Cassazione n. 25666/2023

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.24142/2020 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] F. Denza 20, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -ricorrente- contro AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE (ADER) in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’[OSCURATO:PERSONA] che larappresenta e difende ope legis; -controricorrente- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO ROMA n. 7870/2019 depositata il18/12/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/07/2023 dal Consigliere RITA E.A. RUSSO . [OSCURATO:PERSONA] Il Tribunale di Roma ha rigettato l'opposizione proposta da [OSCURATO:PERSONA] s .p.a. (oggi ADER), avverso il decreto ingiuntivo , per l'importo di Euro 84.171,00, oltre accessori, ottenuto dalla Cassa nazionale di previdenza e assistenza f orense, relativo agli importi dovuti dagli iscritti per il ruolo suppletivo 1998 e 1999 ruolo ordinario, ( Verona ) rimaste insolut i , nonostante le procedure esecutive avviate nei confronti dei debitori della Cassa. 2. Con sentenza del 18/12/2019 la Corte di appello di Roma ha accolto l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] e ha revocato il decreto opposto, compensando le spese. 3. Avverso la predetta sentenza la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, affidandosi a cinque motivi, ha proposto ricorso per cassazione al quale ha resistito con controricorso Agenzia delle Entrate - Riscossione, subentrata a Equitalia chiedendone il rigetto. Entrambe le parti hanno depositato memoriae la ricorrente ha chiesto la trattazione in pubblica udienza. La causa è stata trattata all'udienza camerale non partecipata del 3 luglio 2023. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell'art . 18 della legge n.576 del 1980 nonché degli artt. 45 e ss. del D . P . R . 602/1973 e degli artt. 1 e ss., nonché degli artt. 19 e 20 del D . lgs n. 112/1999. La parte deduce che avrebbe errato la Corte ad escludere l'applicabilità alla fattispecie dei principi in materia di responsabilità contrattuale applicando invece ed ingiustamente la normativa specialepubblicistica del D . lgs n. 112/199 9 . Osserva che , poiché a mente dell'articolo 18 citato, la C assa può provvedere alla riscossione dei contributi a mezzo ruoli, il rapporto tra la C assa forense e l'esattore non trova la propria genesi nella legge ma nasce dalla volontà delle parti. 2.- Con il secondo mot ivo del ricorso la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L. n. 228 del 2012, art. 1, commi 527, 528 e 529, e al D.lgs. n. 509 del 1994, artt. 1 e 2. La ricorrente lamenta l'applicazione dell'automatico discarico dei ruoli sino al 31/12/1999 in contrasto con la natura privata della Cassa forense che non può accedere a fonti di finanziamento pubblico; l’automatica estinzione del ruolo assumerebbe quindi natura di prestazione patrimoniale o di altrettanto illegittima disposizione ablatoria priva di base legale. Deduce che s eguendo l'interpretazione data dalla Corte di merito le conseguenze pregiudizievoli dei mancati introiti andrebbero inevitabilmente a ricadere sugli iscritti alla Cassa,sia sui debitori, per i qual i verrebbe meno la continuità contributiva, sia sugli altri , di fatto privati dell'apporto finanziario derivante da versamenti degli iscritti morosi. Sotto altro profilo osserva che la norma rende evidente l'intento del legislatore di circoscrivere l'ambito di applicazione dell'istituto ai crediti in relazione ai quali l ’a gente sia ancora nei termini per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità e non abbia irrimediabilmente perso il diritto al discarico. Osserva infine che deve tenersi conto che la Cassa forense ha natura privatistica e pertanto le norme costit uzionali ostano a che la legislazione nazionale possa produrre effetti ablatori nella sfera giuridico patrimoniale di enti autonomi che non godono di finanziamenti sostitutivi da parte dello Stato. 3.- Con il terzo motivo del ricorso si lamenta ex art. 360 c.p.c., n.3, l'illegittimità costituzionale della L. n. 228 del 2012, art. 1, commi 527 e ss., in relazione agli artt. 3, 38, 41 e 42 Cost., nonché violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale della CEDU, dell'art. 117 Cost., e dell'art. 6 CEDU. La ricorrente denuncia l'irragionevolezza dell'ablazione discriminatoria senza indennizzo di un diritto proprio della Cassa. Deduce che si tratta di un prelievo forzoso, rectius di un annullamento delle entrate in danno di un soggetto del tutto estraneo all'apparato statale, essendo prevista una vera e propria eliminazione dalle scritture contabili dell'ente creditore in particolare posto che “ la stragrande maggioranza ” dei crediti per cui è causa risulta di importo inferiore agli euro 2.000,00. 4.-Con il quarto motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’ art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione o falsa applicazione di legge in relazione al D.lgs. n. 112 del 1999, art. 19, comma 1, lett. b), e art. 59, comma 4-ter, nonché del D.P.R. n. 43 del 1988, artt. 35,39, 74 e ss., e art. 82. La ricorrente la menta che la Corte d'appello , con la tecnica del pedissequo rimando ad un precedente di questa Corte, ha escluso che nella fattispecie si sia verificata alcuna causa di perdita del diritto al discarico,essendo vi stat a invece una rilevante omissione dell'attività di rendicontazione e informazione e segnatamente degli obblighi previsti dal D.lgs 112 /1999; la mancata dimostrazione da parte dell'ente esattore di avere diligentemente operato per il recupero delle somme a ruolo e di non esservi riuscito per causa a lui non imputabili fa venire meno il suo diritto al rimborso delle somme già versate all'ente impositore o al discarico delle somme non anticipate. 5.-Con il quinto motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n.3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell'ar t. 1 commi 527 528 e 529 della legge 228 del 2012 nonché degli artt.1 e 2 del D.M. 15 giugno 2015. La ricorrente afferma che la sentenza è illegittima nella parte in cui ha ritenuto operante l'istituto dell'annullamento dei ruoli senza verificarne i presupposti e anzi in assenza della prescritta trasmissione da parte di Equitalia dell'elenco delle quote riferite ai crediti fino a 2.000,00 euro, nonché dell'elenco delle quote di importo superiore ai 2.000,00 euro non interessate da procedure esecutive. Lament a inoltre che si faccia riferimento ai ruoli rottamati per l'ambito di Rovigo mentre oggetto del contendere sono i ruoliemessi per l'ambito di Verona e che la parte originaria del giudizio era [OSCURATO:PERSONA] spa. 6.- I motivi possono esaminarsi congiunt amente in quanto connessi e sono infondati. Tutte le questioni oggetto di censura sono state già scrutinate più volte da questa Corte, esprimendo e consolidando nel tempo un orientamento favorevole alle opzioni ermeneutiche prospettate dall’ADER (Cass.12 229/2019; Cass. 11972/2020; Cass.26531/2020; Cass.21386/2021; Cass.25003/2021; Cass.26336/2021; Cass. 4555/2022; Cass.6766/2022 e Cass.6767/2022; Cass. 21031/2022; Cass. 106/2023). I motivi di ricorso non offrono argomenti per mutare indirizzo, sicché va disattesa l’istanza di trattazione della causa in pubblica udienza, formulata dalla Cassa forense nella memoria illustrativa, considerato che, come infra si dirà, anche sotto il profilo della violazione dell’art.6 CEDU le deduzioni della Cassa non colgono nel segno come peraltro, già espresso da questa Corte in precedenti decisioni ( Cass. n. 26531 /2020 ; Cass. , n. 11972 /2020; Cass. n. 6767/2022). 7.- Riepilogando i principali approdi cui si è giunti con le citate pronunce, si richiama in primo luogo il complessivo quadro normativo di riferimento efficacemente ricostruito già nella sentenza 12229 del 2019, sopra citata. Ai sensi dell’art. 32, comma 3, del D.P.R. 43/1988, ora abrogato, la consegna dei ruoli faceva divenire il Concessionario addetto alla riscossione debitore dell’intero ammontare delle somme iscritte nei ruoli, che dovevano essere dallo stesso Concessionario versate alla Cassa alle scadenze stabilite, ancorché non riscosse. Il concessionario aveva quindi l’obbligo di anticipare alla Cassa il gettito delle procedure di riscossione (c.d. meccanismo del «non riscosso come riscosso»), con possibilità, secondo quanto previsto dagli artt. 75 e 77 del d.p.r. 43/1988, di recuperare il carico anticipato (facendoselo rimborsare dalla Cassa o compensandolo con gli altri importi da anticipare) solo ove avesse agito diligentemente nella procedura di riscossione senza però riuscire nell’esazione (c.d. «diritto al discarico» o «sistema del discarico»). Il citato D.P.R. 43/1988, e in particolare il meccanismo del «non riscosso come riscosso», è stato abrogato dal D.lgs. 112 del 1999, che ha quindi fatto venire meno l’obbligo dell’agente di versare anticipatamente alla Cassa, a scadenza fissa, gli importi da riscuotere e ha introdotto un diverso sistema, in base al quale il concessionario, una volta ricevuti i ruoli, provvede alla riscossione dei relativi importi e, dopo averli riscossi, ha l’obbligo di riversarli alla Cassa (art. 2 d.lgs. 37/1999; art. 22 d.lgs. 112/1999);in caso di omessa riscossione, il concessionario può ottenere il «discarico per inesigibilità» (e quindi non ha l’obbligo di versare i relativi importi alla Cassa) solo ove abbia rispettato determinati adempimenti (nello specifico quelli espressamente previsti dall’art. 19, lett. a, b, c, d, e, del d.lgs. 112/1999), mentre perde il diritto al discarico (con conseguente obbligo di pagamento alla Cassa dei relativi importi) ove, al termine della procedura di cui all’art. 20 d.lgs. 112/1999, venga accertata una sua responsabilità in ordine alla mancata riscossione. In materia è di seguito intervenuta la legge 228/2012, in vigore dal 1.1.2013 (legge di stabilità per il 2013), in combinato con il decreto attuativo 15.6.2015 del Ministro dell’Economia e delle Finanze, che, per tutti i ruoli antecedenti al 31.12.1999, ha stabilito: 1) l’annullamento automatico dei crediti di importo sino ad euro 2.000,00 iscritti in ruoli resi esecutivi sino al 31.12.1999 (art. 1, comma 527, legge cit.); in particolare, ai sensi dell’art. 1 del detto D.M. 15.6.2015, l’elenco delle quote riferite ai detti crediti è trasmesso dall’agente della riscossione all’ente creditore su supporto magnetico, ovvero in via telematica, e le dette quote sono automaticamente discaricate ed eliminate dalle scritture contabili dell’ente creditore; 2) l’obbligo dell’Agente di riscossione, per i crediti di importo superiore ad euro 2.000,00, di dare notizia all’ente impositore dell’esaurimento dell’attività di riscossione (art. 1, comma 528, legge cit.); obbligo poi precisato (artt. 2 e 3 D.M. 15.6.2015) in quello di dare comunicazione, su supporto magnetico o comunque in via telematica, dell’elenco delle quote non interessate da procedure esecutive avviate o da contenzioso pendente o da accordi in corso o da insinuazioni in procedure concorsuali ancora aperte o da dilazioni in corso, con conseguente automatico discarico anche di dette quote ed eliminazione dalle scritture contabili dell’ente creditore; per i crediti superiori ad euro 2.000,00, interessati invece dalle dette procedure o pendenze, rimasti in carico all’agente della riscossione, obbligo di quest’ultimo di inserirli in un elenco, da trasmettere su supporto magnetico o comunque in via telematica all’ente creditore, entro due mesi dalla conclusione delle attività, con conseguente automatico discarico anche di dette quote ed eliminazione dalle scritture contabili dell’ente creditore; 3) per tutti i crediti previsti dai commi 527 e 528 , indipendentemente dal valore, la non applicabilità degli artt. 19 e 20 del d.lgs. 112/1999 (art. 1, comma 529, legge cit.). Secondo il sopra citato indirizzo giurisprudenziale, alla C assa , ente privatizzato ex art. 1 del d.lgs. n. 509 del 1994, ma deputato allo svolgimento di una funzione pubblica quale quella previdenziale, è concesso ex lege di provvedere alla riscossione mediante ruolo. Pertanto, si applica ad essa la procedura, prevista dall’art. 1, commi 527- 529, della legge n. 228 del 2012 di annullamento del ruolo per i crediti più risalenti (antecedenti al 1999), introdotta ai fini della razionalizzazione dei bilanci degli enti creditori pubblici o privati che provvedono alla riscossione mediante ruolo. La richiamata disciplina presenta un duplice profilo di ragionevolezza, tenuto conto che, per i crediti inferiori a euro 2.000,00, scongiura la antieconomicità della riscossione in ragione del presumibile rapporto negativo tra costi dell’esazione e benefici dell’eventuale riscossione e che, anche per i crediti superiori a euro 2.000,00, non incide sui diritti di credito degli enti ma solo sulla procedura di riscossione, atteso che l’annullamento del ruolo non coincide con l’annullamento del credito sottostante, che ben potrà essere successivamente azionato dall’ente secondo l’ordinaria procedura. Il che consente di ritenere manifestamente infondate le questioni di illegittimità costituzionale prospettate dalla Cassa, la quale ha peraltro omesso di precisare nel ricorso, se i crediti oggetto del giudizio siano o meno inferiori ad euro 2.000,00 e per vero neppure riferisce di aver allegato in giudizio tale circostanza, mentre argomenta indiscriminatamente in relazione ad entrambe le ipotesi, a cui si applicano, secondo la sua stessa linea di ragionamento, regole e soluzioni differenti, mentre così non è per quanto riguarda la conservazione del diritto di credito (v. melius infra). 8. - Ancora si deve osservare, in conform ità all’indirizzo sopra citato, che la legge 228/2012 non pone alcuna distinzione tra ruoli attinenti a crediti consegnati da soggetti pubblici o comunque da soggetti istituzionalmente beneficiari di finanziamenti pubblici, da una parte, e ruoli concernenti invece crediti vantati da soggetti privati, dall’altra; la legge in questione, invero, come univocamente desumibile dal tenore letterale della stessa, riguarda indistintamente tutti i crediti iscritti in ruoli esecutivi sino al 31.12.1999, ed è ispirata all’esigenza di razionalizzazione dei bilanci di tutti gli enti creditori (a prescindere dalla loro natura di soggetto pubblico o, come nella specie, di soggetto privato che eccezionalmente provvede alla riscossione attraverso il ruolo), attuata proprio mediante la «rottamazione» del sistema di riscossione a mezzo ruolo relativamente ai ruoli più risalenti; «rottamazione» per la quale sussistono evidenti profili di ragionevolezza, attesa appunto l’epoca dell’iscrizione a ruolo (antecedente al 1999) e, per i crediti inferiori ad euro 2.000,00, la non economicità della riscossione per il presumibile rapporto negativo tra i costi dell’esazione ed i benefici dell’eventuale riscossione (così,tra le tante Cass.21031/2021). E’ statoosservato altresì che la C assa è un ente privatizzato, ma comunque deputato allo svolgimento di una funzione pubblica quale quella previdenziale (Cass. S.U. 10132/2012), al quale il legislatore ha eccezionalmente concesso di procedere alla riscossione dei propri crediti mediante ruolo, e cioè attraverso un sistema normalmente riservato agli enti pubblici (unici soggetti a cui è consentito di formare il titolo esecutivo senza l’ausilio dell’autorità giudiziaria). Lo stesso legislatore, pertanto, può legittimamente disciplinare detta riscossione, imporre limiti alla stessa o, come avvenuto nella specie, non consentire più la riscossione a mezzo ruolo per i ruoli più risalenti. 9.- D’altro canto , la legge 228/2012 non incide sui diritti di credito degli enti (determinando un prelievo forzoso nei confronti della Cassa, e cioè una indebita misura ablatoria), ma solo sulla procedura di riscossione, atteso che il disposto annullamento del ruolo non significa annullamento del credito sottostante, che ben potrà essere successivamente azionato in proprio dall’ente creditore con l’ordinaria procedura. L'art. 1, comma 527cit. nella parte in cui prevede, per i ruoli relativi ai crediti di valore inferiore ad e uro 2.000,00, l'annullamento dei crediti e l'eliminazione dalle scritture contabili, dev'essere interpretato (non diversamente dal comma 528, riguardante i ruoli relativi ai crediti di valore superiore al predetto importo) nel senso che l'esclusione della possibilità di procedere ulteriormente alla riscossione a mezzo ruolo comporta unicamente il venir meno del titolo esecutivo, costituito dal ruolo, e non anche l'estinzione del diritto di credito, in tal senso deponendo le finalità perseguite dal legislatore con la disciplina in esame, configurabile non già come un provvedimento ablatorio nei confronti di enti cui lo Stato non contribuisce neppure in via indiretta, ma come un intervento di riorganizzazione del servizio di riscossione a mezzo dei ruoli(Cass. n. 6766 /2022 e n. 6767 /2022) Nessun rilievo può assumere, in contrario, l'espressa previsione della eliminazione dei predetti crediti dalle scritture contabili dell'ente, la quale, oltre a costituire un effetto già altre volte contemplato in caso di discarico dal ruolo, riveste infatti una valenza esclusivamente contabile, in funzione dell'esigenza, correlata al sistema contabile europeo, di fornire una realistica esposizione dello stato patrimoniale ed economico dell'ente, evitando che crediti persistentemente insoluti possano venire ad alterarne i bilanci di esercizio, quali poste soltanto virtuali iscritte all'attivo, in contrasto con il criterio di veridicità dei bilanci (cfr. Cass. n. 26531/2020;Cass. n. 11972 /2020 ) . Anche per i ruoli relativi ai crediti di valore inferiore ad euro 2.000,00 vale pertanto la considerazione svolta in riferimento a quelli riguardanti i crediti di valore superiore al predetto importo, secondo cui l'annullamento del ruolo non coincide con l'annullamento del credito sottostante, che ben potrà essere successivamente azionato in proprio dall'ente creditore, con gli strumenti di tutela ordinariamente apprestati dall'ordinamento per i soggetti privati (Cass. n. 11972/2020 e n. 26531/2020) La legge n. 228 del 2012 va quindi interpretata in senso conforme al principio costituzionale di ragionevolezza (art. 3 Cost.), ed avuto specifico riguardo alla esigenza che ogni intervento della autorità pubblica, incidente nella sfera giuridica di terzi, deve corrispondere al canone di coerenza e di proporzionalità, e deve così ritenersi che le formule lessicali adottate nel testo legislativo («annullamento»; «eliminazione»), debbano essere riferite esclusivamente al titolo esecutivo (e cioè al ruolo) e non anche al diritto di credito. E’ pertanto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme in esame, come già ritenuto dalla precedente giurisprudenza di questa Corte , sia in relazione alla prospettazionedi un'espropriazione senza indennizzo dei crediti da essa vantati nei confronti dei propri iscritti e dell'idoneità di tale intervento a incidere sull'equilibrio finanziario dell'ente, sia in relazione alla disparità di trattamento introdotta tra i crediti delle casse previdenziali e quelli dell'Unione Europea, per i quali resta confermata l'operatività del sistema di riscossione a mezzo ruolo, anche se risalenti. Deve ritenersi altresì infondata la censura di violazione dell'art.117 Cost., sollevata in riferimento all'art. 6 della CEDU, oltre che richiamando le sopraesposte considerazioni, anche sotto il profilo dell'irragionevole incidenza delle disposizioni in esame sulla posizione di parità delle parti nei giudizi in corso, non configurandosi le stesse come un intervento isolato ed inaspettato rispetto ad un quadro normativo idoneo ad ingenerare nelle parti un ragionevole affidamento in ordine alla sua immutabilità, ma come uno stadio ulteriore di un percorso normativo avviato fin dal 1999 con la riforma del sistema di riscossione a mezzo ruolo, e proseguito con la sostituzione dell'organizzazione di carattere pubblicistico degli agenti della riscossione ai rapporti di concessione precedentemente intrattenuti dagli enti creditori con società private (Cass., n. 26531/2020;Cass. n. 11972/2020; Cass.4555/2022). 10.- Va nuovamente ribadito, perché è un passaggio dirimente del ragionamento decisorio, che l’annullamento del ruolo non incide sul credito sottostante, che potrà essere soddisfatto nelle forme ordinarie, e ciò è conforme alla ratio della riforma, che ha inteso soltanto eliminare le procedure coattive o speciali di riscossione per crediti per i quali, data la loro vetustà o la loro esiguità, la procedura è diventata onerosa ed antieconomica, con l’esigenza di eliminare quelle riscossioni lasciando in piedi solo quelle successive al 1999, informatizzate e più efficaci; se non v’è stata, dunque, estinzione dei crediti, vengono meno gli argomenti esposti nei motivi che hanno come presupposto che i crediti siano stati estinti, vicenda che imporrebbe di non applicare la riforma agli enti privatizzati che quei crediti perderebbero dunque irrimediabilmente. 11.- Ancora si osserva che i ruoli in questione erano stati formati prima del 30.9.1999 ed erano quindi cartacei non informatizzati con la conseguente inapplicabilità del flusso telematico di rendicontazione previsto dal D.M. 22 ottobre 1999. Per i ruoli precedenti al 30.9.1999, ai sensi del D.lgs. n. 112 del 1999, art. 59, comma 4-ter, l'obbligo di rendicontazione decorreva dalla data stabilita in un decreto attuativo mai emanato. Peraltro anche a voler ritenere sussistente l'obbligo di rendicontazione dell'esattore, in assenza del decreto ministeriale, l'inadempimento dell'obbligo informativo non giustifica comunque la perdita del diritto al discarico per inesigibilità in difetto di una norma che lo preveda(cfr. incidentalmente, n. 4555/2022). Il mancato invio delle informazioni annuali comportava la perdita del predetto diritto soltanto per i ruoli successivi al 30.9.1999, mentre l'obbligo di rendicontazione, non previsto dal D.P.R. n. 43 del 1988, è stato introdotto, per i ruoli resi esecutivi prima del 30.9.1999, dalla disciplina transitoria del D.lgs. n. 112 del 1999. 12.-Ciò posto, nel caso di specie la Corte d’appello si è attenuta ai suesposti principi (e eventuali refusi quali quello di riferire i ruoli a Rovigo anziché a Verona non incidono sulla validità e riferibilità alla fattispecie del principio esposto) e alle coordinate ermeneutiche di cui si è detto, sicché le censure, con riguardo ai molteplici profili sopra trattati, non colgono nel segno. Ne consegue il rigetto del ricorso. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. P.Q.M. Rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro4.000,00, oltre alle spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13