Cassazione n. 00351/2026

a seguente ORDINANZA sul ricorso 29820-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] - UNIVERSITA' PADOVA, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - avverso la sentenza n. 495/2021 della CORTE D'APPELLO di VENEZIA, depositata il 09/08/2021 R.G.N. 79/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 04/11/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Oggetto [OSCURATO:PERSONA]’ SERVIZIO R.G.N.29820/2021 Cron. Rep. Ud.04/11/2025 1. Il Tribunale di Padova accoglieva la domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA], previa disapplicazione delle norme collettive ritenute illegittime, condannando l'[OSCURATO:PERSONA] di Padova a corrispondere le differenze economiche derivanti dalla progressione economica orizzontale dalla quale era stata esclusa, con decorrenza 1.7.2017, oltre alla rifusione delle spese di lite. 1.1. Il giudice di primo grado, valorizzando la previsione normativa statale della unicità del ruolo del personale sanitario di cui all'art. 11, comma 2, legge n. 833/1978, considerava nulla la disposizione contrattuale integrativa che- ai fini della valorizzazione dell'anzianità di servizio - riteneva rilevante esclusivamente l'impiego prestato presso la [OSCURATO:PERSONA] di Padova, l'[OSCURATO:PERSONA] del Veneto (d'ora in poi per brevità IOV) e la Ulss 16, impiego iniziato per la Bizzaro solo in data 1.3.2013 a seguito di procedura di mobilità volontaria, senza tener conto della pregressa anzianità di servizio dalla stessa maturata alle dipendenze della Azienda ULSS n. 18 di Rovigo nella fascia D1 dall’[OSCURATO:DATA_NASCITA] al 28/2/2013. 1.2. In particolare i l Tribunale accoglieva la domanda della lavoratrice con la seguente motivazione: "la contrattazione integrativa aziendale, nella parte in cui limita l'attribuzione di punteggio utile alla sola esperienza professionale maturata alle dipendenze dell'[OSCURATO:PERSONA] di Padova, si pone in conflitto con il combinato disposto normativo che ha disposto per il personale dipendente delle unità sanitarie locali l'inquadramento in un unico ruolo regionale nominativo". Riteneva che "nel caso di specie (...) in virtù di quanto previsto dal combinato disposto di cui all'art. 11, comma 2, lettera b, della legge n. 833/1978 e all'art. l del d.p.r. n. 761179, il personale sanitario, professionale, tecnico e amministrativo delle unità sanitarie locali, a differenza del personale dipendente da altre amministrazioni, è inquadrato in "ruoli nominativi regionali", e deve essere, pertanto, trattato in modo unitario quantomeno ai fini della valorizzazione dell'anzianità professionale rilevante ai fini delle progressioni economiche orizzontali. In assenza di una norma di legge che disponga in senso contrario, non vi è ragione di escludere la rilevanza dell'anzianità professionale precedentemente maturata alle dipendenze di un 'azienda ospedaliera diversa rispetto a quella di appartenenza nei casi in cui si tratti di amministrazioni pur "diverse", ma tutte riconducibili al medesimo servizio sanitario regionale. ". 2. La Corte di Appello riformava la sentenza di primo grado rigettando la domanda della dipendente e ritenendo superato dalla legislazione regionale successiva l'impianto normativo indicato dal giudice di prime cure come vincolante ai fini di causa. 2.1.La Corte distrettuale osservava, in particolare, che la legge regionale n. 65/80 che aveva disciplinatol'istituzione del ruolo del personale adibito ai presidi sanitari era stata definitivamente abrogata dalla legislazione regionale n. 3/04. 2.2. Inoltre, il legislatore nazionale con il decreto legislativo n. 502/92 e le successive modificazioni ha previsto un modello sanitario nel quale le aziende sanitarie sono dotate di personalità giuridica pubblica ed autonomia imprenditoriale, gestendo autonomamente le procedure di assunzione in relazione ai fabbisogni individuati dal Direttore generale nel proprio atto gestionale (cfr. artt. 3, comma 1 bis, d.lgs. n. 502/92 e art. 3 del d.P.R. n.220/01). 2.3. Ad avviso della Corte non aveva alcuna rilevanza la istituzione di "azienda zero" quale ente strumentale della Regione Veneto in quanto avente esclusivamente il ruolo di coordinare e coadiuvare gli organi politici nella programmazione e nel controllo delle "governance" delle aziende sanitarie che sono state ridotte nel numero in ragione delle esigenze territoriali. 2.4.La Corte territoriale, premesso che la controversia rientra nella materia di competenza esclusiva della contrattazione collettiva ed in particolare di quella integrativa nei limiti derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale oltre che dalle disposizioni legislative inderogabili (cfr. art. 40 decreto legislativo n. 165/01), affermava che l'accordo aziendale raggiunto nel 2017 dalle parti sociali, dava conto che le risorse disponibili non garantivano il riconoscimento della progressione economicaorizzontale a tutto il personale avente diritto, per cui erano stati individuati quali criteri selettivi: la valutazione individuale anno 2015 DIV area conoscenza (nel rispetto di quanto imposto dall'art. 35 del CCNL con riferimento ai risultati ottenuti) e quale criterio ulteriore quello della esperienza professionale maturata presso l'ente ospedaliero. Pertanto, era valorizzato (con punteggio pari allo 0,30) in modo specifico il servizio prestato presso l'azienda ospedaliera e le altre due aziende Sanitarie (IOV e Ulss 16) in ragione della attivata interaziendalità tra i tre soggetti, quale criterio ragionevole, atteso che la prosecuzione giuridica del rapporto di lavoro tra aziende distinte, come nel caso della Bizzaro, non fa venir meno la diversità fra le due fasi di svolgimento del rapporto medesimo. 3. Avverso tale sentenza proponeva ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] assistito da tre motivi cui resisteva con controricorso l’[OSCURATO:PERSONA] di Padova. 4. Entrambe le parti hanno depositatomemoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.), in particolare dell'art. 11 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, nonché dell'art. 1 della legge delega 23 ottobre 1992 n. 421, che ha previsto, anche in seguito alla "aziendalizzazione" delle unità sanitarie locali (ivi comprese le [OSCURATO:PERSONA]- universitarie), l'uniformazione su base regionale dell'organizzazione del sistema di assistenza sanitaria, ivi compresa la "uniformazione" del trattamento dei dipendenti del comparto. 1.1. A detta della ricorrente l a Corte Veneta non avrebbe censurato in modo puntuale la sentenza del g iudice di primo grado, nella parte in cui correttamente prende atto dell'onere di uniformazione su base regionale del trattamento del personale del comparto sanità previsto dall’art. 11, comma 2, lettera b della legge n. 833/78, norma statale, mai rivista sul punto, di istituzione del [OSCURATO:PERSONA], e non spiegherebbe per quale ragione una legge regionale avrebbe abrogato una disposizione sostanziale dettata da una legge statale (ovvero di rango superiore). 1.2.Inoltre, fermo restando che l’abrogazione del [OSCURATO:PERSONA] resterebbe perimetrata al solo obbligo di formazione e pubblicazione dei ruoli nominativi, ad avviso della ricorrente anche l’aziendalizzazione avrebbe, quale principio ispiratore generale, quello della uniformazione del trattamento del personale del comparto su base regionale, atteso che l’art. 1, comma 1, della legge delega 23 ottobre 1992 n. 421 ha attribuito alla Regione “la competenza in materia di programmazione e organizzazione dell’assistenza sanitaria”, ritenendo che nell’organizzazione vada ricompresa anche la disciplina del personale. 1.3.Infine la costituzione della c.d. [OSCURATO:PERSONA] con la legge regionale n. 19/2016 confermerebbe la natura di struttura complessiva a livello regionale del Servizio sanitario. 2. Con il secondo motivo si deduce la violazione di legge e di norme di contratto collettivo nazionale di lavoro (art. 360 n. 3 c.p.c.), in particolare dell'art. 35 del CCNL - comparto sanità - del 7 aprile 1999 in riferimento all'art. 40 comma 3 bis del decr.legisl. 30 marzo 2001 n. 165. 2.1. La Corte di appello avrebbe errato nel fare esclusivo riferimento alle norme contenute nell’accordo integrativo, laddove l’art. 35 CCNL,che rinvia agli ulteriori criteri da definirsi in sede di contrattazione integrativa, deve essere letto in coerenza col quadro legislativo e in particolare delle disposizioni inderogabili di legge nonché della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale. In altri termini, gli ulteriori criteri regolativi della progressione economica orizzontale non possono confliggere con le norme della contrattazione collettiva e con il quadro legislativo di riferimento. 3. Con il terzo ed ultimo motivo si deduce la insufficienza di motivazione (art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c.) in ordine alle ragioni dell'ingiusta preferenza accordata, nel contratto integrativo, alla valutazione del servizio pregresso prestato esclusivamente presso l'Azienda banditrice e le consorelle, ULSS di Padova e IOV. 3.1. La Corte distrettuale , nel ritenere applicabile l’accordo integrativo che stabilisce l'avanzamento automatico per anzianità maturata esclusivamente nelle tre strutture considerate dall'accordo integrativo 2017, con esclusione del personale che avesse maturato in altre aziende l'anzianità, avrebbe discriminato ingiustamente il personale all'interno dello stesso comparto sanità; la sentenza impugnata non motiva minimamente le ragioni dell'ingiusta preferenza stabilita nell’accordoche viola, oltre alle previsioni contrattuali e di legge superiori, i principi generali di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.. 3.2 La sentenza sarebbe, pertanto, viziata da vizio motivazionale, non avendo considerato la circostanza decisiva che si tratta di personale appartenente al medesimo comparto, per cui non si giustificherebbe una diversità di trattamento quanto all’avanzamento economico orizzontale del personale. 4. L’esame del secondo e del terzo motivo di ricorso,da trattare congiuntamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, è assorbente rispetto alla questione posta nel primo motivo, perché sulla insussistenza del ruolo unico regionale, all’esito della riforma operata dal d.lgs. n. 502/1992, la Corte territoriale ha motivato solo ad abundantiam, ritenendo che la questione controversa dovesse essere risolta alla luce della contrattazione collettiva, in ragione dell’ampia delega concessa dall’art. 40 del d.lgs. n. 165/2001. 4.1.In effetti l’art. 40 citato, nel testo applicabile alla fattispecie ratione temporis, antecedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 75/2017 (Art. 45 del d.lgs . n. 29 del 1993, come sostituito prima dall'art. 15 del d.lgs. n. 470 del 1993 e poi dall'art. 1 del d.lgs. n. 396 del 1997 e successivamente modificato dall'art. 43, comma 1 del d.lgs n. 80 del 1998) dispone, per quel che qui rileva, 1. La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali. Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell'articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge…. 3. La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi. La durata viene stabilita in modo che vi sia coincidenza fra la vigenza della disciplina giuridica e di quella economica. 3-bis. Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dell'articolo 7, comma 5, e dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance ai sensi dell'articolo 45, comma 3. A tale fine destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato Essa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni. I contratti collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata. Alla scadenza del termine le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione. Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze e' fatto altresìobbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva…. La nullità della contrattazione integrativa, dunque, può essere ravvisata solo in presenza di disposizioni della stessa che si pongano in contrasto con la contrattazione nazionale o che eccedano l’ambito della delega conferita dal legislatore alle parti contrattuali. 4.2. Ciò posto, riguardo alla questione relativa al riconoscimento dell’anzianità questa Corte ha affermato (Cass.n. 13622del 2020 ; Cass., n. 214 del 2018) che in materia di pubblico impiego privatizzato, la disciplina delle procedure selettive interne, finalizzate alla mera progressione economica o professionale all'interno della medesima area o fascia, è strettamente correlata a quella degli inquadramenti del personale pubblico "privatizzato", delegificata (in quanto non esclusa dalla previsione di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 1) ed affidata alla contrattazione collettiva chiamata a disciplinare i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti "privatizzati" (d.lgs. n. 165 del 2001, art. 2 comma 2 e artt. 3,45,51,52, art. 69, comma 1, art. 71), la quale, per quanto concerne le progressioni all'interno della stessa area, può derogare alle disposizioni contenute nel d.P.R. n. 497 del 1994, nel rispetto del principio di selettività (d.lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 1 bis). 4.3. Le selezioni interne sono destinate a consentire alle Amministrazioni di valorizzare le professionalità già inserite nella organizzazione dell'Ente, nei limiti in cui sono concesse. 4.4. Inoltre, si è statuito (fattispecie rel a tiva a personale dipendente dell'Ipsema transitato all'Inail, per cui è stata ritenuta legittima l'esclusione da una selezione indetta presso quest'ultimo Istituto, riservata a dipendenti in servizio ad una certa data con rapporto di lavoro a tempo indeterminato) che «la prosecuzione giuridica del rapporto di lavoro non fa venir meno la diversità fra le due fasi di svolgimento del rapporto medesimo, sempre che il trattamento differenziato non implichi la mortificazione di un diritto già acquisito dal lavoratore, sicché può risultare irrilevante, ai fini della progressione di carriera, l'anzianità maturata presso l'ente di provenienza, ove il nuovo datore di lavoro abbia inteso valorizzare, con il bando di selezione, l'esperienza professionale specifica maturata alle proprie dipendenze, differenziandola da quella riferibile alla pregressa fase del rapporto»(Cass., n. 10528 del 2018). 4.5.Più di recente (C ass. n. 10406 del 2025 ) è stato ribadito il principio secondo cui l’anzianità di servizio, che di per sé non costituisce un diritto che il lavoratore possa fare valere nei confronti del nuovo datore, deve essere salvaguardata in modo assoluto solo nei casi in cui alla stessa si correlino benefici economici e il mancato riconoscimento della pregressa anzianità possa comportare un peggioramento del trattamento retributivo in precedenza goduto dal lavoratore trasferito. L’anzianità pregressa, invece, non può essere fatta valere da quest’ultimo per rivendicare ricostruzioni di carriera sulla base della diversa disciplina applicabile al cessionario (Cass., SU, n. 22800/2010; Cass n. 25021/2014) e non può essere opposta al nuovo datore per ottenere un miglioramento della posizione giuridica ed economica, perché l'ordinamento garantisce solo la conservazione dei diritti, non delle aspettative, già entrati nel patrimonio del lavoratore alla data della cessione del contratto (Cass., n. 4389/2020; Cass., n. 18220/2015; Cass., n. 25021/2014; Cass., n. 22745/2011; Cass., n. 10933/2011; Cass., SU, n. 22800/2010; Cass., n. 17081/2007). Il nuovo datore, pertanto, ben può, ai fini della progressione di carriera, valorizzare l’esperienza professionale specifica maturata alle proprie dipendenze, differenziandola da quella riferibile alla pregressa fase del rapporto (Cass., n. 10528/2018; Cass., n. 18220/2015; Cass, n. 17081/2007; Cass., SU, n. 22800/2010; Cass., n. 22745/2011; in relazione all'impiego privato, Cass., n. 7202/2009). 4.6.Pertanto, correttamente la Corte distrettuale ha affermato che la progressione economica di fascia all’interno della medesima categoria è di competenza della contrattazione collettiva e in particolare di quella integrativa «che incontra i limiti derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale oltre che dalle disposizioni legislative inderogabili». 4.7. In particolare, n on si ravvisano profili di contrarietà a diritto delle disposizioni della contrattazione integrativa che si è mossa nell’ambito della delega conferita dalla contrattazione nazionale che nel dettare i criteri per la progressione economica orizzontale (Art. 35 CCNL del 07/04/1999) ha stabilito quanto segue: 1. La progressione economica …. si attiva con la stipulazione del contratto collettivo integrativo, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 31 comma 3 del CCNL 7 aprile 1999 e nel limite delle risorse finanziarie esistenti e disponibili nel fondo di cui all’art. 39 del medesimo CCNL, sulla base dei seguenti criteri da integrare in sede di contrattazione integrativa: a) per i passaggi alla prima, seconda e terza fascia retributiva, previa valutazione selettiva in base ai risultati ottenuti, alle prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, all’impegno e alla qualità della prestazione individuale; b) per i passaggi all’ultima fascia di ciascuna categoria, previa valutazione selettiva basata sugli elementi di cui al precedente punto a), utilizzati anche disgiuntamente, che tengano conto: - del diverso impegno, manifestato anche in attività di tutoraggio e di inserimento lavorativo dei neo assunti, della qualità delle prestazioni svolte, con particolare riferimento ai rapporti con l’utenza; -del grado di coinvolgimento nei processi aziendali, di capacità di adattamento ai cambiamenti organizzativi, di partecipazione effettiva alle esigenze di flessibilità, con disponibilità dimostrata ad accettare forme di mobilità programmata per l’effettuazione di esperienze professionali plurime collegate alle tipologie operative del profilo di appartenenza; - dell’iniziativa personale e della capacità di proporre soluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro ovvero richiedano la definizione in piena autonomia di atti aventi rilevanza esterna. 2. Nell’ambito della determinazione degli ulteriori criteri da definirsi nella contrattazione integrativa verranno prese in considerazione, in presenza delle condizioni del comma 1 e purché in modo non esclusivo, le posizioni dei dipendenti che usufruiscono degli assegni ad personam di cui all’art. 31 comma 3 del CCNL 7 aprile 1999. 3. Per utilizzare gli elementi previsti dal precedente comma 1, punto b), in ogni azienda ed ente sono adottate metodologie per la valutazione permanente delle prestazioni e dei risultati dei singoli dipendenti. 4. I passaggi da una fascia retributiva a quella immediatamente successiva avvengono con decorrenza fissa dal 1° gennaio di ogni anno per tutti i lavoratori - ivi compresi quelli che ricoprono una posizione organizzativa ai sensi dell’art. 21 selezionati in base ai criteri del presente articolo. A tal fine le aziende pianificano i citati passaggi tenuto conto delle risorse presenti nel fondo - a consuntivo - al 31 dicembre di ciascun anno precedente. Il numero dei dipendenti che acquisiscono la fascia economica secondo le procedure descritte nei commi precedenti è stabilito in funzione delle risorse finanziarie disponibili. 5. I passaggi dei dipendenti che ricoprono le posizioni organizzative sono quelli propri della categoria o del livello di appartenenza, secondo l’art. 21, comma 9. 5. Dalla lettura della sopracitata normativa contrattuale e dei principi giurisprudenziali soprarichiamati si evince che la valorizzazione dell’anzianità’ di servizio prestato solo presso l’azienda non era impedita dalla contrattazione nazionale ne’ da altra disposizione di legge, il che esclude che il criterio utilizzato dalla contrattazione integrativa possa essere ritenuto illegittimo, n é pu ò assumere rilievo la circostanza che in relazione a successive procedure selettive i criteri siano stati modificati sulla scorta di nuovi accordi anche in relazione alle diverse disponibilità finanziarie. 5.1. L’accordo sindacale integrativo con cui si è stabilito di riconoscere l'attribuzione di punteggio per la progressione orizzontale in virtù del punteggio della scheda di valutazione e dell'anzianità di servizio in [OSCURATO:PERSONA], cioè nel medesimo Ente di appartenenza, risulta legittimo e coerente con le regole poste dalla legge e dalla contrattazione collettiva nazionale, edè una ra gionevole mod alità per premiare, secondo quanto prevedono, appunto, la legge e la contrattazione nazionale, la "professionalità" (art. 20 d.lgs. 150/2009), "le competenze professionali" (art. 23 d.lgs. 150/2009), le "qualità professionali" (art. 52 co. 2 d.lgs. 165/2001), l’”arricchimento professionale" (art. 35 CCNL 1999) che nascono dall'esperienza e dalle conoscenze che il lavoratore acquisisce operando in Azienda, anche trasversalmente in diverse unità operative/reparti/uffici, ma che rappresentano un patrimonio professionale individuale da potersi valutare unitariamente, per cui la valorizzazione dell’anzianità presso un [OSCURATO:PERSONA] rispetto alla totalmente diversa realtà dell’azienda sanitaria regionale quale la USSL 18 di Rovigo non si pone in contrasto con la normativa primaria e il CCNL. 6. In conclusione, il ricorso va respinto. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo. P.Q.M La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione liquidate in € 200,00 per esborsi ed in € 4.000,00per competenze professionali, oltre al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%,