Cassazione n. 29144/2025

[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA] ricorso iscritto al n. r.g. 697-2025 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrente – contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 78, presso lo [OSCURATO:PERSONA] e ANSALDO, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA]e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente adesivo – [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.,in proprio e nella qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante [OSCURATO:SOCIETA]., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliat e in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 45, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che le rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente – avverso la sentenza n. 8972/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 11/11/2024. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scrittedel [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], la quale chiede che le Sezioni Unite della Corte dichiarino inammissibile il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, contro [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]., avverso la sentenza emessa in sede di ottemperanza dal Consiglio di Stato, Sesta Sezione, n. 8972 del 2024, denunciando il difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo a proprio avviso la giurisdizione del giudice ordinario. 2. Si è costituito con controricorso [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., in proprio e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con la mandante [OSCURATO:SOCIETA]., edha chiesto il rigetto del ricorso con la condanna del ricorrente ex art . 96. cpc. 3. Si è costituita la società [OSCURATO:SOCIETA]., che ha aderito al ricorso e ha formulato istanzadi riunione del presente ricorso al ricorso R.G. n. 3455/2024 . 4. Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso. 5. Il ricorrente e le società controricorrenti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. In via preliminare va disattesa l’istanza di riunionedel presente ricorso Rg. n. 697/2025 al ricorso Rg n. 3455 del 2024, non sussistendo presuppostidi opportunità. Si osserva che solo le impugnazioni proposte separatamente avverso la medesima sentenza, circostanza non verificatasi nella specie, devono necessariamente essere riunite (art. 335 cod. proc. civ.), e la ragione, d’immediata percezione, risiede nella necessità di scongiurare di dar vita ad epiloghi difformi in ordine al destino della stessa sentenza impugnata. 2. Ciò premessopassarsi all’esame dei motivi. 1.Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 103 e 113, Cost. nonché degli artt. 4, 7, 134, 112, comma 3 c.p.a., 133, primo comma lett. e) n.1), in relazione agli artt. 110, ottavo comma , Cost., 362, comma 1,c.p.c., e 110 c.p.a. , per eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato affermato la propria giurisdizione in materia attribuita al giudice ordinario (difetto relativo di giurisdizione). Assume il ricorrente che il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza ha ritenuto di potersi pronunciare, in forza della previsione contenuta nell’art. 112, comma 3, c.p.a. sulla domanda formulata dall’ATI [OSCURATO:PERSONA] avente ad oggetto l’accertamento della responsabilità dell’Amministrazione per i danni derivanti dall’impossibilità o comunque dalla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato. Il Comune contesta la giurisdizione del Consiglio di Stato perché, s ulla base del petitum sostanziale, emerge che la responsabilità della pubblica amministrazione fatta valere in sede di ottemperanza rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario, atteso che nel caso in esame si è invocata, con la domanda introduttiva del giudizio, la violazione della buona fede e della correttezza del comportamento complessivamente tenuto dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] nella vicenda che avrebbe ostacolato il conseguimento del bene della vita. Continua il ricorso con l’affermare che la responsabilità della pubblica amministrazione per il danno derivante dalla lesione dell'affidamento sulla correttezza dell'azione amministrativa - avente quale presupposto il mancato rispetto dei doveri di correttezza e buona fede gravanti sulla P.A. - ha natura contrattuale e va inquadrato nello schema della responsabilità "relazionale", sia nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, sia in caso di emanazione di un provvedimento lesivo, sia nell'ipotesi di emissione e successivo annullamento di un atto ampliativo della sfera giuridica del privato. 3. Con il secondo motivo di ricorso viene prospettata la v iolazione degli artt. 103, 113 Cost. nonché degli artt. 4, 7, 134, 112, comma 3 c.p.a., 133, primo comma lett. e), n.1) in relazione agli artt. 110, ottavo comma, Cost., 362, comma 1 c.p.c. e 110 c.p.a., per eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato affermato la propria giurisdizione in materia attribuita al giudice ordinario (difetto relativo di giurisdizione). Ferme restando le considerazioni esposte nel precedente motivo, il Comunericorrente sostiene che, anche muovendo da percorso argomentativo parzialmente diverso, il Consiglio di Stato ha affermato la propria giurisdizione in materia riservata al giudice ordinario e, segnatamente con riferimento a comportamenti fonte di danno, lesivi dell’affidamento, intervenuti tra l’aggiudicazione definitiva, momento conclusivo della procedura di affidamento dell’appalto, e la stipula del contratto pubblico avvenuto con UnionbauS.p.A. 3. I motivi di ricorso devono essere trattati congiuntamente in ragione della loro connessione. Gli stessi sono inammissibili. La RTI GesserPaul ha agito in ottemperanza dinanzi al C onsiglio di Stato per l’esecuzione della sentenza n. 9579 del 2023. L’art. 112, comma 3, c.p.a., prevede: “Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione”. Venendo in rilievo una sentenza resa i n appello d a l C onsiglio di Stato , giudice dell’ottemperanza è lo stessoConsiglio di Stato, che in tal caso esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito. Va poi ricordato che l’art. 133, comma 1, lett. e, n.1, c.p.a. , prevede: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: (…) e)le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative”. Sussiste dunque la giurisdizione del giudice amministrativo per l’azione proposta ai sensi dell’art.112, comma 3, c.p.a.. In relazione a tale istituto, l’[OSCURATO:PERSONA] n 2 del 2017 ha affermato “Viene così in rilievo un rimedio che assume una connotazione tipicamente compensativa: una sorta, in altri termini, di ottemperanza per equivalente (già conosciuta, del resto, nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale anteriore alla novella del 2011) che sostituisce l'ottemperanza in forma specifica nei casi in cui questa non sia più possibile. Essa si traduce nel riconoscimento dell'equivalente in denaro del bene della vita che la parte vittoriosa avrebbe avuto titolo di ottenere in natura in base al giudicato. Si ha, quindi, un rimedio alla impossibilità di esecuzione in forma specifica della sentenza, in un'ottica, per l'appunto, "rimediale" della tutela, quale si è andata delineando a partire dalle sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006 della Corte costituzionale”. 4. Tanto premesso, va ricordato che secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, lagiurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd.petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite eal rapporto giuridico di cui sono espressione (v., ex aliis, Cass., S.U. n. 34751 del 2024). 5. Dagli atti di causa e, in particolare, dai motivi aggiunti si rileva che il petitum sostanziale della domanda rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, avendo ad oggetto il risarcimento ex art. 112, comma 3, c.p.a.,per l’impossibilità dell’esecuzione della sentenza del C onsiglio di Stato n. 9579 del 2023. Si legge, in particolare, nei suddetti motivi aggiunti: “Nella denegata ipotesi in cui l’Ecc.mo Collegio ritenesse di non condividere le considerazioni che precedono (…), all’esponente non resta che chiedere il risarcimento dei danni patiti, valendo la precedente sentenza del Consiglio di Stato quale accertamento della illegittimità dell’atto ai fini risarcitori”. (…) Ciò premesso, si evidenzia sotto il profilo del rapporto di causalità che, pur essendo la ricorrente rimasta aggiudicataria dei lavori in oggetto (…), l’impossibilità di ottenere in forma specifica l’esecuzione del giudicato (ovvero la stipula del contratto d’appalto e l’esecuzione dei relativi lavori) è riconducibile unicamente alla condotta del Comune di [OSCURATO:PERSONA], il quale sin dalla pubblicazione in data 29.06.2023 della sentenza del TRGA di Bolzano n. 225/2023 ha adottato ogni possibile espediente per impedire all’aggiudicataria il subentro nel contratto”. Dunque, il Consiglio di Stato risulta adito con azione risarcitoria ex art. 112, comma 3, c.p.a., che non è rivolta all ’ "attuazione" di una precedente sentenza o provvedimento equiparato, ma trova in questi ultimi solo il presupposto;si tratta, a tutta evidenza, di una azione nuova, esperibile proprio perché è l'ottemperanza stessa che non è realizzata, e in ordine alla quale la competenza a giudicare è, per evidenti ragioni di economia processuale e quindi di effettività della tutela giurisdizionale (a prescindere dal rispetto del doppio grado di giudizio), attribuita al giudice dell'ottemperanza(v. Ad. Plen. n. 2 del 2013, cit.). 10. Peraltro, come illustra il Procuratore Generale nella requisitoria depositata, l’esame del giudice amministrativo, nel caso di specie, conformemente al petitum, si è articolato attorno alla verifica dell’eseguibilità del giudicato, all’analisi dei provvedimenti emessi, all’effetto, dannoso per il controricorrente, determinato dall’aver l’amministrazione proseguito nell’inottemperanza e infine, alla verifica dell’insussistenza di cause di giustificazione della condotta, la cui presenza precluderebbe l’insorgenza della responsabilità e, dunque, la nascita dell’obbligazione risarcitoria ex lege. 8. In conclusione, ilricorso va dichiarato inammissibile. 9. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza del Comune di [OSCURATO:PERSONA] nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. e sono liquidate in favore di detta societàcome in dispositivo. Le spese del presente giudizio di legittimità sono compensare tra il Comune di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:SOCIETA]. che ha aderito al ricorsodichiarato inammissibile. Considerate lequestioni giuridiche in merito all’articolata vicenda per cui è causa e non essendo ravvisabil i mala fede o colpa grave dell’odierno ricorrente, non sussistono i presupposti per accogliere la richiesta di [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. di condanna del Comune di [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell ’art. 96, commi primo e terzo, c.p.c. P.Q.M La Corte a Sezioni Unite dichiara inammissibile il ricorso. Condanna il Comune di [OSCURATO:PERSONA] al pagamento delle spese del presentegiudizio in favore di [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. che liquida in euro 12.0 00,00 per compensi professionali edeuro 200,00 per esborsi, oltre spese generali nella misura del 15% e accessori di legge. Compensa le spese del presente giudizio tra il Comune di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:SOCIETA].. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto pe