Cassazione n. 25111/2026

!Numero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026L A C O R T E SU P R E M A DI C A S SA Z I O N ESEZIONI UNITE CIVILIComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoPASQUALE D’[OSCURATO:PERSONA] PresidenteMARIA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di Sezione Eccesso di poteregiurisdizionaleLUCIA [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di SezioneUd. 14/04/2026 C.C.[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] Rel. Consigliere R.G. n. 6134/2025ALBERTO [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereROSSANA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereMARCO DELL’[OSCURATO:PERSONA] ConsigliereORDINANZASul ricorso iscritto al n. r.g. 6134-2025 proposto da:[OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., in persona del legalerappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PANAMA74, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta edifende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA];- ricorrente –contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente della [OSCURATO:PERSONA] protempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 29, presso l’Ufficio diRappresentanza della Regione [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato- controricorrente -avverso la sentenza n. 6844/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il30/07/2024.Numero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/04/2026Data pubblicazione 08/09/2026dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], ilquale chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile.1. Il T.a.r. della [OSCURATO:PERSONA], aveva rigettato la richiesta della societàSicurezza [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. di accertamento e dichiarazionedel proprio diritto al ripiano delle minori entrate a causa delle agevolazionitariffarie imposte dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] per il trasporto pubblico locale. Consentenza n. 6844/2024 del Consiglio di Stato, pubblicata il 30 luglio 2024, èstato rigettato l’appello della ricorrente. [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA].r.l. ha proposto ricorso per cassazione.2. La società fondava la propria pretesa sull'art. 1. comma 3, d.l. n.77/1989, in base al quale le amministrazioni che introducono facilitazionitariffarie devono contestualmente ripianare le minori entrate delle aziende ditrasporto.Con la sentenza impugnata, il Consiglio di Stato ha però chiarito che taledisposizione non attribuisce automaticamente alle imprese un diritto azionabilenei confronti della Regione, ma individua soltanto il soggetto pubblico tenuto afinanziare eventuali compensazioni, la cui effettiva spettanza dipende dal quadronormativo europeo e nazionale e, soprattutto, dai rapporti contrattuali instauratitra l'amministrazione e l'impresa che gestisce il servizio.Nella specie, il Consiglio di Stato ha individuato la normativa di riferimentonella legge regionale 28 marzo 2002 n. 3, nel contratto di servizio – ponte del23 dicembre 2002 e nel nuovo Regolamento (CE) n. 1370/2007. Secondo ilCollegio, nel caso concreto, il rapporto tra la [OSCURATO:SOCIETA]. e la Regione eraregolato da contratti di servizio (dapprima, dal contratto "ponte" del 2002 e, poi,dal contratto di affidamento provvisorio del 2014) con cui l'impresa si sarebbeimpegnata ad applicare la struttura tariffaria stabilita dalla Regione. Invero,secondo il Consiglio di stato, l’art. 10 del contratto di “servizio ponte” prevedeval’obbligo dell’esercente di adottare la struttura tariffaria vigente nel periodo diNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026validità del contratto ed il contratto, nel suo complesso, nulla disponeva per lecompensazioni economiche dovute a fronte degli obblighi di servizio e dieventuali agevolazioni tariffarie (ad eccezione delle sole agevolazioniriconosciute da enti diversi dalla Regione). Pertanto, il corrispettivo contrattualepattuito doveva considerarsi remunerativo anche delle tariffe agevolate previstedal sistema regionale.Il Consiglio di Stato ha riconosciuto, però, che avrebbero potutoteoricamente esistere obblighi di servizio pubblico non coperti dai contratti diservizio, a cui era applicabile la normativa prevista dal regolamento (CE) n.1370/2007, che consentiva la compensazione di tali obblighi, purchèchiaramente definiti ed a condizione che fossero stabiliti in anticipo i parametrioggettivi di calcolo, sulla base dei costi sostenuti, dei ricavi e dell'effettofinanziario netto del servizio.Tuttavia — secondo il Collegio — la società istante non aveva allegato nédimostrato tali elementi, basando la propria domanda esclusivamente sulrichiamo al d.l. n. 77/1989 e alla clausola di cui all'art. 10 del contratto pontedel 2002, senza fornire i dati necessari per determinare una eventualecompensazione secondo i criteri previsti dal diritto europeo.3. Avverso la suddetta pronuncia, il ricorso proposto dalla societàSicurezza [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. verte su due motivi attinenti aldifetto assoluto di giurisdizione.[OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, eccependol’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso.4. In data 13 maggio 2025 è stata depositata proposta di definizione, exart. 380-bis cod. proc. civ., per manifesta inammissibilità del ricorso, cui ha fattoseguito tempestiva istanza di decisione della ricorrente.La trattazione del ricorso è stata fissata all’adunanza camerale del 14 aprile2026.L’ufficio del Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte con cuiha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso.In prossimità dell’adunanza camerale, le parti hanno depositato memorie,insistendo nelle proprie difese; inoltre la Regione ha prodotto la sentenzaNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026n.8894/2025 del 13/11/2025 con cui il Consiglio di Stato ha dichiaratoinammissibile il ricorso per revocazione proposto dalla società ricorrente avversola sentenza oggetto di impugnazione.RAGIONI DELLA DECISIONE1.1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione dei limitiesterni della giurisdizione del giudice amministrativo ed il difetto assoluto digiurisdizione per sconfinamento nel potere legislativo, in relazione agli artt. 103e 111 Cost., 362 c.p.c., 110 c.p.ca.La ricorrente sostiene che nell’esercizio della sua giurisdizione il Consigliodi Stato abbia invaso arbitrariamente il campo dell’attività riservata al legislatorelegge.In particolare, nella sentenza impugnata si afferma che La stessaRegione [OSCURATO:PERSONA] riconosce, peraltro, che vi sono stati obblighi di servizioimposti alla SITA e agevolazioni tariffarie non compresi negli obblighicontrattuali. Riguardo a tali obblighi di servizio, collocati al di fuori dell’ambito dioperatività dei contratti di servizio, è corretta la deduzione di parte ricorrente –peraltro esplicitata soltanto in corso di causa (assente invece nel ricorsointroduttivo del 2017) – dell’applicabilità del Regolamento (CE) n. 1370/2007del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 ottobre 2007 […] [OSCURATO:PERSONA] del 2007 rende non più attuale il riferimento – erroneamentecontenuto anche nella sentenza gravata – alla domanda di soppressione degliobblighi di servizio pubblico, prevista dall’art. 14 del Regolamento CEE n.1191/1969, oramai abrogato. 6.3.1. Ciò chiarito, tuttavia, osta all’accoglimento(anche soltanto parziale) della domanda della società ricorrente la mancataallegazione e dimostrazione della sussistenza delle condizioni richieste dalRegolamento n. 1370/2007 per il riconoscimento di compensazioni economicherelative a minori entrate per agevolazioni tariffarie imposte da obblighi di servizionon compresi nel contratto di servizio via via vigente .Secondo parte ricorrente, il Consiglio di Stato, con tale statuizione, non èincorso in un mero errore interpretativo, bensì nella creazione di due nuoveNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026versioni delle disposizioni recate dagli articoli 345 c.p.c. e 104 c.p.a. Invero,dopo aver rilevato che la deduzione dell’applicabilità del Regolamento CE n.1370/2007 è assente nel ricorso introduttivo del 2017 e nella pronuncia del TARCampania, ha ritenuto deducibile in sede di appello detta applicabilità,nonostante gli artt. 345 c.p.c. e 104 c.p.a prevedano il divieto dei nova inappello.1.2. Il motivo è inammissibile perché non è riconducibile al paradigmadell’art. 111, ottavo comma, della Costituzione.Secondo principio consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite,l'eccesso di potere denunziabile con ricorso per cassazione per motivi attinentialla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione(che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nellasfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, alcontrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formareoggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o difetto relativo di giurisdizione(riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propriagiurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria oad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto cheappartenga ad altri giudici), e tale vizio non è configurabile in relazione aderrores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e ilimiti esterni del potere giurisdizionale del giudice amministrativo e dei giudicispeciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (v., tra lemolte, Cass. S.U. 18722/2024; n.19244/2021; nn.30605 e 34499/2024; n.18259/2021; n. 8588/2022).In particolare, l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sferariservata al legislatore, denunziabile con il ricorso per cassazione ex art. 111,comma 8, Cost., si configura allorquando il giudice speciale applichi una normada lui stesso creata, in tal modo esercitando un'attività di produzione normativache non gli compete, non già in relazione all'attività di interpretazione - sia pureestensiva o analogica - di una disposizione di legge, posto che eventuali erroriermeneutici, anche se manifestamente evidenziabili, non investono laNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto la legittimitàdel suo esercizio (v. Cass. S.U. n. 18722/2024; n. 34499/2024; n.23421/2025).1.3. Nella specie, la ricorrente denunzia un error in procedendo, vale a direla violazione degli artt. 345 c.p.c. e 104 c.p.a., che prevedono il divieto dei novain appello. In particolare, secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbeapplicato alla fattispecie in esame il Regolamento CE n. 1370/2007, purrilevando che parte ricorrente non ne aveva invocato l’applicazione, né in primo,né in secondo grado.L’errore denunziato, anche laddove sussistente, non inciderebbe sui limitiesterni della giurisdizione del giudice amministrativo in quanto la ricorrente, purprospettando lo sconfinamento della giurisdizione del Consiglio di Stato al di fuoridei casi consentiti dall'ordinamento, in realtà si duole dell'esercizioasseritamente errato di detto potere, relativo al rispetto delle regole processualied all'individuazione della normativa applicabile, come tale rientrante nei limitipropri della giurisdizione del giudice amministrativo (v. Cass. S.U.n.29082/2019, citata).Il motivo, è, dunque, inammissibile in quanto mira a denunciare unasserito error in procedendo, sul presupposto che la sentenza impugnata, soloperché avrebbe individuato d’ufficio le norme effettivamente suscettibili ditrovare applicazione (peraltro, nel rispetto del contraddittorio ed in evidenteapplicazione del principio iura novit curia, come già rilevato nella proposta didefinizione), avrebbe surrettiziamente introdotto una domanda nuova, inviolazione dei limiti ai nova nel giudizio di appello.2.1. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione dei limitiesterni della giurisdizione del giudice amministrativo ed il difetto assoluto digiurisdizione per sconfinamento nel merito amministrativo, in violazione degliartt. 24, 103 e 111 Cost., 362 c.p.c., 110 c.p.a.La questione che la ricorrente pone con tale motivo è stabilire se leaffermazioni false, a suo dire contenute nella sentenza impugnata, si risolvanoo meno in eccesso di potere giurisdizionale, per sconfinamento nella sfera dellevalutazioni di merito riservate alla amministrazione procedente.Numero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Secondo la ricorrente, lo schema di contratto interamente approvato dallaData pubblicazione 08/09/2026deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] n. 4833 del 25 ottobre2002, pubblicata sul BURC del 25 novembre 2002, e, ovviamente, il testo delcontratto sottoscritto dalle parti all’art. 10 prevedono l’obbligo dell’impresa dirispettare i livelli tariffari in vigore alla data di sottoscrizione del contratto e non,contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata, quello in vigorein tutto il periodo di validità del contratto. Il Consiglio di Stato, dunque, avrebbeinvaso la sfera del merito amministrativo, mediante la sostituzione in viagiurisdizionale del testo dello schema del contratto, poi, sottoscritto, approvatoda un provvedimento amministrativo (la citata delibera della Giunta regionale).2.2. Anche il secondo motivo è inammissibile.L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata almerito amministrativo è configurabile quando l'indagine svolta dal giudiceamministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimentoimpugnato e, sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato allapubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazionedell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, purnel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intento dell'organogiudicante di sostituire la propria volontà a quella dell'amministrazione medianteuna pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente ilcontenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, nonlasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa (Cass. S. U.n. 2604/2021; n. 14437/2018; n. 8720/2018; n. 8719/2018; v. altresì S. U. n.10440/2018; n. 9443/2011).Da ultimo, si è ulteriormente precisato che l'eccesso di poteregiurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera del merito, sindacabile aisensi dell'art. 111, comma 8, Cost., si configura quando l'indagine svolta dalgiudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità, non si limitaad annullare il provvedimento impugnato, rimettendo all'Amministrazione ognivalutazione in ordine al prosieguo della procedura, ma si spinge sino aprefigurare il possibile esito di tale valutazione, individuando un'unica correttaNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa, senza salvezza degliData pubblicazione 08/09/2026ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa. (Cass. S.U. 7530/2025).2.3. Nella specie, la sentenza del CdS, che peraltro conferma il giudizio diprimo grado che aveva affermato la legittimità del provvedimentoamministrativo impugnato – il che già evidenzia l’ardire della tesi -, rileva che Il contratto di servizio ponte va infatti interpretato in conformità alle regoleermeneutiche degli artt. 1362 e seg., ed in particolare a quella che imponel’interpretazione complessiva delle clausole . In base all’interpretazione delleclausole contrattuali, il giudice di appello afferma che L’art. 10 del contrattodi servizio ponte prevede, analogamente a quanto si stabilirà col contratto diaffidamento provvisorio del 4 agosto 2014 (art. 11), l’obbligo dell’esercente diadottare la struttura tariffaria vigente nel periodo di validità del contratto, inconformità a quanto previsto dall’art. 30 della legge regionale n. 3 del 2002.Nulla è invece espressamente previsto per le compensazioni economiche dovutea fronte degli obblighi di servizio e di eventuali agevolazioni tariffarie .La ricorrente sostiene che l’interpretazione del contratto e dell’art. 30 dellaL.R. n. 3/2002 data dal Consiglio di Stato costituirebbe un falso materiale edideologico ed esprimerebbe la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi aquella dell’Amministrazione, la Regione [OSCURATO:PERSONA], procedendo ad un sindacatodi merito, che avrebbe il contenuto e l’esecutorietà dell’atto sostituito.Come si è già rilevato, secondo l’ormai consolidato orientamento delleSezioni Unite di questa Corte, il cattivo esercizio della giurisdizione da parte delgiudice, che applica malamente le regole di giudizio ed erroneamente nega latutela richiesta, esula dal controllo sul corretto esercizio della giurisdizione,affidato al giudice di legittimità, che riguarda i casi in cui l'indagine svolta dalmedesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità delprovvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concretavalutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisionefinale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intentodell'organo giudicante di sostituire la propria volontà a quelladell'Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di unsindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propriaNumero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Data pubblicazione 08/09/2026del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimentidell'autorità amministrativa.Nel caso in esame, la censura intende denunciare l’erronea esegesi dellafonte normativa e della portata effettuale dell’accordo contrattuale, basatasull’inesatto richiamo testuale delle clausole in esso contenute, così che si palesacon evidenza inammissibile, in quanto ha ad oggetto un error in iudicando, chenon può dar luogo al vizio di eccesso di potere giurisdizionale.E’ rilevante in tal senso anche la sentenza n.8894/2025 del 13/11/2025,prodotta dalla Regione, con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibileil ricorso per revocazione proposto dalla società ricorrente avverso la sentenzaoggetto del presente giudizio, escludendo che ricorra un errore revocatorioladdove, come nella specie, il ricorrente denunzi l’errata l’interpretazione deidocumenti di causa relativi all’oggetto del contendere, non essendo possibile unterzo giudizio di merito.3.1. Il ricorso, dunque, deve essere dichiarato complessivamenteinammissibile.Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.La conformità tra la presente decisione e la proposta di definizioneanticipata comporta la condanna della ricorrente ai sensi dell’art. 96, commiterzo e quarto, cod. proc. civ nella misura, ritenuta congrua secondo i criteriabituali delle Sezioni Unite, di cui al dispositivo.Raddoppio del contributo unificato. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso.Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, che liquida in euro5.200,00 per compensi, euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettarionella misura del 15 per cento dei compensi e agli accessori di legge.Condanna la ricorrente al pagamento dell’ulteriore importo di euro 2.600,00 exart. 96, terzo comma, cod. proc. civ., nonché dell’importo di euro 2.600,00 infavore della Cassa delle ammende ex art. 96, comma quarto, cod. proc. civ.Numero registro generale 6134/2025Numero sezionale 138/2026Numero di raccolta generale 25111/2026Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testoData pubblicazione 08/09/2026introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto dellasussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dellaricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari aquello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1-bis dello stesso art.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili dellaCorte Suprema di Cassazione, in data 14 aprile 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola