Cassazione n. 20555/2026

o dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] de Nardis, in virtù diprocura speciale in atti;ricorrentecontroCO.[OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procuraspeciale in atti;controricorrenteavverso la sentenza della Corte d’appello di L’Aquila n. 1053/2023,pubblicata il 30/06/2023, notificata il 07/07/2023;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del23/04/2026 dal Cons. [OSCURATO:PERSONA];letti gli atti del procedimento in epigrafe;[OSCURATO:PERSONA] PROCESSOIl Comune di L’Aquila proponeva appello avverso la sentenza delTribunale di L’Aquila n. 681/2021, pubblicata il 20/10/2021, cheNumero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026aveva respinto l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 41/2017, con ilquale il Tribunale aveva ingiunto al Comune il pagamento dellasomma di € 53.147,50, oltre interessi, sulla base delle fatture n. 66,68, 69 e 70 dell’anno 2009, a titolo di corrispettivo per l’esecuzionedi “Lavori di ampliamento e rimodulazione del Campo 2 Paganica”,mediante “Lavori di sistemazione di rilevato e compattazione delpiano di posa della fondazione, necessaria all'installazione dellatendopoli e relativi servizi”; l’esecuzione di tali lavori era statadisposta dal Comune di L’Aquila, a mezzo del [OSCURATO:PERSONA]. 5 di Paganica, istituito con decreto n. 1 del 09/04/2009 dalCommissario dello Stato Delegato per la gestione dell’EmergenzaAbruzzo 2009.In primo luogo, il Comune appellante eccepiva il proprio difettodi legittimazione passiva, deducendo che i lavori erano statiassegnati dal [OSCURATO:PERSONA] nominato con D.P.C.M. n.3753 del 06/04/2009 nella persona del Capo del Dipartimento dellaProtezione Civile Nazionale.In secondo luogo, l’appellante deduceva di non aver assuntoalcuna obbligazione in forma scritta, con la conseguente nullità diqualsiasi accordo, per effetto del combinato disposto di cui agli artt.1350 c.c. e 16 e 17 R.D. n. 244/1923, aggiungendo che comunqueera stato violato il disposto dell’art. 191 T.U.E.L., che impedisceall’Amministrazione di assumere qualsiasi vincolo dell’impegnocontabile registrato sul competente programma di bilancio e dellaT.U.E.L.Infine, il Comune di L’Aquila lamentava l’erronea interpretazionedell'art. 147 d.P.R. n. 554 del 1999 (Regolamento di attuazione dellal. n. 109 del 1994) in combinato disposto con gli artt. 191 e 194T.U.E.L., adducendo che non vi era stata, all’affidamento dei lavorioggetto di causa (oltre un mese dopo l’evento tellurico), la sommaurgenza richiesta dall’art. 147 citato.Numero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026La [OSCURATO:SOCIETA]. (di seguito, COGEA) si costituiva inD agtaipuudbbilzicaiozio ne 18/06/2026resistendo al gravame.La Corte di Appello di L’Aquila, con sentenza n. 1053/2023,pubblicata il 30/06/2023, rigettava l’appello e confermavaintegralmente la sentenza di primo grado.In particolare, la menzionata Corte rigettava il primo motivo diappello, affermando la piena legittimazione passiva del Comune diL'Aquila, quale unico soggetto tenuto al pagamento dei lavoriautorizzati e realizzati dalla società opposta.In conformità alla sentenza di primo grado, ribadiva che i CentriOperativi Misti (C.O.M.) erano stati istituiti, ai sensi del DPCM n. 1del 9 aprile 2009, a “supporto” dei Comuni impegnati nella gestionedell'emergenza, e non in sostituzione degli stessi, al fine di garantireun adeguato coordinamento a livello locale.Evidenziava, quindi, che «in data 15 maggio 2009, nel periodo diemergenza conseguente al terremoto del 6 aprile 2009, la societàCO.