzione di un disegno unitario, restando irrilevante lasuddivisione in più unità abitative, ha proceduto a sussumere la fattispecieconcreta in quella astratta prevista dalla legge.Confligge con lo scopo perseguito dalle ricorrenti quanto argomentatoda queste Sezioni unite con la richiamata decisione n. 9659/2023, laNumero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026quale, al contrario di quel che si sostiene in ricorso, compiutamentecircoscrive le ipotesi, per vero infrequenti, nei quali il giudice, invade lasfera d’attribuzione del legislatore.Si è in quell’occasione spiegato che L’interpretazione sistematica diuna disposizione di legge, rivolta a coglierne il significato più aderente alsistema normativo nel suo complesso alla luce della disciplina di settore edei principi generali, costituisce funzione giurisdizionale e, esprimendo untratto dell’interpretazione logica, non trasmoda mai in produzionenormativa. Soltanto il fraintendimento della disposizione, quale abnormepercezione dell’enunciato linguistico, frutto di una “lettura” delladisposizione normativa che prescinde dagli strumenti interpretativi rivolti afarne emergere il significato, si traduce nella creazione di una normagiuridica altrimenti inesistente .5. Proprio a una tale legittima interpretazione sistematica ha datoluogo il C.d.S. nel caso in esame.Dispone il citato art. 32, co. 25: “Le disposizioni di cui ai capi IV e Vdella legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni eintegrazioni, come ulteriormente modificate dall'articolo 39 della legge 23dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonchédal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimateentro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento delmanufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzioneoriginaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Lesuddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusiverealizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenzialinon superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativoedilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non supericomplessivamente i 3.000 metri cubi”.Spetta al giudice estrarre dalla congerie fattuale l’entità “costruzione”,e attraverso opera d’interpretazione sistematica il C.d.S. haNumero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026legittimamente ritenuto che l’opera edilizia abusiva deve essereidentificata con riferimento all’unitarietà dell’immobile o del complessoimmobiliare, qualora realizzato in esecuzione di un disegno unitario,essendo irrilevante la suddivisione in più unità abitative e la presentazionedi istanze separate, tutte imputabili ad un unico centro di interesse .Quanto alla denuncia di sconfinamento nel merito amministrativoqueste Sez. unite (ord. n. 30582/2021) hanno chiarito che Costituisce,invero, principio costante che l'eccesso di potere giurisdizionale persconfinamento nella sfera del merito è configurabile soltanto quandol'indagine svolta dal giudice amministrativo abbia ecceduto i limiti delriscontro di legittimità del provvedimento impugnato, rivelandosistrumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e dellaconvenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale esprima la volontàdell'organo giudicante di sostituirsi a quella dell'amministrazione,avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimentosostituito (cfr., tra le più recenti, Cass., sez. un., 21 agosto 2020, n.17580, non massimata; 3 marzo 2020, n. 5904; 24 maggio 2019, n.14264; 26 novembre 2018, n. 30526; 2 febbraio 2018, n. 2582; 29dicembre 2017, n. 31226) .In altri termini, l’àmbito riservato alla p.a. viene indebitamente invasodal giudice nel caso in cui questi dia luogo ad apprezzamenti di merito,che concernono, quindi, il se, il quando e il come, non limitandosi (salvo icasi in cui la giurisdizione sia estesa alla valutazione di merito) a verificarela legittimità dell’atto.Una tale intrusione nel caso in esame non è configurabile, neppure inastratto.La decisione trae l’unitarietà della costruzione – di talché nonostante la presentazione di dodici domande distinte di condono,ciascuna riferita a una singola unità abitativa di un edificio multipiano, leNumero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026domande andrebbero considerate nel loro insieme come volte ad ottenerela sanatoria dell’intero edificio – da plurimi e convergenti emergenze: inorigine (viene ipotizzato) trattavasi di un edificio unico successivamentefrazionato; l’intima parentela tra le ricorrenti; la costruzione in aderenza;l’esistenza d’unica scala di accesso ai singoli appartamenti.L’aver il Giudice d’appello valorizzato la relazione di parentela ècircostanza priva di rilievo ai fini che qui importano. Anche a volerreputare (ma così non è) che quella inferenza abbia avuto peso decisivosulla “ratio decidendi”, è da escludersi che con un tale apprezzamento ilgiudice si sia appropriato indebitamente delle attribuzioni della p.a.: pervero si tratta d’un argomento che s’inserisce a pieno titolo nell’orditomotivazionale della sentenza, il cui apprezzamento deve escludersi debbareputarsi riservato alla p.a., proprio perché qui non si riscontra unsindacato giudiziale improprio sul se, il quando e il come dell’agereamministrativo. Al più potrebbe essersi in presenza di un “error iniudicando de iure procedendi”, estraneo al vaglio di giurisdizione.Quanto all’asserita violazione delle norme dell’Unione Europea e dellaCEDU, al di là della somma genericità degli assunti, la prospettazioneimpugnatoria non fa altro che evocare un inammissibile controllo delGiudice della giurisdizione sulla conformità a diritto della decisione delGiudice amministrativo di secondo e ultimo grado.6. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo,tenuto conto della qualità e del valore della causa, nonché delle attivitàsvolte.Alla declaratoria d’inammissibilità del ricorso, conforme alla propostadi definizione anticipata, consegue, ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc.civ., vigente art. 96, co. 3 e 4, cod. proc. civ., la condanna delle ricorrential pagamento in favore della controparte e della cassa delle ammende,Numero registro generale 13100/2025Numero sezionale 106/2026Numero di raccolta generale 24735/2026Data pubblicazione 22/08/2026delle somme, stimate congrue, di cui in dispositivo (cfr. S.U. n.27195/2023).Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inseritodall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12) applicabile ratione temporis(essendo stato il ricorso proposto successivamente al 30 gennaio 2013),sussistono i presupposti processuali per il versamento da parte dellericorrenti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aquello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dellostesso art. 13, se dovuto. P.Q.Mdichiara il ricorso inammissibile e condanna le ricorrenti, in solido fraloro, al pagamento in favore del controricorrente delle spese del giudizio dilegittimità, che liquida in euro 5.200,00 per compensi, oltre alle speseforfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro200,00, e agli accessori di legge; condanna, altresì, le ricorrenti, in solidofra loro, al pagamento dell’ulteriore somma di € 2.600,00 in favore delcontroricorrente, ai sensi dell’art. 96, co. 3, cod. proc. civ.; nonché dellasomma di € 2.600,00, ai sensi dell’art. 96, co. 4, cod. proc. civ., in favoredella cassa delle ammende.Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inseritodall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12), si dà atto della sussistenza deipresupposti processuali per il versamento da parte delle ricorrenti di unulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per ilricorso principale a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, sedovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite digiorno 24 marzo 2026.Il PresidentePasquale D’ascola