Cassazione n. 30372/2023

to la seguente ORDINANZA sul ricorso n.9553/2021 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], p.i. 00339370272, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio dell’avv. [OSCURATO:PERSONA], in via [OSCURATO:PERSONA] n.22 ricorrente contro [OSCURATO:SOCIETA]., p.i. 03974300273, in persona del legale rappresentante pro temporeElvio Collavini, [OSCURATO:PERSONA], c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE], [OSCURATO:PERSONA], c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE], [OSCURATO:PERSONA], c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE], rappresentati e difesi dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in Roma presso l’avv. [OSCURATO:PERSONA], nel suo studio in via [OSCURATO:PERSONA] n. 1 controricorrenti avverso la sentenza n. 1397/2020 del Tribunale di Venezia pubblicata il I-10-2020 OGGETTO: sanzioni amministrative- ingresso in ZTL diNCC con licenzarilasciata da altro Comune R.G.9553/2021 C.C. 17-10-2023 udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17- 10-2023 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] 1.La sentenza n. 1397 depositata il I-10-2020 del Tribunale di Venezia, per quanto ancora interessa, ha rigettato l’appello proposto dal Comune di Venezia avverso la sentenza n. 27/2017 del giudice di pace di Venezia che aveva annullato cinque ordinanze-ingiunzione accogliendo il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], in qualità di conducenti e trasgressori e da [OSCURATO:SOCIETA]. in qualità di armatore e obbligata in solido. Si trattava delle ordinanze - ingiunzione n. 12075/11, 12117/11, 12762/11, 13956/11, 7429/11, tutte emesse per violazioniall’art. 5 co. 3 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, sanzionate ex art. 7-bis co.1-bis d.lgs. 18 agosto 2000 n.267,relative al l’ingresso in Zona a [OSCURATO:PERSONA] - ZTL - istituita dal Comune di Venezia, commesse nel corso dell’anno 2011 da parte di unità in armatorietà di [OSCURATO:SOCIETA]., svolgente servizio pubblico non in linea a mezzo natanti in forza di autorizzazioni per “noleggio con conducente”-NCC-, rilasciate dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] di Livenza (VE), ex artt. 18-20 legge Regione Veneto 30-12-1993 n. 63. L’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 avente a oggetto “Istituzione e disciplina della circolazione acquea della zona a traffico limitato comprendente tutti i rii e i canali a traffico esclusivamente urbano, di competenza del Comune di Venezia, siti all’interno del centro storico di Venezia e delle isole di Giudecca, Lido, Murano e Burano”, dando attuazione alla legge 15 - 1 - 1992 n.21 , alla legge Regione Veneto 30 - 12-1993 n.63e al Regolamento per la circolazione acquea nel Comune di Venezia, all’art. 5 co. 3 disponeva, secondo quanto dedotto anche in ricorso (pag.6): “Fatte salve le ulteriori limitazioni previste nei titoli abilitativi, alle unità a motore adibite a trasporto persone aventi portata massima fino a venti persone compreso il conducente, in possesso di titoli autorizzatori rilasciati da Comuni diversi dal Comune di Venezia, ai sensi della legge regionale del Veneto 30 dicembre 1993 n. 63, anche se iscritte negli appositi registri per il trasporto di persone, è consentita la circolazione esclusivamente nel [OSCURATO:PERSONA] di Venezia dalle ore 16.00 (dalle ore 17.00 nel periodo di vigenza dell’ora legale) alle ore 21.00 (alle ore 22 nel periodo di vigenza dell’ora legale)”. La sentenza ha considerato che l’art. 5 co.3 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 violava le disposizioni a tutela della concorrenza, in quanto limitava la circolazione all’interno della ZTL delle acque interne del Comune in senso più restrittivo con riguardo ai natanti con licenza NCC rilasciata da altro comune . La sentenza ha escluso che la disparità di trattamento fosse giustificata, come sosteneva il Comune appellante, perché gli interessi enunciati dal Comune (tutela del paesaggio, dell’ecosistema lagunare, del controllo delle acque interne) potevano ritenersi prevalenti rispetto alla tutela della concorrenza, ma non risultava il motivo per il quale tali interessi risultassero salvaguardati dalla preferenza accordata agli operatori autorizzati dal [OSCURATO:PERSONA] rispetto a quelli provenienti da altri comuni. 2.Con atto notificato in data I-4-2021 il Comune di Venezia ha proposto tempestivo ricorso per cassazione avverso la sentenza , formulando quattro motivi. [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] hanno resistito con controricorso. Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. e all’esito della camera di consiglio del 17 - 4 - 2023 la Corte ha disposto rinvio a nuovo ruolo in attesa della decisione della Cassazione a Sezioni Unite sulle questioni di cui all’ordinanza interlocutoria n. 6781/2022. Rifissata l’adunanza in camera di consiglio, inprossimità della stessa entrambe le parti hanno depositato memoriaillustrativa. All’esito della camera di consigliodel giorno 17- 10 - 2023 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo “violazione e falsa applicazione dell’art. 5, allegato E, della legge 20 marzo 1865 n. 2248 e degli artt. 9, 16 e 41 della Costituzione, in relazione all’articolo 360, primo comma, nn. 1 e 3 c.p.c.” il Comune di Venezia ricorrente lamenta che il Tribunale non abbia considerato che il Consiglio di Stato, con sentenzan. 824/2008, ha rigettato il ricorso proposto da alcuni operatori NCC avverso l’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, respingendo anche la censura di disparità di trattamentoed evidenziando che i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati erano espressione di scelte latamente discrezionali; evidenzia che il Consiglio di Stato aveva ritenuto la parziale limitazione alla libertà di locomozione e di iniziativa economica,imposta dalla misura contestata, giustificata alla luce del valore primario riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente e al paesaggio; lamenta che il Tribunale abbia sindacato, in modo non consentito, il merito amministrativo e non abbia considerato che il Comune , attraverso la regolamentazione della navigazione,ha attuato attento bilanciamento degli interessi coinvolti , senza operare alcuna discriminazione ma stagliandosi nel solco della legislazione volta a disciplinare la circolazione acquea nelle zone a traffico limitato in una città unica come Venezia, al fine di tutelarla dai danni del moto ondoso, favorendo i soggetti titolari di autorizzazione rilasciate dal Comune, in quanto più facilmente controllabili. 2.Con il secondo motivo il ricorrente deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della L.R. Veneto n. 63/1993 in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 3, c.p.c.” e sostiene che la diversa disciplina della circolazione tra operatori NCC con autorizzazione rilasciata dal Comune di Venezia e operatori NCC con autorizzazione rilasciata da altri comuni trovava fondamento nel carattere della territorialità e nel sistema del contingentamento delle autorizzazioni. Evidenzia che la legge Regione Veneto n.63/1993 ha dato attuazione alla legge quadro n. 21/1992 e all’art.12 ha previsto che i Comuni stabilissero il numero e il tipo di natanti da adibire a ogni singolo servizio, secondo criteri tali da garantire un rapporto di natanti compatibile con la disponibilità di approdi, tenendo conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico e, per la città di Venezia e l’ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore; evidenzia la necessità che l’ingresso nel territorio del Comune di Venezia da parte di natanti provenienti da altri Comuni nello svolgimento del proprio servizio sia regolamentato, con la previsione e regolamentazione delle ZTL, considerando che gli altri comuni della gronda lagunare potrebbero in qualsiasi momento aumentare il proprio contingente di autorizzazioni NCC e così immettere nell’ambito territoriale veneziano ulteriori natanti. 3.Con il terzo motivo il ricorrente deduce “violazione e falsa applicazione dell’art. 3 Cost., in relazione all’articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c.” e, richiamando il contenuto delle deliberazioni che hanno regolamentato la circolazione acquea nel Comune di Venezia, sostiene che non esista discriminazione nei confronti degli operatori NCCautorizzati da altri comuni, in quanto ogni attività di navigazione nelle acque della città è oggetto di regolamentazione, stante la delicatezza del patrimonio culturale e l’estensione limitata dei canali urbani, a fronte dell’ingente traffico. Aggiunge che le situazioni degli NCC autorizzati dal Comune di Venezia, che soddisfano i bisogni della città, che ivi hanno una rimessa e devono cominciare i servizi nel relativo territorio, sono diverse dalle situazioni degli NCC autorizzati da altri comuni, i quali svolgono servizio per la soddisfazione dei bisogni dell’utenza del comune che li ha autorizzati e accedono al territorio di Venezia solo nell’eventualità che l’utenza lo richieda; tale diversità comporta la legittimità della disciplina dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006. 