Cassazione n. 28470/2022

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 16406-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, PREFETTURA - [OSCURATO:PERSONA], in persona del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AWOCATURA GENERALE DELLO STATO; - con troricorrenti - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] LODI; - intimata - avverso la sentenza n. 3182/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 20/04/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/07/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile, comunque rigetti il ricorso. Fatti di causa 1. Il Consiglio di Stato rigettava il ricorso proposto dalla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. avverso la sentenza del TAR Lombardia, che aveva respinto la domanda proposta dalla stessa società avente ad oggetto l'annullamento dell'informativa interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Milano con provvedimento n. 145904 del 10.07.2019, del provvedimento n. 12B7/2011705060 Area I bis con il quale la Prefettura di Milano aveva rigettato l'istanza di revisione in via di autotutela di detta informativa interdittiva antimafia nonché del provvedimento prot. n. 209225/U del 26.7.2019 con il quale la Camera di Commercio di Milano, [OSCURATO:PERSONA], Lodi aveva disposto l'aggiornamento d'ufficio del Registro delle Imprese iscrivendo la notizia della cessazione da parte della [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. delle attività di commercio all'ingrosso di materie prime, semilavorate e prodotti finiti in plastica, carta e materiali affini. 2. [OSCURATO:PERSONA] s.r.I., a seguito degli accertamenti istruttori disposti dal Prefetto di Milano, aveva subito l'interdittiva antimafia della Prefettura per possibile infiltrazione mafiosa nella compagine sociale, a causa dei rapporti di amicizia e di parentela con alcuni membri di un clan della camorra. 3. Il Consiglio di Stato, rilevata la compatibilità della normativa antimafia tanto con i principi costituzionali quanto con l'ordinamento Rìc. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -2- europeo, riteneva che nonostante la pronuncia della Corte Europea dei diritti dell'uomo del 23 febbraio 2017 (caso [OSCURATO:PERSONA] c. Italia) in materia di misure di prevenzione personali, e le successive "pretese dottrinali", gli accertamenti per "eventuali tentativi di infiltrazione mafiose" ex art. 84, comma 3, d.lgs. 159 del 2011 sono per loro stessa natura desumibili da situazioni fattuali difficilmente definibili in modo tassativo ed aprioristico. Dichiarava, pertanto, che la normativa prevista dal d.lgs. 159 del 2011 non poteva essere considerata incostituzionale o violativa del diritto comunitario e che non è obbligatorio, né necessario, un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia in quanto sulla questione de quo si sarebbe già formata una costante giurisprudenza della Corte di Giustizia stessa. Riteneva che non fosse nemmeno necessario sospendere il giudizio in attesa della decisione sulla questione di costituzionalità sollevata dal TAR [OSCURATO:PERSONA] sulla presunta disparità di trattamento tra i soggetti destinatari di misura di prevenzione e quelli attinti da informazione antimafia interdittiva. Evidenziava che il pericolo dell'infiltrazione mafiosa costituisce lo stesso limite del potere discrezionale del prefetto, il quale non ha - nella normativa applicabile - una delega all'arbitrio ma ha il dovere, anche nell'ipotesi di interdittiva antimafia c.d. "generica", di valutare gli elementi concreti riscontrabili, svolgendo una comparazione ponderata tra l'interesse pubblico e gli altri interessi in rilievo nel singolo caso. Precisava che il g.a. è tenuto a valutare il quadro indiziario specifico ed a constatare la sussistenza dei "gravi, precisi e concordanti" fatti, oltre a valutare con ragionevolezza e proporzionalità i fatti posti alla base del provvedimento. Ciò era conforme, secondo il Consiglio di Stato, alla nozione di legittimità sostanziale. In caso contrario, rileva il Consiglio di Stato, la tassatività dei presupposti fattuali in una materia come quella dell'interdittiva antimafia comporterebbe un inammissibile automatismo, inadeguato rispetto alla specificità delle singole vicende. La sentenza dava, inoltre, conto della giurisprudenza costituzionale (sent. n. 24/2019 e n. 195/2019) che ha dichiarato tanto l'esigenza - specie in materia così delicata - di una tassatività sostanziale tanto l'esigenza di Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -3- una elasticità della copertura legislativa, così che lo Stato riesca a mantenere la medesima flessibilità che connota il fenomeno mafioso. Il Consiglio di Stato riteneva inoltre che il TAR Lombardia aveva statuito rispettando il canone della tassatività processuale, ben rappresentato dal principio del "più probabile che non", non potendo richiedersi in detta materia un accertamento secondo il principio dell' "oltre ogni ragionevole dubbio". Quanto al merito della fattispecie, considerava legittima ed immune da censure la valutazione effettuata dal primo giudice in virtù del quadro probatorio emerso dall'attività istruttoria svolta ex artt. 84, comma 4, e 91 d.lgs. 159 del 2011, dalla quale emergevano intrecci societari e familiari con gli ambienti della criminalità organizzata di matrice camorristica; tanto bastava per motivare legittimamente l'informativa antimafia emessa. In particolare, il Consiglio di Stato evidenziava che nel caso di specie le risultanze probatorie conducevano a ritenere che dietro l'attività della società interdetta vi fosse l'esistenza del controllo di una "famiglia"-clan, con influenza reciproca di comportamenti e legami di co-interesse e solidarietà o quanto meno di soggezione o tolleranza, evidentemente gravi. Il Consiglio sottolineava che, invece, risultava irrilevante il requisito temporale dell'attualità delle condotte, così come non poteva essere determinante la mancanza di condanne penali in capo alla famiglia "apparentemente" titolare di beni ed immobili, in quanto l'accertamento chiesto al Prefetto dalla normativa è diverso dall'accertamento necessario in sede penale per poter ottenere una sentenza di condanna perché i due accertamenti si basano su principi differenti. Era, dunque, rilevante - secondo il Consiglio di Stato - la contiguità della società con un clan camorristico, anche in assenza di una ingerenza diretta sulla società, in quanto era da ritenersi determinante la vicinanza e l'influenza della famiglia malavitosa con quella a capo della società interdetta. Evidenziavano i Giudici amministrativi che, nel caso de quo, non poteva dirsi leso il diritto alla difesa ed al contraddittorio per il mancato preavviso di rigetto ex art. 10 bis I. n. 241/1990 o per la mancata comunicazione di Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -4- avvio del procedimento in quanto in materia così delicata i diritti dei privati possono soggiacere a restrizioni per l'interesse generale, purché esse non siano sproporzionate ed inaccettabili. Il Consiglio di Stato rigettava anche il secondo motivo di appello in quanto considerava il provvedimento di cancellazione dal registro delle imprese un atto dovuto dell'Amministrazione, strettamente consequenziale all'emissione dell'informativa antimafia. Rigettava, altresì, il terzo motivo in quanto la mancata valutazione di alcuni elementi - di cui si lamentava la società oggi ricorrente - non comporta l'illegittimità del provvedimento interdittivo, che viene emesso a seguito di una valutazione complessiva, e non atomistica, dei fatti sottesi alla vicenda. Riteneva non necessario rimettere la questione di legittimità costituzionale e comunitaria degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, d.lgs. n. 159 del 2011, per violazione degli artt. 1 Prot. add. CEDU, art. 2 Prot. nn. 4 e 6 CEDU e degli artt. 3, 24,41,42, 97 e 111 Cost., come aveva invece richiesto l'appellante. Escludeva, altresì, la sussistenza dei presupposti anche per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.4. Propone ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 111, comma 8, Costituzione, 110 cod. proc. amm. e 360 n. 1 cod. proc. civ. la società [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. 5. Resistono con controricorso il Ministero dell'Interno e la Prefettura - [OSCURATO:PERSONA] del Governo di Milano. 6. Il procuratore generale ha presentato requisitoria scritta concludendo perché questa Corte voglia rigettare il ricorso in quanto inammissibile ed infondato. 7. La società ricorrente ha depositato memoria. Ragioni della decisione 1. La ricorrente svolge, in via preliminare, considerazioni sulla ammissibilità sul ricorso (riprese anche nella memoria depositata). Sostiene che nella specie le censure attengono alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione, in violazione del diritto comunitario e delle norme Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -5- CEDU, all'omesso rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di Giustizia. 2. Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione dei limiti esterni di giurisdizione e difetto assoluto di giurisdizione per usurpazione delle attribuzioni giurisdizionali della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, concretizzatosi nell'omessa remissione da parte del C.d.S. al Giudice comunitario della questione pregiudiziale relativa alla compatibilità dell'art. 84 co. 4 lett. d) ed e) del d.lgs. 159/2011, e dunque dell'istituto della informativa c.d. generica, con le garanzie di necessaria accessibilità e prevedibilità delle norme interne limitative della libertà d'impresa e di associazione nonché del diritto di proprietà, predisposte dagli artt. 12, 16, 17 della Carta dei [OSCURATO:PERSONA] dell'Unione europea in maniera conforme alla CEDU, in forza del dettato dell'art 52 co. 3 della stessa Carta dei [OSCURATO:PERSONA] dell'Unione europea. La società, in particolare, lamenta la violazione dei suddetti parametri di prevedibilità ed accessibilità per le misure preventive, già stabiliti dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo nella sentenza [OSCURATO:PERSONA] c. Italia. Sostiene che le previsioni di cui alle lett. d) ed e) dell'art. 84 d.lgs. 159 del 2011 non siano rispettose dei canoni individuati dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo perché l'interdittiva c.d. generica si basa - ex art. 84 cit. - su non meglio precisati accertamenti "amministrativi" disposti dal Prefetto in modo del tutto discrezionale. Secondo la ricorrente l'omesso rinvio alla Corte di Giustizia per la valutazione della compatibilità dell'art. 84, comma 4, lett. d) ed e) d.lgs. 159 del 2011 con le norme comunitarie ha determinato una violazione del diritto comunitario in quanto ai diritti ed alle libertà previste dalla Carta di Nizza devono essere estese le garanzie riconosciute alle libertà ed ai diritti previsti dalla CEDU. Assume che il principio stabilito nella sentenza [OSCURATO:PERSONA] c. Italia può e deve essere esteso anche alla misura dell'interdittiva antimafia perché destinata ad incidere sull'esercizio di libertà previste non solo dalla CEDU ma anche dalla Carta dei [OSCURATO:PERSONA] dell'Unione Europea. Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -6- Rileva che la motivazione della sentenza impugnata si sostanzi in mere affermazioni tautologiche in quanto gli elementi indicati dalle lett. d) ed e) dell'art. 84, comma 4, d.lgs. 159 del 2011 non forniscono alcuna indicazione delimitativa del pericolo di condizionamento mafioso normativamente rilevante ai fini dell'applicazione della misura in esame, determinando, pertanto, un'eccessiva discrezionalità nell'adozione della misura. A parere della ricorrente ciò sarebbe in contrasto con quanto stabilito della sentenza [OSCURATO:PERSONA] circa la necessità di requisiti certi, prevedibili e tassativi nell'applicazione di misure preventive. La società ricorrente, inoltre, censura la sentenza impugnata per aver statuito che la necessità di "stare allo stesso passo" del fenomeno mafioso impone una certa flessibilità alle misure da adottare in tale materia, in quanto ciò determinerebbe una compressione delle garanzie individuali nel loro nucleo essenziale; sostiene, inoltre, che non può nemmeno individuarsi una "tipizzazione giurisprudenziale" a fronte di una non chiarezza della norma - che, tra l'altro, si porrebbe in contraddizione con l'affermazione di necessaria flessibilità dei requisiti di applicazione delle misure per la mutevolezza del fenomeno da contrastare. Sostiene che erra la sentenza impugnata nello stabilire che l'interdittiva antimafia sarebbe costituzionalmente e convenzionalmente legittima in virtù dell'esistenza di altre misure sussistenti in materia di prevenzione antimafia, in quanto proprio i presupposti di tali ulteriori misure - precisi e tassativi - evidenziano l'illegittimità dell'art. 84, comma 4, lett. d) ed e) del d.lgs. 159 del 2011. Censura la sentenza impugnata per aver creato "confusione" tra Corte EDU e Corte di Giustizia, ossia nell'aver preso in considerazione delle sentenze della Corte EDU ed aver - sulla base di esse - così precluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, che però non ha statuito sulla questione di cui si chiede il rinvio pregiudiziale. 3. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia il "difetto assoluto di giurisdizione per usurpazione delle attribuzioni giurisdizionali della Corte costituzionale", in ragione della omessa attivazione del controllo incidentale di costituzionalità sull'art. 84, comma 4, lett. d) ed e) , d.lgs. n. 159 del Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -7- 2011 con l'art. 117, comma 1, Cost., parametro intermedio art. 11 CEDU ed art. 1 protocollo 1 CEDU, nella parte in cui salvaguardano il principio convenzionale della necessaria accessibilità e prevedibilità delle norme interne istitutive di misure incidenti sui diritti convenzionalmente garantiti della proprietà e della libertà di associazione: il Consiglio di Stato non ha neppure azionato il controllo incidentale di costituzionalità del giudice delle leggi su quanto esposto, in quanto tale giudice è quello deputato al controllo di compatibilità della normativa italiana con tale convenzione internazionale. Sicché i medesimi dubbi di compatibilità con la CEDU della disciplina applicativa dell'informativa antimafia c.d. generica di cui all'art. 84, comma 4, lett. d) ed e) avrebbero dovuto comunque indurre il Consiglio di Stato a sollevare un'apposita questione di legittimità costituzionale. 4. Con il terzo motivo la ricorrente deduce l'invasione della sfera del legislatore per aver, la sentenza impugnata, eliminato in via interpretativa le differenze tra la comunicazione antimafia e l'informativa antimafia. Sostiene che tale interpretazione ha determinato la violazione dell'art. 89 bis del d.lgs. 159 del 2011 e dell'art. 67 del citato decreto, in quanto il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente un automatismo non previsto dal legislatore nella produzione degli effetti interdittivi, che - in realtà - sussiste solo nei casi di cui all'art. 84, comma 4, lett. a) e b) ossia per intervenuta applicazione dei c.d. reati spia o misure di prevenzione e non anche nei casi di applicazione di interdittiva c.d. generica, ossia emessa sulla base degli accertamenti disposti o delegati dal Prefetto. Assume che solo in caso di decorrenza dei casi di decadenza e divieto ex art. 67 d. Igs. 159 del 2011 possono essere applicati effetti interdittivi automatici anche all'informativa antimafia. 5. Il ricorso, in conformità con il parere del Procuratore generale e con il recente precedente di questa Corte - Cass., Sez. Un., 23 giugno 2022 n. 20260 reso con riferimento ad analogo ricorso della medesima società - deve essere dichiarato inammissibile. 6. È, in particolare, inammissibile il primo motivo. È stato già affermato da questa Corte che non è sindacabile sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione la decisione con Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -8- la quale il Consiglio di Stato abbia motivatamente escluso la necessità di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE (Cass., Sez. Un., 28 luglio 2021, n. 21641; Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2020, n. 24107; Cass., Sez. Un., 15 novembre 2018, n. 29391; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2017, n. 30301). L'insindacabilità da parte della Corte di cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, con riguardo alle eventuali violazioni del diritto dell'Unione europea, come al mancato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE ad opera di tali organi giurisdizionali, è stata da ultimo ribadita da queste Sezioni Unite anche quale conseguenza delle precisazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia UE (Grande Sezione) del 21 dicembre 2021, [OSCURATO:SOCIETA]. contro [OSCURATO:SOCIETA]. e altri, [OSCURATO:PERSONA]497/20, non potendo proporsi ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione al fine di contestare lo stravolgimento di norme, seppure direttamente applicative del diritto UE, né per sollecitare la pronuncia in via pregiudiziale della Corte di giustizia dell'Unione europea sulla illegittimità di quelle decisioni, la quale comunque non porterebbe alla loro cassazione (Cass., Sez. Un., 18 gennaio 2022, n. 1454; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2022, n. 1996; Cass., Sez. Un., 31 gennaio 2022, n. 2879; Cass., Sez. Un., 16 febbraio 2022, n. 5121). Queste stesse S.U. hanno, di conseguenza, affermato il principio di diritto che «Il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione è ammissibile nei casi di difetto assoluto e relativo di giurisdizione e, quindi, non può estendersi al sindacato di sentenze abnormi od anomale o che abbiano stravolto le norme di riferimento, neppure se direttamente applicative del diritto UE, né può essere accolta la richiesta di rimettere alla Corte di giustizia UE questioni volte a fare emergere errori in cui sia incorso il Consiglio di Stato nell'interpretazione ed applicazione di disposizioni di diritto interno applicative del diritto UE, non attenendo queste a motivi di giurisdizione» (Cass., Sez. Un., 18 gennaio 2022, n. 1454; Cass., Sez. Un., 5 maggio 2022, n. 14301; ed ancora Cass., Sez. Un., 27 maggio 2022, n. 17338). Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -9- Si deve pertanto ribadire che il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione si riferisce alle sole ipotesi di: a) difetto assoluto di giurisdizione, che ricorre quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale; b) difetto relativo di giurisdizione, che ricorre quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. Il controllo di giurisdizione non può invece estendersi al sindacato di sentenze di cui pur si contesti di essere abnormi o anomale ovvero di essere incorse in uno stravolgimento delle norme - sostanziali o processuali - di riferimento, pur quando si tratti di norme direttamente applicative del diritto dell'Unione europea. 7. È, del pari, inammissibile il secondo motivo. Il Consiglio di Stato non ha esorbitato dai suoi poteri, tantomeno invadendo quelli del giudice delle leggi, allorché ha omesso di sollevare la invocata questione di legittimità costituzionale. Come più volte affermato da queste Sezioni Unite, è inammissibile il ricorso per cassazione avverso una decisione del Consiglio di Stato con cui si censuri il concreto esercizio del potere di sollevare questione di legittimità costituzionale (nella specie consistito nel rigetto della sollevata eccezione per manifesta irrilevanza e infondatezza, con riferimento, peraltro, a disposizione di legge concernente la disciplina sostanziale del rapporto dedotto dinanzi al giudice amministrativo e, dunque, il merito della controversia sottoposta al suo esame), non potendo l'esercizio di tale potere integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalla Corte di cassazione alla stregua degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362, comma 1, c.p.c. (Cass., Sez. Un., 29 marzo 2013, n. 7929; Cass., Sez. Un., 30 luglio 2018, n. 20168). La valutazione che ciascuna "autorità giurisdizionale" è chiamata a fare, su eccezione di una delle parti o di ufficio, in ordine alla rilevanza ed alla Ric. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -10- non manifesta infondatezza di una questione di legittimità costituzionale rimane, invero, confinata entro i limiti interni della rispettiva giurisdizione e non rientra, perciò, nell'ambito del controllo che l'art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione (v. anche Cass., Sez. Un., 8 aprile 2022, n. 11547). In definitiva, non integra la fattispecie dell'eccesso dai poteri giurisdizionali del Consiglio di Stato il non avere esso sollevato una questione di legittimità costituzionale su impulso della parte, all'esito della delibazione dei requisiti per essa previsti ex lege. 8. È, infine, inammissibile il terzo motivo. Come si desume dalla stessa prospettazione della ricorrente, si tratta di una censura afferente la tipica attività interpretativa del giudice amministrativo, nell'àmbito a questo proprio, la quale non può essere sindacata mediante il ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione. Non si tratta, pertanto, di violazione delle regole della giurisdizione, nemmeno sotto il profilo della invasione della c.d. sfera del legislatore e, quindi, della violazione dei limiti esterni della giurisdizione. È, infatti, giurisprudenza consolidata di questa Corte che gli errores in iudicando o in procedendo commessi dal giudice amministrativo nell'esercizio della sua giurisdizione non si concretano in violazione delle regole di riparto della giurisdizione, in quanto il controllo del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione - non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, senza che neppure rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell'attività giurisdizionale (e mu/tis, Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2020, n. 24103, in motiv.; Cass., Sez. Un., 15 ottobre 2020, n. 22375; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 3 agosto 2018, n. 20529). 9. La regolamentazione delle spese in favore delle parti controricorrenti. Rìc. 2021 n. 16406 sez. SU - ud. 12-07-2022 -11- 10. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la società ricorrente al pagamento, in favore delle Amministrazioni controricorrenti, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 12.000 per compensi professionali oltre accessori di legge e spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza