Cassazione n. 03981/2026

a seguente ORDINANZA sul ricorso 15643-2023 proposto da: MINISTERO DELL'ISTRUZIONE E [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA]', [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - avverso la sentenza n. 516/2023 della CORTE D'APPELLO di MILANO, depositata il 17/05/2023 R.G.N. 213/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. Oggetto Pubblico impiego - sanzione disciplinare conservativa R.G.N.15643/2023 Cron. Rep. Ud.16/12/2025 [OSCURATO:PERSONA] 1.Con la sentenza in epigrafe indicata, la Corte di appello di Milano ha parzialmente accolto l’appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] V a ld a m e ri, dipendente del Ministero dell’istruzione , avverso la sentenza emessa in primo grado dalTribunale della stessa sede a definizione del giudizioproposto per impugnare due sanzion i disciplinar i (censura e sospensione dal servizio e dalla retribuzione per cinque giorni, con annessa sospensione cautelare dal servizio), irrogateal predetto dipendente per fatti commessi nell’esercizio delle sue funzioni di docente presso la sezione carceraria di un istituto di istruzione secondaria di Milano. 2. Con tale sentenza, la Corte territoriale ha annullato le due sanzioni anzidette stabilendo,con riferimento alla sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione, che questa era illegittimapoiché la lettera di contestazione disciplinare che l’aveva preceduta era stataemessa da un soggetto incompetente: essa, infatti, era stata sottoscritta daun dirigente dell’Ambito territoriale di Milano (UAT) , e nel suo contenuto non vi era alcun valido elemento da cui poter desumere l’esistenza di una precedente delibera dall’Ufficio dei procedimenti disciplinari (UPD), unico Ufficio competente ai sensi dell’art. 55- bis, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001. 3. In particolare, la Corte territoriale ha rilevato che la lettera di contestazione disciplinare era intestata all’Ufficio X dell’UAT di Milano,ed era stata firmata esclusivamente dal dirigente di tale Ufficio senza aver dato conto di decisioni precedenti assunte dall’Ufficio dei procedimenti disciplinari, cosicché essa non poteva essere riferita a quest’ultimo, escludendo che potesse assumere rilevanza la circostanza che il Presidente designato di tale Ufficio fosse la stessa persona fisica del dirigente dell’UAT; ciò che infatti rilevava ai fini della validità della contestazione disciplinare, e quindi della sanzione applicata, era il fatto che egli non avesse sottoscritto detta lettera in qualità di Presidente dell’UPD, e che la stessa non era riferibile ad una decisione collegialmente assunta datale Ufficio. 4. Per la cassazione della sentenza emessa da tale Corte territoriale ha proposto ricorso il Ministero dell’Istruzione (oggi Ministero dell’Istruzione e del merito), affidato ad un unico motivo d’impugnazione, cui ha resistito con controricorso il lavoratore, il quale ha successivamente depositato memorieex art. 378, comma 2, c.p.c. Il collegio si è riservata la motivazione nei termini di legge. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’unico motivo di ricorso, denunciante la violazionee falsa applicazione dell’art. 55-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, è stato impugnato il capo della predetta sentenza relativo all’illegittimità della sanzione della sospensione dal servizio e dalla retribuzione, deducendo che la violazione procedurale riscontrata dalla Corte territoriale aveva natura meramente formale in considerazione della coesistenza nella medesima persona fisica del ruol o di dirigente dell’UAT Milano e di quello di Presidente dell’UPD, il quale,sottoscrivendo la lettera di contestazione disciplinare senza dare conto di tale ultima veste, non aveva provocato nessuna compromissione delle garanzie difensive dell’incolpato. Tale lettera, infatti,conteneva, in conformità con il predetto art. 55-bis, la fissazione dell’udienza a difesadell’incolpato, circostanza dalla quale desumere che la comunicazione era riferita all’UPD, Ufficio che, pur avendo un’autonomia operativa, era comunque incardinato all’interno dell’Ambito territoriale competente, cosicché la su a volontà non poteva che esplicarsi attraverso atti e provvedimenti a firma di un dirigente di tale Ambito: la sanzione disciplinareemessa a conclusione del procedimento disciplinare, inoltre, era stata irrogata dall’UPD, a seguito del contraddittorio svolto con il dipendente, il quale aveva potuto così esercitare le sue prerogative difensive. 