Cassazione n. 16992/2026

, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], nella qualità di erede di [OSCURATO:PERSONA], AndreaSeverini, nella qualità di erede di [OSCURATO:PERSONA], Rosaria DeVita, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], nella qualitàdi erede di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresen-tati e difesi dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procure speciali in atti;ricorrenticontroAgenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore, rappre-sentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato;Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026controricorrentee contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata edifesa dall'avv. [OSCURATO:PERSONA]Ottavi;controricorrentenonché contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore;intimataavverso la sentenza n. 3473/2020 della Corte di appello di Roma, pub-blicata il 14/07/2020.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del26/02/2026 dal Cons. [OSCURATO:PERSONA];letti gli atti del procedimento in epigrafe.[OSCURATO:PERSONA] PROCESSOBonifazi Luciana (cui è succeduta [OSCURATO:PERSONA]), [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] (cui sonosucceduti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]), [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] (cui è succedutoLuca Sanavio) e [OSCURATO:PERSONA] proponevano appello avverso lasentenza del Tribunale di Roma n. 8296/2013, che aveva respinto ladomanda di annullamento dei provvedimenti con i quali il Comune diRoma e l'Agenzia del Demanio avevano chiesto il pagamento di sommea titolo di indennizzo, ai sensi dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del2006, in relazione a due concessioni demaniali (la n. 74 del 21 gennaio1999 e la n. 395 del 14 ottobre 1994), riguardanti cottages siti in lo-calità “[OSCURATO:PERSONA]”, [OSCURATO:PERSONA] 90, ComplessoMaresole, per contestate modifiche realizzate negli immobili.Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026Il Tribunale, ritenuta sussistente la giurisdizione del Giudice ordi-nario e la legittimazione passiva del Comune e delle altre Amministra-zioni citate in giudizio (Agenzia del Demanio e Regione [OSCURATO:PERSONA]), avevaritenuto che gli indennizzi fossero stati correttamente richiesti, poichéle opere assentite dall'originaria concessione edilizia n. 63/1957, rila-sciata dal Comune all'allora concessionaria [OSCURATO:SOCIETA]., prevedevala realizzazione di uno stabilimento balneare con presenza di cabinebalneari, con divieto di pernottamento e di uso diverso da quello not-turno, ed anche le concessioni rilasciate in via provvisoria dalla Capi-taneria di Porto, dopo la decadenza dell'originaria concessionaria [OSCURATO:SOCIETA]., consentivano solo l'uso diurno, e non residenziale, poi difatto posto in essere dai concessionari. Secondo il Tribunale era infon-data anche la richiesta degli attori di recuperare le spese liquidate dalGiudice amministrativo inizialmente adito secondo le indicazioni conte-nute negli avvisi di pagamento, in quanto, a prescindere da tale indi-cazione, la scelta del giudice era rimessa alla difesa tecnica della parte.Nel giudizio di appello, si costituiva solo il Comune di Roma, reite-rando l'eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice ordinario e dilegittimazione passiva.Con la sentenza in questa sede impugnata, la Corte territoriale,dichiarata inammissibile l'eccezione di difetto di giurisdizione e infon-data quella di difetto di legittimazione passiva del Comune, respingeval'appello.Per quanto in questa sede di rilievo, la menzionata Corte ritenevache l'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, novellando la disciplina dicui al d.l. n. 400 del 1993 con una disposizione avente carattere inter-pretativo, aveva chiarito che l'obbligo di versare l'indennizzo per l'uti-lizzazione di beni demaniali marittimi senza titolo ovvero in difformitàdal titolo concessorio, nella misura stabilita dall'art. 8 d.l. n. 400 del1993, era dovuto solo in caso di mera occupazione di beni demanialiNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026marittimi e delle relative pertinenze, mentre, nel caso di realizzazionedi opere inamovibili su beni demaniali marittimi in difetto assoluto dititolo abilitativo (abusive) o in presenza di un titolo abilitativo incom-patibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale, l'inden-nizzo doveva essere commisurato ai valori di mercato e dovevano