4.Con il quarto motivo rubricato “violazione e falsa applicazione dell’art. 21 bis l. 287/1990 in merito alla segnalazione dell’AGCM, in relazione all’articolo 360, primo comma, n. 3 c.p.c.” il ricorrente lamenta che la sentenza impugnata abbia valorizzato segnalazione dell’Autorità antitrust quale indice pregnante del trattamento discriminatorio, in quanto la segnalazione non dimostrava che la disciplina violasse la concorrenza, la segnalazione costituiva provvedimento amministrativo e l’Autorità non avevaagito ex art. 21- bis legge 287/1990 avverso l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006. 5.I motivi, esaminati unitariamente stante la stretta connessione, sono inammissibili sotto plurimi profili e comunque infondati, come statuito da questa Corte anche in casi analoghi, per le ragioni di seguito esposte. Si premette che le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 17541 depositata il 20-6-2023 hanno risolto le questioni relative alla sospensione dell’efficacia delle modifiche alla legge 15 gennaio 1992 n. 21 “legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea” introdotte dall’art. 29 co.1 - quater d. l. 20 dicembre 2008 n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14, ponendo i seguenti principi di diritto: «Il legislatore, con la disposizione di interpretazione autentica di cui al comma 3 dell’art. 9 del d.l. n. 244 del 2016, ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte con l’art. 29, comma 1-quater d.l. n. 207/2008, inserito dalla legge di conversione n. 14/2009, posticipandola al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017).Le fattispecie introdotte con il predetto art. 29, comma 1-quater cit. non abrogano le previgenti ipotesi di cui agli artt. 3 e 11 legge quadro n. 21 del 1992 (art. 3. Servizio di noleggio con conducente 1.Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezziavviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco. Art.11.Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente. 1.I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali. 2.Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4. 3.Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. E’ tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici. 4.Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive autorimesse. 5.I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. 6.I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comporti del trasporto di persone, poss ono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitare e individuate come rimessa. 7.Il servizio taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.), che vengono pertanto solo integrate dalla successiva previsione e comunque sono da ritenere vigenti al momento della commissione della violazione contestata». Lesanzioni di cui si discute nella fattispecie non sono state irrogate per la violazione dell’art. 5 - bis legge 21/1992 introdotto dall’art. 29 co.1-quater d.l. 207/2008 conv. con mod. in legge 14/20019 ( che prevedeva la facoltà per i Comuni di regolamentare l’accesso nel loro territorio e nelle aree a traffico limitato); sono state irrogate per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni dellalegge quadro 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008 . Specificamente, l’art. 5 legge 21/1992, nel delineare le competenze comunali, prevede che tali amministrazioni possano con regolamenti definire “le modalità per lo svolgimento del servizio” (lett. b) e l’art.11 co.1 stabilisce che “i veicoli o natanti adibiti al servizio taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali”.Cass. Sez. 2 8-10-2008 n. 24827 (Rv. 605857- 01) e Cass. Sez. 2 10-10-2008 n. 24942 (Rv. 605036-01) hanno già statuito -con riferimento alla disposizione dell’art. 11 legge 21/1992 nella formulazione vigente al momento della commissione anche dei fatti oggetto del presente giudizio- che il terzo comma dell’art. 11, laddove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, va coordinato con il primo comma dello stesso articolo, che rinvia per la disciplina concreta dell’esercizio del transito alla potestà regolamentare dei Comuni, con la conseguenza che sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione preventiva, e anche aulteriori adempimenti. A sua volta l’art. 12 legge Regione Veneto 63/1993 ha previsto che i comuni adottassero i regolamenti per la disciplina dei servizi pubblici non di linea, disponendo che i regolamenti stabilissero e disciplinassero quanto specificato al co. 2, lett.a-e al co.3, lett.a-n, individuando al co.4 lett. a-c specifici criteri per la fissazione del numero delle licenze e al co.5 il principio da rispettare nella fissazione del numero complessivo delle licenze. Questione distintaè quella della valutazione della legittimità della disciplina comunale di cui è contestata la violazione nella fattispecie, e specificamente dell’art. 5 co.3 dell’ordinanza dirigenziale per la cui violazione sono state emesse le sanzioni impugnate, in quanto la limitazione al transito nella ZTL del [OSCURATO:PERSONA] di Venezia nell’orario 16.00-21.00 (17.00-22.00 con l’ora legale) riguarda esclusivamente i titolari di licenza NCC rilasciata da comune diverso da quello di Venezia per unità a motore adibite a trasporto di persone con portata massima fino a venti persone compreso il conducente. Il Comune ricorrente valorizza che l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL siastata ritenuta legittima dal Consiglio di Statocon sentenza 824/2008, che ha evidenziato c ome i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano“espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza”. In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità della specifica previsione dell’art. 5 co.3 dell’ ordinan z a 310/2006di cui si discute, la quale, per il numero di ore assai ristretto (5 su 24) nelle quali consente l’accessoal [OSCURATO:PERSONA] di Venezia, si risolve in un divieto di transito, limitato a i soggetti titolari di licenze NCCrilasciate da altri Comuni. S otto questo profilo, la previsione non costituisceattuazione dell’art.11 co.1 legge 21/1992 , che consente di condizionare l’esercizio della facoltà di transitoai titolari di licenza NCC, ma non di escluderla; la previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12legge Regione Veneto 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al Comune di rilascio dell’autorizzazione.Infatti, l’art. 12 co.5 legge Regione Veneto 63/1993 dispone “ il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore”; in questo modo la disposizione indica in quali termini il Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasportonon in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base del la loro provenienza . Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale diVenezia sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro Comune per attuare la finalità di cui all’art. 12 co. 5 legge regionale 63/1993; ciò indica che con tale ordinanzae, per quanto qui interessa, con la specifica disposizione dell’art. 5 co.3, il Comune ha utilizzatoil suo potere discrezionale di individua re misure a tutela del suo patrimonio e dell’ambiente dagli effetti del moto ondoso non soltanto per perseguire quel fine, ma anche un fine ulteriore , che la legge regionale non gli conferivaneppure in quei termini. Si può anche dubitare chela finalità della previsione dell’art. 5 co. 3 fosse realmente stataquella di contenimento del moto ondoso in [OSCURATO:PERSONA] , perché in tal caso le restrizioni all’ingresso in [OSCURATO:PERSONA] sarebbero state previste in modo uguale per tutte le imbarcazioni con le stesse caratteristiche, e perciò anche per i titolari di licenza NCC rilasciata dal Comune di Venezia; ad ogni modo, è certo che, allorché l’Amministrazione ha agito per perseguire un fine, seppurepubblico ma diverso da quello prefissato d alla d isposizione che gli attribuiva il relativo potere, ricorre sviamento di potere, figura sintomatica dell’eccesso di potere. Quindi, s i deve concludere che l’art. 5 co. 3 dell’ordinanza dirigenziale 310/2006 è viziatoquantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, esattamente il giudice di merito ha escluso l’integrazione degli illeciti contestati. 6.In conclusione per le ragioni esposte il ricorso deve essere rigettato, rimanendo assorbita ogni ulteriore questione. Si giustifica la compensazione delle spese di lite del giudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e del la pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del giudizio di legittimità. In considerazione dell’esito del ricorso, ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 si d eve dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso ai sensi del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso; compensa le spese del giudizio di legittimità. Sussistono ex art.13 co.1-quater d.P.R. 30 maggio 2002 n.115 i presupposti pro