2. A tal riguardo il Ministero ricorrente ha richiamato precedenti di questa Corte secondo cui, a seguito delle modifiche apportate all’art. 55-bisd.lgs. n. 165 del 2001 dal d.lgs. n. 75 del 2017 con l’introduzione dei commi 9-bise 9-ter, per gli illeciti commessi dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 75 del 2017, l'erronea individuazione dell'organo titolare del potere disciplinare, nonché il mancato rispetto delle regole di costituzione e funzionamento dello stesso, incidono sulla legittimità della sanzione solo quando emerga che l'ufficio non sia terzo e specializzato, con concreta compromissione delle garanzie difensive dell'incolpato (Cass. 15 novembre 2022, n. 33619), e secondo cui il citato art. 55-bis, comma 2, nel prevedere che ciascuna P.A. debba individuare l'ufficio competente per le sanzioni più gravi, persegue l'obiettivo di garantire che tutte le fasi del procedimento vengano condotte da un soggetto terzo rispetto al lavoratore ed al capo struttura (Cass. Cass. 25 giugno 2018, n. 16706), obiettivo che nel caso in esameera stato assicurato. 3. Tali deduzioni sono state contestate dal controricorrente, il quale ha a sua volta dedotto che la violazione riscontrata dalla sentenza impugnata non è affatto formale, poiché l’UPD ha competenza esclusiva per tutte le fasi del procedimento disciplinare, dovendo esso presidiare, quale organoterzo ed specializzato, anche la definizione del thema decidendum del procedimento,a garanzia dell’immodificabilità della contestazione disciplinare, ed anche l’istruttoria preliminaread essa, sicché agli organi dirigenziali di amministrazione attiva come l’UAT - con competenza aspecifica , riguardante cioè materie diversificate sul territorio metropolitano e provinciale, anche a stretto contatto con i dirigenti scolastici- è precluso di intervenire nelle fasi anzidette, non garantendo essi né terzietà, né specializzazione. Ha pertanto rimarcato il controricorrente che l’individuazione dell’UPD operata dal Ministero dell’istruzione nella Lombardia, con affidamento delle relative funzioni agli UAT delle provincie e della [OSCURATO:PERSONA] di Milano, per quanto incoerente con il d.lgs. n. 165 del 2001, è stata fatta - nell’esercizio della discrezionalità concessa dalla legge - prevedendone la composizione collegiale, ed affidandone la sola presidenza al dirigente dell’UAT, il quale perciò non è abilitato a procedere da solo, dovendo operare unitamente agli altri componenti il collegioin tutte le fasi del procedimento disciplinare. 4. Tale circostanza, ha soggiunto ancora il controricorrente, non si è invece verificata nel caso di specie, poiché dalla lettera di contestazione disciplinare firmata dal solo dirigente dell’UATdi Milano, esclusivamente in tale veste, e nella quale si dà atto dello svolgimento di una precedente attività istruttoria, non èpossibile ricavare il coinvolgimento anche in tale fase di tutti i componenti dell’UPD, come pure nell’apprestamento della contestazione medesima. Da ciò scaturirebbe la violazione dell’art. 55-bis d.lgs. n. 165 del 2001, con conseguente nullità della sanzione applicata, per contrarietà a norma imperativa, o annullabilità della stessa ex art. 1441 c.c. 5. Il ricorso proposto dal Ministero dell’istruzione è fondato e va accolto. Il legislatore , nel disciplinare l ’ istituzione degli Uffici per i procedimenti disciplinari presso le pubbliche amministrazioni di cui al d.l g s. n. 165 del 2001 , ha affidato loro la competenzaa sovraintendere ai procedimentidisciplinari per i propri dipendenti, senza però regolare neldettaglio la loro compo si zione e modalità operative, avendo ritenuto di lasciare la definizionedi tali aspetti alla discrezionalità delle singole amministrazioni, le quali sono state vincolate solo alla obbligatoriaistituzione di detti Uffici e alla loro di stinzione rispetto alle strutture di appartenenza del dipendente, intese quali strutture nelle quali egli presta servizio, in modo da affidare il giudizio disciplinare ad un soggetto terzo rispetto ai dirigenti preposti a tali strutture, al fine di evitare possibilicondizionamenti derivanti dai rapporti con essi intercorrenti(cfr. Cass. 5317/2017, 17215/2016, 24828/2015). Non è stato perciò previsto che tali Uffici dovessero essere organismi creatiex novo o a seguito di modifiche strutturali della propria organizzazione, che dovessero essere composti da persone con specifici requisiti, o avere una determinata composizione, monocratica o collegiale, né -in tale ultima ipotesi - che essi dovessero operare secondo le regole del “collegio perfetto”, con l’intervento di tutti i componenti in tutti i momenti del procedimento disciplinare. 