Cassazione n. 20943/2023

nciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 6770-2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 35/B, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] chelo rappresenta e difende; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimata- avverso SENTENZA della CORTE D’APPELLO L’AQUILA n. 826/2016 depositata il 13/10/2016. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/06/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Oggetto: Pubblico impiego – dipendente agenzia locale inquadrato come dirigente per effetto di norma dichiarata incostituzionale – successivo passaggio alla Regione R.G.N. 6770/2017 Pag.Rilevatoche: 1. la Corte d’appello di L’Aquila rigettava l’impugnazione proposta da [OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza del Tribunale di Teramo che aveva respinto il suo ricorso nei confronti della Regione [OSCURATO:PERSONA] inteso ad ottenere l’accertamento del suo diritto a conservare la posizione dirigenziale a fronte del disposto reinquadramento nella posizione D3 di cui alla delibera di GR n. 952/2011 ed al risarcimento del danno biologico ed alla professionalità; 2. il [OSCURATO:PERSONA], ex dipendente dell’ARSSA (Agenzia Regionale per i Servizi di [OSCURATO:PERSONA]) quale dirigente (a seguito di concorso interno), era transitato, dopo la soppressione della prima, alle dipendenze della Regione [OSCURATO:PERSONA]; in sede di impugnativa dell’indicato concorso era stata sollevata dal TAR la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 13, della L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 7 del 2002, in base alla quale il concorso era stato bandito; la norma era stata dichiara incostituzionale con sentenza della Corte cost. n. 177 del 2012 per violazione dei principi di cui agli artt. 51 e 97 Cost.; transitato come dirigente alla Regione [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:PERSONA] si era visto retrocedere al ruolo di funzionario per effetto della suddetta pronuncia; 3. riteneva la Corte territoriale che il transito alla regione fosse da inquadrarsi nell’ambito della mobilità tra pubbliche amministrazioni (mobilità collettiva obbligata a seguito di trasferimento di funzioni), che il rapporto restava unico, che al momento della pronuncia di illegittimità della legge regionale in forza della quale era stato bandito il concorso interno per dirigenti, la situazione giuridica dell’appellante non era né consolidata né esaurita, che legittimo era il provvedimento di reinquadramento, che ciò comportava il rigetto delle domande risarcitorie; 4. avverso tale decisione, [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi successivamente illustrati da memoria; 5. la Regione [OSCURATO:PERSONA] non ha svolto attività difensiva. Considerato che: 1. con il primo rilievo, il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, n. 3 cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16, comma 8, del d.l. n. 98/2011, convertito nella L. n. 111/2011 199830 del d.lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 2112 cod. civ. e dell’art. 2113 cod. civ.; sostiene che il suo passaggio alla Regione [OSCURATO:PERSONA] è avvenuto in virtù di una legge diversa da quella dichiarata incostituzionale e cioè in virtù della L.R. n. 29 del 2011 che ha disposto la soppressione dell’ARSSA ed ha immesso nei ruoli regionali il personale già dipendente della prima; R.G.N. 6770/2017 Pag.2. con il secondo rilievo, il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, n. 3 cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della L. regionale [OSCURATO:PERSONA] n. 29/2011 nonché dell’art. 34 del d.lgs. n. 29/1993, dell’art. 3 del d.lgs. n. 165/2011, dell’art. 2112 cod. civ. anche in relazione all’art. 16, comma 8, del d.l. n. 98/2011, conv. nella l. n. 111/2011; sostiene che, con riferimento al passaggio da ARSSA a Regione [OSCURATO:PERSONA], non possa discutersi di semplice mobilità tra enti ma di assorbimento da parte della Regione delle funzioni dell’Ente soppresso; assume che non vi è stato un trasferimento ma l’acquisizione di un inquadramento ex novosul quale non può incidere l’illegittimità costituzione dell’art. 16, comma 13, della l. reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 7 del 2002 e che resta estrano all’operatività dell’art. 16, comma 8, deld.l. n. 98/2011; 3. con il terzo motivo censurala sentenza impugnata là dove ha affermato l’applicabilità retroattiva della norma dichiarata incostituzionale; 4. con il quarto motivo ripropone la domanda risarcitoria; 5. il ricorso, nei vari motivi in cui è articolato, è infondato; 5.1. ai sensi dell’art. 16, comma 8, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98 convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) i provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 165/2001, posti in essere in base a disposizioni di cui venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte costituzionale; si tratta di disposizione espressamente dettata ai fini di contenimento delle spese in materia di impiego pubblico; a norma dell’art. 11, comma 6-sexies, del D.L. 29 dicembre 2011, n. 216 convertito, con modificazioni, in legge 24 febbraio 2012, n. 14, è stato previsto che l’indicato comma 8 non si applica solo alle procedure già fatte salve dall’art. 45, comma 12, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, in data precedente all’entrata in vigore del medesimo comma, successivamente definite con la sottoscrizione di contratti individuali di lavoro che hanno determinato e consolidato effetti giuridici decennali; 5.2. secondo l’orientamento di questa Corte, la pronuncia di incostituzionalità determina l’inefficacia della norma con effetto ex tuncsui rapporti ancora in corso, con l’unico limite costituito dalle situazioni consolidatesi per essersi il rapporto già esaurito in conseguenza dell’intervenuta formazione del giudicato ovvero per il decorso R.G.N. 6770/2017 Pag.dell’eventuale termine di prescrizione o di decadenza (Cass. 18 luglio 2006, n. 16450; Cass. 20 novembre 2012, n. 20381); in conseguenza, essa - salvi i limiti sopra indicati - non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione, perché l’illegittimità costituzionale ha per presupposto l’invalidità originaria della legge – sia essa di natura sostanziale, procedimentale o processuale –per contrasto con un precetto costituzionale (v. anche Cass. 29 dicembre 2022, n. 35496); 5.3. in particolare, una vicenda analoga a quella qui in esame ha formato oggetto della pronuncia di cui a Cass. 27 maggio 2022, n. 17329 alla cui motivazione il Collegio si riporta integralmente, anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ.; in tale decisione, che era relativa ad una nomina adirigente dell’ARSSA avvenuta in ragione dell’art. 16, comma 13, della legge regionale n. 7 del 2002, si sono ricostruite le vicende relative alla soppressione dell’Agenzia, disposta ai sensi dell’art. 1 della legge reg. n. 29 del 2011, al fine di ridurre la spesa pubblica e razionalizzare i servizi resi sul territorio; si è ivi ricordato che l’art. 16,comma 13, della legge reg. n. 7 del 2002, è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 177 del 2012, per violazione del principio del concorso pubblico e che, in conseguenza, era stata fatta corretta applicazione dell’art. 16, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, che prevede la nullità delle assunzioni fondatesu norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale e il ripristino della situazione preesistente; l’indicato art. 16, comma 8, del d.l. n. 98/2011 (rispetto al quale l’indicata Cass. n. 17329/2022 ha escluso profili di illegittimità costituzionale) è, infatti, chiaro e stabilisce che: «I provvedimenti in materia di personale adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed in particolare le assunzioni a tempo indeterminato, incluse quelle derivanti dalla stabilizzazione o trasformazione di rapporti a tempo determinato, nonché gli inquadramenti e le promozioni posti in essere in base a disposizioni delle quali venga successivamente dichiarata l’illegittimità costituzionale sono nulle di diritto e viene ripristinata la situazione preesistente a far data dalla pubblicazione della relativa sentenza della Corte Costituzionale. Ferma l’eventuale applicazione dell’articolo 2126 cod. civ. in relazione alle prestazioni eseguite, il dirigente competente procede obbligatoriamente e senza indugio a comunicare agli interessati gli effetti della R.G.N. 6770/2017 Pag.predetta sentenza sul relativo rapporto di lavoro e sul correlato trattamento economico e al ritiro degli atti nulli»; in conseguenza è stato ritenuto legittimo il reinquadramento del dirigente che tale era stato nominato ai sensi dell’art. 16, comma 13, della legge regionale n. 7 del 2002; 5.4. contrariamente a quanto si sostiene nella memoria, la situazione del dott. [OSCURATO:PERSONA] non è diversa; si evincedalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 2012 che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 13, della legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 10 maggio 2002, n. 7 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2002 e pluriennale 2002-2004 della Regione [OSCURATO:PERSONA] -legge finanziaria 2002) era stata sollevata dal TAR [OSCURATO:PERSONA] proprio in relazione alla procedura di concorso per la copertura di vari posti di dirigente, bandita dall’Agenzia regionale per i servizi di sviluppo agricolo, procedura a seguito della quale il [OSCURATO:PERSONA] era stato inquadrato nel ruolo dirigenziale; la Corte costituzionale ha descritto le vicende relative a tale procedura concorsuale evidenziando che l’Agenzia regionale aveva bandito una prima procedura di concorso con deliberazione del 1999, successivamente revocata; quindi aveva indetto, con delibera del 31 dicembre 2002, un concorso interno per la copertura di cinque posti di dirigente, conclusosi con la nomina di quattro vincitori; tale concorso interno era stato bandito, come evidenzia il giudice delle leggi, ai sensi dell’art. 19, comma 5-bis, della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] 14 settembre 1999, n. 77 (Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione [OSCURATO:PERSONA]), nel testo formulato dall’art. 16, comma 13, della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 7 del 2002; ed allora non vi è dubbio che la pronuncia di illegittimità costituzione di tale ultima disposizione abbia privato di efficacia ab originela procedura concorsuale indetta sulla base di essa; 5.5. non corrisponde al vero che nell’ambito del rapporto di lavoro tra il dott. [OSCURATO:PERSONA] e la Regione [OSCURATO:PERSONA] non sia dato individuare (come si sostiene) alcun provvedimento che possa ritenersi adottato in base alla legge regionale dichiarata incostituzionale; innanzitutto, non è in discussione, in punto di fatto, che la procedura concorsuale all’esito della quale il dott. [OSCURATO:PERSONA] è stato inquadrato nel profilo di dirigente sia stata proprio quella oggetto di ricorso al TAR e quindi di disamina innanzi al Giudice delle leggi; ciò è affermato dallo stesso ricorrente a pag. 2 del ricorso: “ha partecipato al concorso interno bandito con delibera […]”, “tale procedura concorsuale è stata impugnata dinanzi al TAR [OSCURATO:PERSONA] […]”; R.G.N. 6770/2017 Pag.tanto precisato, è la stessa procedura concorsuale (solo) interna, indetta in base alla norma dichiarata incostituzionale, che è stata travolta; il suddetto art. 16, comma 13, della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 7 del 2002 prevedeva infatti che: «All’articolo 19 della L.R. n. 77/99, dopo il comma 5, è aggiunto il seguente comma 5 bis: “5 bis. Il 60% dei posti vacanti della qualifica di dirigente, individuati ai sensi dell’art. 19 della L.R. n. 77/1999 per il periodo 2001-2003 nell’ambito delle dotazioni organiche di cui alla tabella B della citata legge regionale, è coperto mediante concorso interno per titoli ed esami riservato al personale di ruolo in possesso alla data di entrata in vigore della presente legge del diploma di laurea e cinque anni di anzianità nella categoria D o di diploma di laurea e tre anni nella categoria D, con diploma, almeno biennale, di specializzazione post laurea. Con specifico provvedimento della Giunta regionale, di concerto con le OO.SS. sono stabiliti i profili professionali messi a concorso”»; come ricordato da questa Corte nella citata Cass. n. 17329/2022, non può essere ravvisata una situazione giuridica irrevocabile o esaurita a fronte di un rapporto che sia ancora in atto e che sia sorto per effetto della norma dichiarata incostituzionale, in quanto diversamente opinando si finirebbe per mortificare gli interessi che le norme costituzionali, rispetto alle quali è stata effettuata la valutazione del giudice delle leggi, mirano a salvaguardare; non vi è dubbio che, da un lato, nella specie, il rapporto dirigenziale sia sorto per effetto di una norma dichiarata incostituzionale e che, dall’altro, sulla legittimità dell’acquisizione di tale qualifica, non sia intervenuta alcuna pronuncia giudiziale (favorevole al dott. [OSCURATO:PERSONA]) passata in giudicato; 5.6. come da questaCorte già da tempo chiarito (v. Cass. 7 luglio 2016, n. 13884) sussiste un inscindibile legame fra la procedura concorsuale ed il rapporto di lavoro con l’amministrazione pubblica, poiché la prima costituisce l’atto presupposto del contratto individuale, del quale condiziona la validità, posto che sia la assenza sia la illegittimità delle operazioni concorsuali si risolvono nella violazione della norma inderogabile dettata dall’art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001, attuativo del principio costituzionale affermato dall’art. 97, comma 4, della Carta fondamentale; non a caso questa Corte ha evidenziato che la approvazione della graduatoria e la successiva sottoscrizione del contratto individuale se, da un iato, segnano il limite all’esercizio del potere di autotutela, tipico del rapporto di diritto pubblico, dall’altro non impediscono al datore di lavoro, che agisce con le capacità proprie del soggetto privato, di far valere, anche a rapporto già instaurato di fatto, la assenza del vincolo R.G.N. 6770/2017 Pag.contrattuale conseguente alla nullità delle operazioni concorsuali (in tal senso Cass. 1° ottobre 2015, n. 19626); da detti principi discende che ove, come nella fattispecie, venga dichiarata la incostituzionalità della norma che aveva consentito la procedura concorsuale riservata e non pubblica, il limite alla naturale retroattività della pronuncia non può neppure essere costituito dalla definitiva approvazione della graduatoria, posto che quest’ultima definisce solo la fase prodromica alla costituzione del rapporto, che, anche successivamente, resta condizionato, quanto alla validità, dall’atto presupposto; non può, quindi, essere ravvisata una situazione giuridica irrevocabile o esaurita a fronte di un rapporto che sia ancora in atto e che sia sorto per effetto della norma dichiarata incostituzionale; diversamente opinando si finirebbe per mortificare gli interessi che la norma costituzionale mira a salvaguardare, posto che, come è noto, il criterio di accesso al lavoro pubblico mediante concorso, aperto alla generalità dei soggetti in possesso dei requisiti richiesti, è strumentale alla realizzazione del buon andamento della pubblica amministrazione, poiché consente di selezionare i più meritevoli attraverso il metodo comparativo; ed allora non rileva che l’immissione dell’odierno ricorrente nel ruolo della Regione [OSCURATO:PERSONA] sia avvenuta in forza della legge regionale n. 29/2011 e, in particolare, del relativo art. 2, comma 2, secondo cui: «il personale che, all’atto della soppressione dell’ARSSA, risulta dipendente di ruolo della predetta Agenzia con contratto a tempo indeterminato, viene immesso nel ruolo unico del personale regionale, e conserva la posizione giuridica, economica e previdenziale in godimento al momento della soppressione» e che, in applicazione di detta dispos izione di legge regionale, con deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] n. 952/2011 sia stato disposto l’inquadramento del dott. [OSCURATO:PERSONA] a tempo indeterminato nel ruolo unico del personale regionale, con decorrenza giuridica ed economica dal 1° gennaio 2012; tale inquadramento, infatti, doveva necessariamente confrontarsi con la perdita di efficacia ex tunc della norma che aveva consentito, attraverso una procedura concorsuale interna (bandita sulla base della norma dichiarata incostituzionale), l’attribuzioneal dott. [OSCURATO:PERSONA] della qualifica dirigenziale; 5.7. quanto all’affermata novazione del rapporto, la già citata Cass. n. 17329/2022 ha evidenziato che le norme regionali che, con l’obiettivo di una razionalizzazione e rideterminazione dei servizi di sviluppo agricolo, hanno disposto la soppressione dell’ARSSA, hanno considerato il permanere delle finalità dell’ente soppresso ed il loro trasferimento alla Regione unitamente al passaggio sia pure parziale delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo ente, senza prevedere R.G.N. 6770/2017 Pag.la soppressione “previa liquidazione”, con ciò dando atto che l’operazione legislativamente prevista ha determinato una modificazione meramente soggettiva dei rapporti, con immissione del personale dipendente di ruolo della predetta Agenzia, con contratto a tempo indeterminato, nel ruolo unico del personale regionale (previo conseguente incremento della relativa dotazione organica) e conservazione della posizione giuridica, economica e previdenziale in godimento al momento della soppressione; 6. in via conclusiva il ricorso va rigettato, avendo la Corte territoriale fatto corretta applicazione degli indicati principi; 7. nulla va disposto per le spese del presente giudizio di legittimità non avendo la Regione [OSCURATO:PERSONA] svolto attività difensiva; 8. occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà