Cassazione n. 21008/2023

la seguente ORDINANZA sul ricorso 3230-2016 proposto da: MINISTERO DELL' ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] 12; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 229/2015 della CORTE D'APPELLO di CAMPOBASSO, depositata il 03/12/2015 R.G.N. 28/2014; Oggetto R.G.N.3230/2016 Cron. Rep. Ud.24/05/2023 CC udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/05/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. R.G. 3230/16 Rilevato che: Con sentenza del giorno 25.9.2015 n. 229, la Corte d’appello di Campobasso rigettava l’appello proposto dal Ministero dell’Economia e Finanze avverso la sentenza del tribunale di Campobasso che aveva accolto la domanda di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] i quali, premesso di aver beneficiato, a seguito del sisma che ha colpito il Molise nel 2002, della sospensione dei versamenti contributivi di previdenza e assistenza sociale di cui OPCM 3253 del 29.11.2002, avevano lamentato che contrariamente a quanto stabilito nella succitata ordinanza PCM a proposito della restituzione rateizzata dei suddetti contributi, il Ministeroconvenuto aveva operato in busta paga, a titolo di recupero della contribuzione sospesa, trattenute sensibilmente maggiori di quelle inizialmente disposte e chiedeva il ripristino delle modalità di recupero in precedenza attuate. La Corte d’appello a sostegno degli assunti di rigetto del gravame dell’Amministrazione, per quanto ancora d’interesse, ha confermato la sentenza di primo grado, innanzitutto, per quanto riguarda la legittimazione passiva del Mef, in quanto rappresentante di parte datoriale pubbli ca che aveva proceduto alla rideterminazione delle modalità di restituzione oggetto di controversia. Nel merito, secondo la Corte distrettuale, la norma di interpretazione autentica della legge 24 febbraio 1992, n. 225, di cui all’art. 6 comma 1 bis del DL n. 263/96, convertito in legge n. 290 del 16.12.2006, aveva esclusivamente riguardato l’individuazione dei soggetti ritenuti, dalla normativa emergenziale, ai fini del temporaneo esonero dal versamento dei contributi previdenziali ed era pacifico ritenere che tra tali soggetti non rientrassero i lavoratori dipendenti e neppure i datori di lavoro pubblici. Mentre, la predetta norma d’interpretazione autentica, ad avviso della Corte del merito, non riguardava le modalità di restituzione dei contributi per le quali si poteva porre un profilo di tutela dell’affidamento suscettibile di violazione, per effetto della natura retroattiva della predetta legge di interpretazione autentica, che aveva coinvolto anche i dipendenti pubblici, perché avevano di fatto beneficiato della predetta sospensione, ed erano perciò tenuti alla restituzione delle relative somme. Secondo la Corte territoriale, la buona fede a seguito dell’erogazione indebita di denaro al pubblico dipendente, se non era di ostacolo all’esercizio da parte dell’Amministrazione del diritto di ripetere le somme, ai sensi dell’art. 2033 c.c., essendo il recupero un atto dovuto, tuttavia, le modalità, l’entità e la durata della restituzione potevano presentare (come nella specie) un profilo di salvaguardia e di corretta applicazione della buona fede dell’accipiens. Avverso la sentenza della Corte di appello, il Ministero dell’Economia e Finanze ricorre per cassazione, sulla base di cinque motivi, mentre [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] non hanno spiegato difese scritte. Il collegio riserva ordinanza, nel termine di sessanta giorni dall’adozione della decisione in camera di consiglio. Considerato che: Con il primo motivo di ricorso, il Ministero ricorrente deduce il vizio di violazione di legge, in particolare, dell’art. 19 della legge. 