6. Tali aspetti sono stati più volte sottolineat i dalla giurisprudenza di questa Corte (Cass. 16706/2018, 11160/2018, 5317/2017, 22487/2016, 17215/2016), ed in particolare con la s entenza n. 17357 del 27/06/2019 , la quale ha affermato che l' U fficio per i procedimenti disciplinari opera con il plenumdei suoi componenti nelle fasi in cui l'organo è chiamato a compiere valutazioni tecnico-discrezionali o ad esercitare prerogative decisorie, rispetto alle quali si configura l'esigenza che tutti i suoi componenti offrano il loro contributo ai fini di unacorretta formazione della volontà collegiale, esigenza che, invece, non ricorre rispetto agli atti preparatori, istruttori o strumentali, verificabili a posteriori dall'intero consesso, restando irrilevante, ai fini della validità della sanzione irrogata, l'eventuale previsione regolamentare che impone la collegialità per tutte le fasi del procedimento disciplinare. In applicazione di tale principio, la sentenzaha respinto il ricorso del lavoratore in una controversia in cui la contestazione disciplinare era stata sottoscritta dal solo presidente dell'UPD, precisando, in motivazione, che «la contestazione, con la quale si dà avvio al procedimento disciplinare, non ha natura decisoria né è espressione di un potere discrezionale, in quanto nell'ambito dell'impiego pubblico contrattualizzato, a differenza dell'impiego privato, l'iniziativa disciplinare è doverosa (cfr. Cass. n. 4 aprile 2017, n. 8722, richiamata fra le più recenti da Cass. 21 agosto 2018, n. 20880), tanto che la sua omissione è fonte di responsabilità per il soggetto tenuto ad attivare il procedimento». Nella stessa sentenza è stato altresì specificato che, anche se il regolamento adottato dall’amministrazione ha previsto per l’UPD la forma collegiale per tutte le fasi del procedimento disciplinare, la violazione di tale composizione al momento della contestazione disciplinare non comporta nullità della sanzione disciplinare, ribadendo al riguardo il principio già affermato da Cass. 25 ottobre 2017, n. 25379, secondo cui occorre distinguere le regole legali sulla competenza da quelle regolamentari che disciplinano la costituzione e il funzionamento dell'organo collegiale in base all’ordinamento interno di ciascuna [OSCURATO:PERSONA], perché il d.lgs. n. 165/2001 «non attribuisce natura imperativa 'riflessa' al complesso delle regole procedimentali interne che regolano la costituzione e il funzionamento dell'UPD». Sulla base di tali principi si è conseguentemente affermato che ai fini della legittimità della sanzione rileva il fatto che sia stato garantito il principio di terzietà, sul quale riposa la necessaria previa individuazione dell'ufficio dei procedimenti, il che «postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente (v. Cass. 2 marzo 2017, n. 5317)». 7. Decisioni successive e più recenti hanno ulteriormente sviluppato tali principi, già anticipati, con riferimento ad una sanzione disciplinare espulsiva, da Cass. n. 8245 del 26/04/2016, secondo cui in un collegio perfetto - che, tranne si tratti di un organo giurisdizionale, deve intendersi tale solo se la legge, espressamente o implicitamente, lo preveda- la presenza di tutti i componenti è necessaria solo per le attività deliberative e valutative e non anche per quelle istruttorie, preparatorie e strumentali,suscettibili di verifica successiva da parte dell'intero consesso. Cass. n. 20417 del 29/07/2019 (Rv. 654791 -02), con riferimento ad un procedimento disciplinare consumatosi nella vigenza dell'art. 55-bis, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dal d.Igs. n. 150 del 2009, ha affermato infatti che ove l’UPD sia stato individuato in un organo già esistente (nella specie Direttore regionale dell'Agenzia delle Entrate), è del tutto irrilevante, ai fini della competenza disciplinare, la circostanza che la contestazione e la sanzione disciplinare siano state adottate con spendita della qualifica propria di tale organo e non di quella di titolare dell'UPD. Cass. n. 17588del [OSCURATO:DATA_NASCITA] ha poi affermato che la legittimità dell'UPD è garantita dalla terzietà dell'organo che adotta la sanzione, anche se organo unipersonale, giacché l'art. 55-bisd.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che ciascuna amministrazione individua l'UPD secondo i propri ordinamenti, e costituisce norma imperativa solonella parte in cui impone all'ente il rispetto della garanzia di terzietà dell'ufficio. Cass. civ., n. 22313 del 07/08/2024, in una c ontroversia relativa ad una sanzione disciplinare inflitta ad un docente di scuola pubblica, ha sottolineato come nell’ambito di tale amministrazione le funzioni di UPD,dopo l'abrogazione delle specifiche disposizioni previste dal d.lgs. n. 297 del 1994 e l'introduzione dell'art. 55-bisdel d.lgs. n. 165/2001, sono state attribuite con D.M. n. 911/2014 agli uffici scolastici territoriali. Alla luce di tali statuizioni deve pertanto ritenersi, con riferimento al caso in esame, che una volta che l’amministrazione ricorrente ha attribuito le funzioni di UPD all’UAT competente per territorio, pur prevedendone la composizione collegiale, il fatto che la contestazione disciplinare sia stata firmata dal solo dirigente dell’UAT, senza fare riferimento alcuno ad una precedente decisione assunta collegialmente con gli altri componenti,non determina la nullità della sanzione disciplinare inflitta, poiché la contestazione disciplinare è atto suscettibile di rientrare tra gli atti preparatori, istruttori o strumentali nei quali non vengono in rilievo valutazioni tecnico - discrezionali o prerogative decisorie rimesse all’organo collegiale, e considerato altresì che le fasi successive del procedimento (audizione del lavoratore a difesa, ponderazione degli elementi acquisiti e determinazione della sanzione applicata ), in cui sono richieste tali val utazioni e prerogative, si sono pacificamente svolte in composizione collegiale. 8. Le deduzioni del controricorrente secondo cui la terzietà dell’organo che ha provveduto alla contestazione disciplinare non può essere garantita dal dirigente dell’UAT per le sue molteplici competenze,e perché non è un organismo davvero indipendente, si scontrano con la ricostruzione operata dalla consolidata e condivisa giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il requisito anzidetto «postula solo la distinzione sul piano organizzativo fra detto ufficio e la struttura nella quale opera il dipendente, sicché lo stesso, non va confuso con la imparzialità dell'organo giudicante, che solo un soggetto terzo rispetto al lavoratore ed alla amministrazione potrebbe assicurare (Cass. 20749/2018, 16706/2018, 17357/2017, 5317/2017, 24828/2015)», non dovendosi trascurare che il giudizio disciplinare, sebbene connotato da plurime garanzie poste a difesa del dipendente, è comunque condotto dal datore di lavoro, ossia da una delle parti del rapporto che, in quanto tale, non può certo essere imparziale, nel senso di essere assolutamente estraneo alle due tesi che si pongono a confronto (v. in proposito ancora Cass. n. 20417/2019 già cit.). Èstato inoltre affermato che la colloca zione in posizione sovraordinata , rispetto agli altri uffici, dell’ organo cui è stata attribuita la funzione di UPD garantisce un sufficiente distacco dalla struttura lavorativa alla quale è addetto il dipendente sottoposto a procedimento disciplinare e, per tale via,è rispettata l'esigenza di evitare che la cognizione disciplinare avvenga nell'ambito dell'ufficio di appartenenza del lavoratore (così, di nuovo, Cass. n. 20417/2019). 9. Eventuali situazioni di mancanza di terzietà in capo all’organo che ha procedutoalla contestazione disciplinare ed all’attività istruttoria precedente, come quelle dedotte dal controricorrente (vicinanza, per le competenze rivestite, al dirigente dell’ufficio di appartenenza del dipendente, mancata ostensione di elementi istruttori raccolti prima della contestazione), devono poi essere oggetto di specifica e comprovata allegazione in concreto, non potendo essere sufficienti a tal fine deduzioni svoltesolo in via generale ed ipotetica, come avvenuto invece nel caso di specie. Il controricorrente, pur avendo indicato le situazioni anzidette come possibili cause di mancanza di terzietà, non ha infatti dedotto di aver rappresentato, nelle precedenti fasi di giudizio, l’esistenza di specifiche circostanze da cui poter desumere che l’UAT avesse contatti, o altro tipo di rapporti particolari, con il dirigente della struttura scolastica presso cui egli era in servizio, significativi di una propensione di favore per tale dirigente, o che l’UAT, al di là del fatto che avesse competenze ulteriori a quelle in materia disciplinare, non fosse sufficientemente attrezzato e preparato perpoter assolvere anche alle incombenze relative a tale materia. Nè, per altro verso, il controricorrente ha dedotto che gli era stata rifiutata l’ostensione di eventuali atti istruttori raccolti prima dell’invio della contestazione disciplinare, i quali non erano stati presi in considerazione dall’UPD al momento di procedere all’audizione a difesa del lavoratore o di deliberare la sanzione applicata. 10. Per tutte le ragioni sin qui esposte,il ricorso deve essere accolto, non sussistendo la causa di illegittimità della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione individuata dall’impugnata sentenza, la quale deve perciò essere cassata,con rinvio alla Corte di appello di Milano che, in diversa composizione, rivaluterà l’appello proposto dall’odierno controricorrente in base ai principi in precedenza richiamati, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M La Corte accoglie il ricorso, cassa la sen