[OSCURATO:SOCIETA]. inoltrava al [OSCURATO:PERSONA] 5 di Paganica(istituito con Decreto Rep. n. 1 del 9.4.2009 dal CommissarioDelegato per la gestione dell’[OSCURATO:PERSONA] 2009), su richiestaverbale ricevuta, la propria migliore offerta di lavori da eseguirsi sullearee destinate all’accoglienza post-terremoto, con l’applicazione suiprezzi indicati di uno sconto pari al 5%; a sua volta, i Comune diL’Aquila-[OSCURATO:PERSONA] di Paganica, nella stessa data del 15maggio 2009, considerata l’urgenza e la indifferibile necessità diprovvedere alla realizzazione delle opere costituite da “Lavori diampiamento e di rimodulazione del Campo 2 Paganica”, disponeva –mediante “autorizzazione di spesa in economia urgente” sottoscrittasia dal Ten. Col. [OSCURATO:PERSONA], nella qualità di Responsabile delCentro [OSCURATO:PERSONA] n. 5 di Paganica, sia dal Funzionariodell’[OSCURATO:PERSONA] del Comune di L’Aquila, geom. [OSCURATO:PERSONA] –l’esecuzione da parte della società [OSCURATO:SOCIETA]. di “Lavori disistemazione e compattazione del piano di posa della fondazione,Numero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026necessaria all’installazione della tendopoli e relativi servizi”,prendendo atto dello sconto forfettario applicato pari al 3% rispettoal vigente prezziario regionale.»Aggiungeva che il Comune non aveva specificamente contestatola circostanza dedotta dalla società, secondo cui una offerta scritta,come quella fatta dalla stessa COGEA per i lavori da eseguirsi su areedestinate all’accoglienza, e un’autorizzazione di spesa in economiaurgente, rilasciata dal Comune con il supporto del COM n. 5 diPaganica, costituivano gli atti utilizzati dal Comune, in quel periododi emergenza, per l’affidamento dei lavori necessari.In tale ottica, la Corte d’appello, richiamando alcune pronunce dilegittimità sul punto, ha ritenuto che gli stessi atti appena descrittiintegravano i requisiti richiesti dall’art. 17 R.D. n. 2440 del 1923,trattandosi di documenti idonei a manifestare la volontà delle parti,con modalità corrispondenti alle esigenze della forma scritta adsubstantiam richieste per i contratti stipulati con la PubblicaAmministrazione, aggiungendo che dalla documentazione agli attirisultava che lo stesso Comune aveva corrisposto alla società ilprezzo richiesto per altri lavori allo stesso modo commissionati.La Corte adita rigettava anche il secondo motivo di appello,tenendo conto del disposto dell’art. 191, comma 3, T.U.E.L, nel testoantecedente alla riforma del d.l. n. 174 del 2012, applicabile rationetemporis, il quale prevedeva espressamente che, per i lavori disomma urgenza necessitati dal verificarsi di un evento eccezionale oimprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi doveva essere regolarizzatadall'Ente locale entro trenta giorni e, comunque, entro il 31 dicembredell'anno in corso.La Corte rilevava che tale disposizione introduceva una derogaalla procedura ordinaria di spesa dell'Ente — consistente in unaregolarizzazione ex post — e riteneva che il Comune di L'Aquilaavrebbe dovuto provvedere alla regolarizzazione dell'ordinazione dispesa entro il termine del 31 dicembre 2009. Non avendoviNumero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026adempiuto, l'Amministrazione non poteva imputare alla COGEA leconseguenze della propria negligente inerzia, atteso chequest'ultima aveva regolarmente eseguito i lavori commissionati evantava, pertanto, il diritto di ricevere il corrispettivo pattuito.Infine, la Corte di Appello, rigettava anche il terzo motivo digravame, con il quale il Comune aveva censurato la sentenza diprimo grado nella parte in cui aveva ritenuto applicabile la disciplinadell'affidamento diretto in somma urgenza di cui all'art. 147 d.P.R.n. 554 del 1999, contestando, in particolare, l'assenza di un verbaledi somma urgenza e il difetto del presupposto della somma urgenzastessa, in ragione della distanza temporale di oltre un mese dalsisma.La Corte, prima di tutto, rilevava che questo motivo di appelloesaminate, la cui valutazione era superflua al fine dell’accoglimentodell’appello, tenuto conto del rigetto delle precedenti doglianze.Esaminava, comunque, nel merito, il motivo, che riteneva infondato,osservando che non era logicamente sostenibile che a poco più di unmese dal tremendo sisma aquilano fosse già cessata la condizione disomma urgenza, aggiungendo che lo stesso documento del15/05/2009 presupponeva dichiaratamente tale urgenza (si leggeva,infatti, quanto segue: «vista l'urgenza e la inderogabile necessità diprovvedere alla realizzazione di lavori di ampliamento erimodulazione del Campo 2 Paganica») ed era stato sottoscrittoanche dal [OSCURATO:PERSONA] del Comune, sì da poter essereassimilato al verbale di somma urgenza richiesto dalla normativarichiamata.Avverso tale statuizione, il Comune di L’Aquila ha propostoricorso per cassazione, affidato a tre motivi di doglianza.La COGEA si è difesa con controricorso.Entrambe le parti hanno depositato memoria difensiva.MOTIVI DELLA DECISIONENumero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/20261. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art.360, comma 1, n. 3, c.p.c. degli artt. 2 e 5 l. n. 225 del 1992, dell’art.54 T.U.E.L, degli artt. 3 e 4 dell’O.P.C.M. n. 3753/2009, nella partein cui la Corte d’appello ha individuato il Comune quale committentedelle opere eseguite dalla COGEA.Il Comune ha affermato che, con il verificarsi del sisma del06/04/2009, che devastò il territorio del Comune di L’Aquila e di granparte dei Comuni dell’Abruzzo aquilano, il Governo disposeimmediatamente l’attivazione del Servizio di Protezione CivileNazionale; il Presidente del Consiglio dei Ministri, mediante appositoDecreto, conferì al Capo del Dipartimento della protezione civile dellaPresidenza del Consiglio dei Ministri i poteri di Commissario delegatoe il Governo provvide ad emanare, in forma di bandi (Ordinanze delPresidente del Consiglio dei Ministri) apposite ordinanze persovvenire alla gravissima situazione. In tale contesto, che vedeval’intervento diretto e massiccio del Governo, le attività di protezionecivile svolte dai Comuni concorrevano con l’autorità statale, sottol’autorità del Sindaco quale ufficiale di governo, cioè di organoperiferico dello Stato, ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L. In prosecuzionedella normazione straordinaria, il Governo emanò l’O.P.C.M.3753/2009 con cui, negli esclusivi confronti del Commissariodelegato, erano autorizzate numerose deroghe a leggi ordinarie (art.3 O.P.C.M. cit.), che non comprendevano anche le disposizioni intema di forma dei contratti, cioè gli artt. 16 e 17 R.D. 2440 del 1923,né le norme del T.U.E.L. [OSCURATO:PERSONA] delegato, poi, con propriodecreto n. 1/2009, ritenuto di dover assicurare la partecipazionecoordinata, anche a livello locale, di tutte le componenti e le struttureoperative del [OSCURATO:PERSONA] della Protezione Civile, istituì centridi coordinamento sui fronti dell’emergenza a sostegno dei comuniimpegnati nella gestione dell’emergenza, compreso il CentroOperativo Misto di Paganica (COM 5).Numero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026In tale quadro normativo, ad opinione del Comune, l’appalto“autorizzato”, ma non affidato, dal COM 5 alla COGEA avrebberichiesto, ai fini della sua legittima attuazione, per la riferita esigenzaed urgenza di meglio sistemare la tendopoli allestita dal ServizioNazionale della Protezione Civile, dell’emanazione di appositaordinanza del Sindaco, assunta ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L. egravante sul Fondo della Protezione Civile ai sensi dell’art. 4dell’O.P.C.M. 3754/2000, con la conseguenza che l’obbligazioneavrebbe dovuto fare capo allo Stato.Il Comune ha, così, ritenuto che la Corte d’appello ha errato nelritenere che l’affidamento alla COGEA era stato operato dal Comune,mediante il preteso scambio di corrispondenza ai sensi dell’art. 17del R.D. 2440 del 1923 costituito dalla proposta della COGEA edall’autorizzazione del Ten. Col. Romoli e del Geom. Cafaggi.2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazionedell’art. 360, n. 3, c.p.c. in relazione all’art. 3 dell’O.P.C.M. n.3753/2009, nonché in relazione all’art. 5 l. n. 225 del 1992, nonchéla violazione degli artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923, dell’art. 36 R.D.827/1924 e dell’art. 1350 c.c., la violazione degli artt. 146 e 147d.P.R. n. 554 del 1999 e la violazione degli artt. 191 e 194, lett. e),T.U.E.L. per l’erronea riconduzione ad una vicenda contrattuale diuna operazione condotta senza le forme prescritte ed in violazionedelle norme giuscontabili.Secondo il ricorrente, la Corte territoriale ha erroneamenteritenuto integrato il requisito della forma scritta ad substantiamspesa in economia urgente, in quanto fra le norme derogate dall’art.3 della cit. O.P.C.M. non vi erano gli artt. 16 e 17 del R.D. 2440/1923e l’art. 36 del R.D. 837/1924, che sono esattamente le fontiprescrittive della redazione per iscritto dei contratti della PA.Quindi, ad avviso del ricorrente, il contratto di appalto di operapubblica non poteva ritenersi formato attraverso gli atti prenegoziali,Numero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026né attraverso gli atti amministrativi preparatori, tenuto conto cheopere e corrispettivi di un certo rilievo, con spesa a carico delle cassepubbliche, devono avere certezza della esatta consistenza edarticolazione dei lavori, nonché delle risorse stanziate per il loropagamento, con forme e tempi precisamente stabiliti.Tali esigenze, ha specificato il Comune ricorrente, non sonoassicurate per il mezzo dello scambio di lettere commerciali – salvoche per acquisti di beni di limitato valore, da eseguirsicontestualmente all’ordine – e, meno che mai, sono tutelate nel casodi specie, in cui non vi è stata neppure la specificazione delle opereda eseguire, dei tempi di esecuzione, della spesa prevista, néindividuazione di un direttore dei lavori e di un responsabile delprocedimento, dei tempi di esecuzione e delle modalità di collaudo.3. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art.360, comma 1, n. 3, c.p., in relazione all’art. 191 T.U.E.L., agli artt.146 e 147 d.P.R. n. 554 del 1999 ed all’art. 1421 c.c.Ad opinione del Comune, la Corte d'Appello ha errato nel ritenereche la mancanza di impegno contabile non determinasse la nullitàdel contratto (o comunque la inefficacia dell'obbligazione neiconfronti dell'Ente), con la conseguenza che la pretesa della COGEAnon poteva essere rivolta all’[OSCURATO:PERSONA] (non sussistendo un validorapporto contrattuale tra l’Ente e l’appaltatore), affermando che –anche nel caso dei lavori ordinati nelle forme della somma urgenzaai sensi degli artt. 146 e 147 d.P.R. n. 554 del 1999 – la mancanzadell’impegno di spesa comporta l’inefficacia del contratto neiconfronti della p.a. e la responsabilità diretta del funzionario odell’amministratore che ha consentito la fornitura.4. Il primo motivo di ricorso pone questioni nomofilattiche dirilievo, in relazione alle quali è opportuna la discussione in pubblicaudienza con il contributo della Procura Generale e degli Avvocati, inconsiderazione della novità e della complessità delle questioni poste,Numero registro generale 16960/2023Numero sezionale 1883/2026Numero di raccolta generale 20555/2026Data pubblicazione 18/06/2026oltre che della ricaduta applicativa in numerosi altri analoghiprocedimenti contenziosi.5. Va pertanto disposto il rinvio del ricorso a nuovo ruolo per latrattazione in pubblica udienza. P.Q.MLa Cortedispone il rinvio del ricorso a nuovo ruolo per la trattazione inpubblica udienza.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezionecivile della Corte Suprema di Cassazione, il 23/04/2026.Il PresidenteMauro [OSCURATO:PERSONA]