4 aprile 1952, n. 218, in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, in quanto la Corte territoriale erroneamente aveva affermato la sussistenza della legittimazione passiva del Ministero ricorrente sul rilievo che esso fosse il rappresentante del datore di lavoropubblico, laddove nessuna norma poteva fondare siffatta affermazione, néesisteva alcun atto negoziale tra amministrazioni e non potendo in alcun modo esso MEF essere ritenuto direttamente responsabile della modifica delle modalità di rateizzazione. Con il secondo motivo di ricorso, Il Ministero ricorrente lamenta la violazione dell'O.P.C.M. n. 3253 del 2002, art. 7, del D.L. n. 138 del 2002, art. 3, comma 3 bis, conv. con modificazioni in L. n. 178 del 2002, L. n. 388 del 2000, in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, perché erroneamente, la Corte territoriale aveva ritenuto applicabile anche ai pubblici dipendenti (quindi opponibili all'Amministrazione) le modalità di rateizzazione previste dall'O.P.C.M. n. 3252 del 2002, art. 7, comma 2, nonostante l'intervento del D.L. n. 263 del 2006, art. 6, comma 1 bis, conv. in L. n. 290 del 2006 il quale, fornendo interpretazione autentica della L. n. 225 del 1992 ovvero affermando che la sospensione del beneficio del versamento dei contributi previdenziali ed assistenziali prevista nelle ordinanze di protezione civile si applicava esclusivamente ai datori di lavoro privati aventi sede nei comuni individuati dalle medesime ordinanze con efficacia retroattiva, aveva definitivamente escluso i dipendenti pubblici dal beneficio della sospensione contributiva, e, dunque, anche da quello, automaticamente conseguente, della rateizzazione più lunga di cui al citato art. 7, comma 2; si evidenzia, infatti, come la circostanza che l'Amministrazione avesse errato nella fase iniziale di recupero dei contributi applicando la più favorevole rateizzazione prevista dal citato O.P.C.M. n. 3252 del 2002, art. 7, comma 2, non poteva valere a fondare un "legittimo affidamento" come sostenuto nell'impugnata sentenza sicchè il recupero doveva avvenire nel termine massimo di sessanta mesi come previsto dal D.L. n. 138 del 2002, art. 3, comma 3 bis, conv. con modificazioni in L. n. 178 del 2002 e L. n.388 del 2000, art. 116, comma 17, e non avendo l'Amministrazione assunto alcun formale impegno ad accedere ad una più favorevole rateizzazione di quella prevista dalle due menzionate disposizioni legislative. Con il terzo motivo di ricorso, il Ministero ricorrente censura la violazione e falsa applicazione degli artt.1183 e 2033 c.c., in relazione all’art. 360 primo comma n. 3 c.p.c., perché erroneamente la Corte d'appello aveva ritenuto opponibile al Ministero ricorrente – il quale aveva legittimamente edoverosamente agito, ex art. 2033 c.c., al fine di recuperare un indebito oggettivo –un legittimo affidamento dei privati a veder applicata nei propri confronti la previsione di cui all’art. 7 comma 2 dell’O.P.C.M. n. 3252 del 2002 che prevede (per i datori di lavoro privati, secondo Corte Cost. n. 235/08) la possibilità di restituire gli importi “sospesi” “con un numero di rate pari ad otto volte il numero di mensilità sospese”, mentre la normativa ordinaria prevede per il pagamento ritardato dei debiti per contributi, una dilazione nel limite massimo di sessanta mesi. Con il quarto motivo di ricorso, il Ministero ricorrente deduce l'omessa pronuncia, ex art. 112 c.p.c., sulla specifica eccezione, proposta in secondo grado, di violazione dell'art. 115 c.p.c., e sul principio di non contestazione, in relazione all’art. 360 primo comma n.4 c.p.c. Con il quinto motivo di ricorso, il Ministero ricorrente lamenta il vizio di omessa pronuncia, ex art. 112, 187 e 188 c.p.c., in relazione all’art. 360 primo comman. 4 c.p.c., perché la Corte d’appello aveva erroneamente prospettato l'onere dell'amministrazione di procedere al recupero con modalità tali da non incidere sulle esigenze di vita dei dipendenti, senza tuttavia esaminarne in concreto la complessiva situazione patrimoniale, infatti, l’esistenza di tale pregiudizio doveva essere verificata dal giudice, in concreto e non in astratto, perché elemento costitutivo della pretesa azionata dai contribuenti, ma sfornita, nella specie, del benché minimo supporto probatorio. Le questioni poste dai menzionati motivi sono state affrontate da questa Corte con ordinanze nn. 16299/19, 24383/20, 182/22, a cui va data continuità. Il primo motivo è infondato; infatti, il Ministero dell'Economia e delle Finanze è legittimato passivo quale soggetto che ha operato la rateizzazione dell'importo dovuto dai dipendenti pubblici controricorrenti a titolo di restituzione dei contributi non versati nel periodo in questione per il tramite delle sue articolazioni costituite dal DAG (Dipartimento dell'Amministrazione Generale, del Personale e dei. Servizi del Tesoro), e dalla "Ragioneria Generale" nei suoi uffici territoriali ai quali spettano lagestione degli stipendi dei vari ministeri e delle entrate. Del resto, nella presente fattispecie in cui si discute delle modalità di restituzione delle somme che i dipendenti pubblici non hanno versato a titolo di contributi, non viene in rilievo il disposto della L. n. 218 del 1952, art. 19 (secondo cui "Il datore di lavoro è responsabile del pagamento dei contributi anche per la parte a carico del lavoratore; qualunque patto in contrario è nullo. Il contributo a carico del lavoratore è trattenuto dal datore di lavoro sulla retribuzione corrisposta al lavoratore stesso alla scadenza del periodo di paga cui il contributo si riferisce.") che, invece ha inteso individuare il soggetto responsabile per il versamento dei contributi da parte del lavoratore operando le relative trattenute sulla retribuzione corrisposta. Peraltro, non può non rilevarsi, come la legittimazione passiva del Ministero ricorrente risulti essere confermata dalla nota del marzo 2013 della [OSCURATO:PERSONA] dello Stato di Campobasso relativa alla comunicazione della Det. Direttoriale 27 marzo 2013, n. 5654 con la quale, in regime di autotutela, aveva ripristinata la più favorevole rateizzazione prevista dall'O.P.C.M. n. 3253 del 2002, art. 7, comma 2. Infine è da sottolineare come il Ministero dell'Economia e delle Finanze non ha ritenuto di impugnare il capo della decisione del primo giudice che aveva rigettato la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Inps, ex gestione l’Inpad (cfr. ricorso p. 6 e p. 7). Il secondo ed il terzo motivo di ricorso, da trattare congiuntamente in quanto connessi, sono infondati. Vale ricordare come questa Corte ha affermato che l'O.P.C.M. n. 3253 del 2002, art. 7, comma 1, - che prevede la sospensione dei versamenti dei contributi previdenziali per i soggetti residenti nelle zone colpite dagli eventi sismici iniziati il 31 ottobre 2002 - va interpretato alla stregua del disposto del D.L. n. 263 del 2006, art. 6, comma 1-bis, citato e, pertanto, è riferibile soltanto ai datori di lavoro privati, essendo il beneficio in esso contemplato finalizzato alla liberazione di risorse economiche da destinare al sostegno delle attività imprenditoriali (finanziando l'impresa con operazione, rispetto alla quale il lavoratore resta neutro) e non anche all'incremento delle retribuzioni dei lavoratori. E' stato altresì chiarito che il predetto D.L. n. 263 del 2006, art. 6, comma 1- bis, essendo norma propriamente di interpretazione autentica (ritenuta costituzionalmente legittima da Corte Cost. n. 325 del 2008) secondo quanto esplicitato anche dal dato testuale oltre che dalla sua ratio, come tale, ha efficacia retroattiva e si applica anche alle ordinanze ex D.L. 4 novembre 2002, n. 245 conv. con modif. in L. 27 dicembre 2002, n. 286, riguardando in generale il potere di emanazione di provvedimenti contingibili ed urgenti. Ne deriva che il datore di lavoro pubblico ha legittimamente operato le trattenute dovendo corrispondere da subito i contributi previdenziali ed i premi, ed anche per la quota a carico del lavoratore, non operando la sospensione dell'obbligo nei confronti dei datori pubblici secondo quanto fin qui detto (Cass. n. 2277 del 06/02/2015; Cass. n. 8442 dell'8 aprile 2014; Cass. n. 8646 del 30 maggio 2012; Cass. n. 4963 del 28 marzo 2012, n. 4963 nonchè nn. 4669, 4673, 10243,13159, 28500 del 2011). L'applicabilità della OPCM n. 3253 del 2002, art. 7, comma 1 solo ai datori di privati non comporta tuttavia che il comma 2 di detto articolo (secondo cui "La riscossione dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi dovuti per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali non corrisposti per effetto della sospensione di cui al comma 1 avverrà mediante rate mensili pari a otto volte i mesi interi di durata della sospensione. Gli adempimenti non eseguiti per effetto della sospensione di cui al comma 1 sono effettuati entro il secondo mese successivo al termine della sospensione, mentre le rate di contributi sono versate a partire dal terzo mese successivo alla sospensione stessa") non possa trovare applicazione anche nelle ipotesi - quale quella all'esame - in cui l'indebita sospensione del versamento dei contributi sia avvenuta per un'erronea scelta dell'Amministrazione, favorita dall'equivocità del testo normativo che ha reso necessaria l'adozione di una disposizione interpretativa. Del resto è circostanza pacifica tra le parti che il Ministero ricorrente aveva inizialmente applicato - pur non essendo a ciò obbligato alla luce di quanto sopra esposto - le modalità di rateizzazione previste dal menzionato O.P.C.M. n. 3253 del 2002, art. 7, comma 2. Peraltro, è opportuno qui ricordare che la giurisprudenza amministrativa, formatasi sui rapporti di lavoro di impiego pubblico non contrattualizzato, ha avuto modo di affermare che il recupero ha carattere di doverosità e costituisce esercizio, ai sensi dell'art. 2033 c.c. di un vero e proprio diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non rinunziabile, in quanto correlato al conseguimento di quelle finalità di pubblico interesse, cui sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate, mentre le situazioni di affidamento e di buona fede dei percipienti rileverebbero ai soli fini delle modalità con cui il recupero deve essere effettuato, in modo cioè da non incidere in maniera eccessivamente onerosa sulle esigenze di vita del dipendente (v., ex plurimis, Cons. St., Sez. 3, 9 giugno 2014, n. 2903). Anche la giurisprudenza di diverso orientamento (Consiglio di Stato, 6 sezione, sentenza n. 5315 del 2014, Cons. St., 5 sezione, 13 aprile 2012, n. 2118) ha rilevato che i suddetti principi giurisprudenziali, pur apparendo condivisibili in linea astratta, non possono essere applicati in via automatica, generalizzata e indifferenziata a qualsiasi caso concreto di indebita erogazione, da parte della pubblica amministrazione, di somme ai propri dipendenti, dovendosi aver riguardo alle connotazioni, giuridiche e fattuali, delle singole fattispecie dedotte in giudizio, tenendo conto della natura degli importi di volta in volta richiesti in restituzione, delle cause dell'errore che aveva portato alla corresponsione delle somme in contestazione, del lasso di tempo trascorso tra la data di corresponsione e quella di emanazione del provvedimento di recupero, dell'entità delle somme corrisposte in riferimento alle correlative finalità.I principi affermati non contrastano con la sentenza n. 8 del 2023 della Corte Costituzionale, avuto riguardo alle modalità concrete stabilite per il recupero dell’indebito previdenziale. Dal rigetto del secondo e del terzo motivo discende l'inammissibilità del quarto e del quinto motivo alla luce del principio più volte affermato da questa Corte per il quale nel caso in cui venga impugnata con ricorso per cassazione una sentenza (o un capo di questa) che si fondi su più ragioni, tutte autonomamente idonee a sorreggerla, è necessario, per giungere alla cassazione della pronuncia, non solo che ciascuna di esse abbia formato oggetto di specifica censura, ma anche che il ricorso abbia esito positivo nella sua interezza con l'accoglimento di tutte le censure, affinché si realizzi lo scopo proprio di tale mezzo di impugnazione, il quale deve mirare alla cassazione della sentenza, "in toto" o nel suo singolo capo, per tutte le ragioni che autonomamente l'una o l'altro sorreggano, sicché è sufficiente che anche una sola delle dette ragioni non abbia formato oggetto di censura, ovvero, pur essendo stata impugnata, sia respinta, perché il ricorso o il motivo di impugnazione avverso il singolo capo di essa, debba essere respinto nella sua interezza, divenendo inammissibili, per difetto di interesse, le censure avverso le altre ragioni poste a base della sentenza o del capo impugnato (Cass. Sez. U, n. 16602 del 08/08/2005; successive conformi, ex multis: Cass. n. 21431 del 12/10/2007; Cass. Sez. U, n. 10374 del 08/05/2007); ed infatti, entrambi i motivi censurano la seconda ratio decidendi posta a fondamento della sentenza impugnata. Il ricorso va pertanto rigettato. Non si provvede in ordine alle spese nei riguardi dell'intimato che non ha svolto alcuna attività difensiva. Non può trovare applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater