Cassazione n. 19966/2023

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al NRG 3595 del 2023, sollevato dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, con ordinanza n. 837, pubblicata il 6 febbraio 2023, nel procedimento ver- tente tra: AMBRA Maria, rappresentata e difes a dagli [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA];-ricorrente costituita in questa sede - e [OSCURATO:PERSONA]; -resistente non costituito in questa sede – nonché [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA].; -intimata non costituita in questa sede – Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’11 luglio 2023dal [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiesto che la Corte risolva il conflitto negativo affermando la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. – La signora [OSCURATO:PERSONA] ha agito in giudizio, dinanzi al Tribunale ordinario di Napoli, per la declaratoria di nullità, annullabilità o illegittimità del decreto n. 7126 del 5 dicembre 201 6 , con cui il Ministero dello s viluppo e conomico – Direzione generale per gli incentivi alle impresedisponeva la revoca delle agevolazioni finanziarie previste dalla legge n. 488 del 1992 che le erano state concessein via definitivacon decreto dirigenziale n. 114650 del 25 febbraio 2002, con ilconseguente obbligo di restituzione della somma di euro 631.810,27 nei confronti della Banca concessionaria. La revoca totale degli aiuti, ex art. 8, comma 1, lettere c1), d) ed e), del decreto ministeriale n. 527 del 1995, era stata disposta sulla scorta di una nota redatta dalla Guardia di Finanza all’esito d i una verifica tributaria, che evidenziava il carattere illecito dell’ottenimento delle agevolazioni, conseguite grazie all’utilizzo di fatture false idonee a simulare l’acquisto di beni, false certificazioni e perizie giurate, e alla simulazione di scritture contabili. L’attrice ha prospettato l ’illegittimità dell’atto di revoca delle agevolazioni, basato sulla nota della Guardia di finanza tout court e non fondato su un’autonoma e motivata istruttoria;ha lamentato la lesione dell’affidamento ingenerato nella destinataria degli aiuti, essendo la revoca intervenuta dopo diversi anni dalla concessione definitiva; ha eccepito l’intervenuta prescrizione del diritto ad agire del Ministero dello sviluppo e conomico, dovend osi ancorare il dies a quo alla conoscenza del procedimento penale instaurato per i medesimi fatti (e conclusosi con sentenza di non luogo a procedere per intervenuta prescrizione); ha dedotto, in ogni caso, l’infondatezza della pretesa avversaria in virtù del regolare svolgimento dei lavori oggetto d e i finanziamenti. 2. - L’adito Tribunale di Napoli, con sentenza n. 3286/2021 dell’8 aprile 2021, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Il provvedimento di revoca degli aiuti – ha osservato il Tribunale ordinario –è intervenuto all’esito dell’esercizio dei poteri di autotutela spettanti all’amministrazione, al fine di rimediare a eventuali vizi di legittimità della concessione o per sanarne la contrarietà all’interesse pubblico. Non si è di fronte alla mancata osservanza, da parte del beneficiario, di obblighi imposti dalla legge o dal provvedimento stesso per l’erogazione. La posizione giuridica vantata dall’attriceè, quindi, di interesse legittimo. In particolare, la legge n. 488 del 1992 non vincola l’assegnazione dei contributi alla sussistenza di requisiti predeterminati ex lege, bensì lascia all’amministrazione una certa discrezionalità circa l’an e le modalità dell’erogazione: con la conseguenza che all’eventuale revoca delle agevolazioni concesse il privato contrappone unaposizione che non è di diritto soggettivo.3. –Riassunta la causa dinanzi al giudice indicato come fornito di giurisdizione, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, ritenendosi a sua volta privo di giurisdizione, con ordinanza del 6 febbraio 2023ha richiesto il regolamento d’ufficio. Secondo il TAR confliggente, infatti, il provvedimento di revoca adottato dal Ministero non costituisce espressione del potere di autotutelaamministrativa, esercitato con il fine di emendare eventuali vizi dell’atto di ammissione al finanziamento, ma rappresenta , piuttosto, la reazione dell’ amministrazione all’ inadempimento degli obblighi assunti dal beneficiario. 4. –Nel regolamento di giurisdizione sollevato dal TAR Campania, si è costituita la signora Ambra al fine di conoscere le decisioni della Corte in merito al riparto. 5. – Il regolamento d’ufficio è stato avviato alla trattazione camerale. 6. –Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, con le quali chiede la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario. Secondo l’Ufficio del Procuratore Generale, nel caso in esame la revoca non dipende dall’accertamento di un contrasto originario con l’interesse pubblico del provvedimento di concessione, ma è riconducibile a condotte, successive all’adozione del provvedimento di attribuzione, integranti la violazione di norme applicabili nella fase di avanzamento del programma. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Una persona fisica, titolare di impresa individuale, beneficiaria delle agevolazioni finanziarie previste dalla legge n. 488 del 1992 per un programma di investimento, ha promosso una controversia per ottenere l'annullamento del decreto con il quale il Ministero dello sviluppo economico –Direzione generale per gli incentivi alle imprese, all’esito di accertamenti effettuati dalla Guardia di finanza circa l’utilizzo di false fatture al fine di simulare l’acquisto di beni strumentali oggetto di contributo ed altre violazioni, ha disposto la revoca ed il recupero del contributo precedentemente riconosciuto. Avendo il giudice ordinario, adito dall’attrice, declinato la giurisdizione ed avendo il giudice amministrativo dubitato, a sua volta, della propria, le Sezioni Unite sono investite, in sede di regolamento d’ufficio, del compito di stabilire a quale plesso giurisdizionale spetta la cognizione di questa controversia. 2. - Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578; Cass., Sez. Un., 18 maggio 2021, n. 13492). Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, devono prendersi in esame i fatti allegati dalle parti,onde verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall'effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione. 3. - Nella specie, con l'atto introduttivo del giudiz io di merito la signora Ambra ha fatto valere la tutela della propria situazione soggettiva diretta a trattenere la disponibilità del contributo percepito, situazione soggettiva definitivamente pregiudicata dal provvedimento di revocaemesso dalla P.A. e f ondato su una violazione degli obblighi di leggecondizionanti la fruizione del benefici o finanziari o .Come emerge dal testo dell’atto di citazione al Tribunale di Napoli, l’attrice ha esposto cheil finanziamento è stato revocato sulla scorta di un “ preteso inadempimento ” agli obblighi imposti dalla legge attributiva dello stesso. La decadenza è stata disposta dalla P.A. non già per un vizio originario dell’atto amministrativo, ma per un inadempim ento successivo alla concessione del finanziamento ed attinente alla realizzazione dell’investimentoed alla sua regolarità. Mentre il Ministero, sulla base delle verifiche effettuate dalla Guardia di finanza, sostiene che i contributi sono stati ottenuti ed impiegati in maniera illecita, con utilizzo di fatture false e simulando l’acquisto di beni dichiarati come nuovi di fabbrica laddove si trattava di beni usati; l’attrice contesta l’inadempimento e deduce che “la (presunta) falsità delle fatture, delle autocertificazioni, delle perizie giurate e delle scritture contabili, in quanto non acclarata in sede penale con sentenza passata in giudicato, non poteva essere acriticamente desunta dalla relazione della Guardia di finanza”. 4. -Tanto premesso, la regola di riparto che viene qui in rilievo è il frutto di una elaborazione giurisprudenziale consolidata. La controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall'inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell'atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell'apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quide quomodo dell'erogazione (Cass., Sez. Un., 17 febbraio 2016, n. 3057; Cass., Sez. Un., 4 aprile 2021, n. 9840; Cass., Sez. Un., 11 aprile 2023, n. 9634; Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160). In ordine alla controversi a originat a dalla revoca di un contributo pubblico, la giurisdizione spetta all'autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall'accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l'atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 4 gennaio 2023, n. 146; Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757). In altri termini, la controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. 5. - Nel caso di specie , è incontroversa l'esistenza del provvedimento di concessione del contributo. In questo contesto, assume determinante rilievola circostanza che l'atto di revoca adottato dal Ministero è motivato sul presupposto di condotte (l’utilizzo di fatture false al fine di simulare l’acquisto di beni strumentali; l’acquisto di beni usati ma dichiarati nuovi di fabbrica) nelle quali è ravvisabile un inadempimento, contestato dalla beneficiaria, agli obblighi ed agli oneri imposti alprivato. Tali inosservanze, concernendo la realizzazione dell’investimento cofinanziato, sono successive alla concessione del finanziamento ed attengono alla fase "esecutiva" del rapporto tra finanziatore e finanziato: il loro addebito, perciò, non comporta una nuova discrezionale valutazione comparativa degli interessi pubblici implicati nel finanziamento e non si risolve nell'individuazione di un sopravvenuto interesse pubblico alla revoca. Essendo la decadenza motivata con riguardo alla violazione di un obbligo condizionante il finanziamento, la situazione soggettiva fatta valere dalla signora Ambraè di diritto soggettivo e la P.A. non ha alcun margine di discrezionalità nell'apprezzamento del rilevato inadempimento. Nel caso di specie, l'Amministrazione non ha constatato il difetto originario di una condizione di ammissibilità del finanziamento, idonea a manifestare l'illegittimità del provvedimento di erogazione, assunto in assenza dei relativi presupposti giustificativi e, come tale, suscettibile di annullamento d'ufficio; né ha svolto valutazioni discrezionali circa la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse tali da imporre una riconsiderazione dell'opportunità e della convenienza del contributo. Ha invece rilevato che, concesso il finanziamento, il privato avevasimulato, con false fatturazioni, spese o investimenti non realmente sostenuti. Si fa, dunque, questione di un fatto o di un comportamento sopravvenuto, incidente sul rapporto concessorio, suscettibile di configurare un inadempimento imputabile alla beneficiaria, ostativo alla conservazione dell'agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall'atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria. 6. - Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario , il quale provvederà, unitamente al merito, anche sulle spese sostenute dalla parte privata, la quale nel presente giudizio per regolamento ha depositato un atto di costituzione. P.Q.M. dichiara la giuri