an-che essere applicate le misure sanzionatorie, compresa la demolizionedegli edifici interessati.Tanto premesso, secondo la Corte di merito ‒ poiché la norma pre-vedeva che l'indennizzo fosse determinato secondo i valori di mercato,non soltanto in caso di opere inamovibili sui beni demaniali in difettoassoluto di titolo abilitativo, ma anche (come rilevato dal Tribunale) inpresenza di un titolo abilitativo incompatibile con la destinazione e ladisciplina del bene demaniale – era superfluo discutere circa l'amovibi-lità o meno delle opere, indagando sulle singole difformità, in quantol'indennizzo era, comunque, dovuto in base al valore di mercato, per-ché gli appellanti avevano mutato la destinazione d'uso dell'immobile,da cabina balneare a immobile ad uso abitativo-residenziale.La Corte territoriale rilevava che gli appellanti non avevano conte-stato di avere cambiato la destinazione dei cottage da cabine per usosoltanto diurno a “residenze estive”, affermando, poi, che l'art. 1,comma 257, l. n. 296 del 2006 doveva ritenersi applicabile anche aiperiodi antecedenti all'entrata in vigore della legge, sulla base dellanatura interpretativa della norma, con la conseguenza che i nuovi cri-teri di calcolo dell'indennizzo erano stati correttamente adottati per de-terminare quanto dovuto dagli appellanti anche per il periodo antece-dente al 1/01/2007.Avverso tale decisione i privati hanno proposto ricorso per cassa-zione, affidato a cinque motivi di doglianza.Si sono difesi con controricorso [OSCURATO:PERSONA] e l'Agenzia del De-manio, mentre la Regione [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata.Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026Il Pubblico Ministero, nella persona del [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], ha depositato la propria memoria, chiedendo l'ac-coglimento del ricorso.I ricorrenti e [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato memoria difensivaex art. 380 bis.1 c.p.c.MOTIVI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsaapplicazione della norma di cui all'art. 8 d.l. n. 400 del 1993, conv. conmodif. in l. n. 494 del 1993 e dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del2006.Secondo i ricorrenti, solo il primo periodo del comma 257 dell'art.1 l. n. 296 del 2006 ha valenza interpretativa, e dunque retroattiva, eriguarda le occupazioni che si risolvono nella utilizzazione dei beni deldemanio marittimo senza titolo concessorio o in difformità dal titolo(per le quali è previsto un indennizzo pari al canone che sarebbe statodovuto, maggiorato rispettivamente del 200% e del 100%). Il secondoperiodo del comma 257 dell'art. cit., invece, riguarda ipotesi del tuttonuove, ove le occupazioni si sostanziano nella realizzazione, sui benidemaniali, di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo oin presenza di un titolo abilitativo che, per il suo contenuto, è incom-patibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale, ai qualisi applica una indennità calcolata secondo i valori di mercato.In tale ottica, le parti hanno ritenuto che la Corte d'appello fosseincorsa in errore, perché ha ritenuto sufficiente il mutamento della de-stinazione d'uso dell'immobile per integrare l'ipotesi prevista dall'art.1, comma 257, secondo periodo, l. n. 29 del 2006, mentre, come ap-pena evidenziato, la norma richiede la realizzazione di opere inamovi-bili in assenza di titolo abilitativo o in presenza di un titolo abilitativonon compatibile con la destinazione del bene demaniale. Il mero mu-Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026tamento di destinazione del bene, che la Corte d'appello ha ritenutoessere stato accertato, avrebbe dovuto essere considerato, semmai aifini dell'applicazione dell'art. 8 d.l. n. 400 del 1993, quale utilizzazionedifforme dal titolo (poiché i ricorrenti avevano un valido titolo per oc-cupare i beni del demanio, dato che la Capitaneria di Porto, dopo larevoca della concessione alla [OSCURATO:SOCIETA]., aveva rilasciato le con-cessioni agli occupanti) o comunque quale mera occupazione senza ti-tolo.Con il secondo motivo di ricorso è dedotta l'omessa considerazionedel fatto costituito dall'accertamento dell'esistenza o meno delle "opereabusive", ovvero dell'esistenza del mutamento funzionale del bene de-maniale oggetto di causa, rilevante ai fini della pretesa applicazioneretroattiva dell'art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006,erroneamente ritenuta di interpretazione autentica, ma su questopunto di carattere innovativo, con violazione dell'art. 11 preleggi.Ad opinione dei ricorrenti, la statuizione della Corte, oltre ad esseredifficilmente comprensibile nella sua articolazione logica, tanto da re-care una motivazione apparente, per quanto compreso dalle parti, era,comunque, totalmente errata nella sua corrispondenza al dettato nor-mativo, oltre che ai principi basilari del diritto, non avendo la Corte diappello accertato i presupposti per l'applicazione della disposizione inesame, dati dall'esistenza di opere inamovibili, senza comprendere cheil mutamento della destinazione del bene demaniale, in assenza diopere, non è di per sé rilevante ai fini dell'applicazione della normainvocata, così omettendo ogni indagine sulla situazione di fatto e, inparticolare, sulla rispondenza a quella di diritto, ritenendola irrilevanteai fini della decisione.Con lo stesso motivo di doglianza, le parti hanno censurato la sen-tenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto che il criterio di inden-nizzo determinato in base al valore di mercato, introdotto dall'art. 1,Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, potesse essere ap-plicato anche alle occupazioni anteriori all'entrata in vigore dellanorma, con violazione e falsa applicazione dell'art. 11 preleggi.Con il terzo motivo di ricorso principale è dedotta la violazione efalsa applicazione dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 200 e dell'art.8 d.l. n. 400 del 1993, in relazione all'omesso esame di un fatto deci-sivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, relativo all'esi-stenza o meno dell'occupazione del bene demaniale con opere inamo-vibili.Ad opinione dei ricorrenti, la conferma della validità della quantifi-cazione dell'indennizzo in base al valore venale avrebbe dovuto seguireall'accertamento dell'esistenza di opere inamovibili, riconducibili al di-sposto dell'art. 1, comma 257, secondo periodo l. n. 296 del 2006, sullabase dei criteri contenuti nelle circolari amministrative adottate in pro-posito (ad esempio la Circolare dell'Agenzia del Demanio prot. 2007/7162/DAO), mentre, invece, tale accertamento era mancato del tutto,essendosi la Corte limitata a dare rilievo al mero mutamento di desti-nazione del bene, che, ove effettivamente accertato, al più, avrebbepotuto essere considerato ai fini dell'applicazione del diverso inden-nizzo previsto dall'art. 8 d.l. n. 400 del 1993.Con il quarto motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa appli-cazione delle norme di cui all'art. 8 d.l. n. 400 del 1993 e di cui all'art.1, comma 257, nonché omesso esame di un fatto decisivo ai fini delgiudizio, in relazione all'ipotesi di mutamento funzionale del manufattoinsistente sul demanio marittimo (in questo caso da “cabina balneare”a “immobile ad uso abitativo residenziale”).Secondo i ricorrenti, la sentenza impugnata ha violato e falsamenteapplicato le norme sopra indicate, in quanto ha considerato applicabileil calcolo dell'indennità secondo valori di mercato, per aver i ricorrentimutato la destinazione d'uso dell'immobile, da cabina balneare ad usoNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026abitativo-residenziale, indipendentemente dalla eventuale sanatoriadelle opere, non considerando, invece, che occorreva accertare l'esi-stenza di un'occupazione consistente nella realizzazione di opere ina-movibili e tralasciando che l'ipotesi individuata di mutamento della de-stinazione poteva, a tutto concedere, rientrare nella definizione di uti-lizzo senza titolo o di utilizzo difforme dal titolo.Con il quinto motivo di ricorso (erroneamente contraddistinto in ri-corso con un ennesimo numero 4) è dedotta la violazione e falsa appli-cazione dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, in relazione allaquantificazione dell'indennizzo dovuto dai ricorrenti.I ricorrenti hanno evidenziato che, con il terzo motivo di appello,avevano rappresentato che nel determinare l'ammontare dell'inden-nizzo l'Agenzia del Demanio aveva violato i criteri e le direttive dallastessa impartiti, richiamando in particolare quelle risultanti dall'atto dicui al prot. 2007/7162/DAO (allegata al fascicolo di appello come doc.n. 5), aggiungendo che l'assenza di criteri di quantificazione impedivail contraddittorio con la parte onerata e lo sviluppo del relativo calcoloe si risolveva in un radicale vizio di motivazione.2. Il primo e il secondo motivo di ricorso possono essere esaminaticongiuntamente, tenuto conto della intima connessione esistente, ri-velandosi solo in parte fondati.3. Prima di tutto occorre esaminare la censura, contenuta in en-trambi i motivi, riferita alla contestata applicazione della disciplina delloart. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, alla fattispeciein esame, per la parte in cui è determinato l'indennizzo per l'occupa-zione di beni del demanio marittimo in base al valore venale degli stessianche per il periodo anteriore all'entrata in vigore della menzionatanorma.3.1. Com'è noto, l'art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (disposizioni per ladeterminazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime),Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026conv. con modif. in l. n. 494 del 1994, così dispone: «1. A decorreredal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei benidemaniali marittimi, di zone del mare territoriale e delle pertinenze deldemanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo conces-sorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivatadall'applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente delduecento per cento e del cento per cento».L'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007)sancisce che: «Le disposizioni di cui all'articolo 8 del decreto-legge 5ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 di-cembre 1993, n. 494, e successive modificazioni, si interpretano nelsenso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento alla meraoccupazione di beni demaniali marittimi e relative pertinenze. Qualora,invece, l'occupazione consista nella realizzazione sui beni demanialimarittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o inpresenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibilecon la destinazione e disciplina del bene demaniale, l'indennizzo dovutoè commisurato ai valori di mercato, ferma restando l'applicazione dellemisure sanzionatone vigenti, ivi compreso il ripristino dello stato deiluoghi».Questa Corte, in una prima pronuncia, ha ritenuto che solo il primoperiodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 costituisse unanorma interpretativa, applicabile anche retroattivamente, mentre il se-condo periodo («Qualora, invece, l'occupazione consista nella realizza-zione sui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto asso-luto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suocontenuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene de-maniale, l'indennizzo dovuto è commisurato ai valori di mercato, fermarestando l'applicazione delle misure sanzionatone vigenti, ivi compresoil ripristino dello stato dei luoghi») dovesse essere considerato comeNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026una norma innovativa, che ha introdotto una nuova fattispecie illecita,in aggiunta a quelle contemplate nella prima parte della disposizione,e ha previsto, per esse, un diverso trattamento sanzionatorio, insu-scettibile di applicazione alle utilizzazioni di beni del demanio marittimoantecedenti alla data di entrata in vigore della l. n. 296 del 2006 (Cass,Sez. 1, Ordinanza n. 24392 del 9/08/2023).La Corte costituzionale – dopo aver dichiarato inammissibili le que-stioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 257, secondo pe-riodo, l. n. 296 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 24, comma1, 102, comma 1, 111, commi 1 e 2, e 117, comma 1, Cost., quest'ul-timo in relazione all'art. 6 CEDU, per mancanza delle specificazioni ne-cessarie ai fini della valutazione della sussistenza o meno di un usodistorto del potere legislativo - ha ritenuto non fondate le altre que-stioni di legittimità costituzionale della stessa norma, sollevate in rela-zione agli artt. 3 e 23 Cost. (Corte cost., Sentenza n. 70 del 23/04/2024).In particolare, la Corte costituzionale ha ritenuto che l'art. 1,comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, costituisce una normainnovativa, ma con effetto retroattivo, così voluta dal legislatore, inbase ad una scelta normativa che ha superato il vaglio della Giudicedelle leggi.La menzionata Corte ha affermato che l'art. 1, comma 257, primoperiodo, ha voluto precisare la portata della disposizione contenutanell'art. 8 d.l. n. 400 del 1993, prevedendo che tale disposizione sidovesse interpretare «nel senso che le utilizzazioni ivi contemplatefanno riferimento alla mera occupazione di beni demaniali marittimi erelative pertinenze», aggiungendo, nel successivo secondo periododella stessa disposizione, diverse modalità di calcolo degli indennizziper più gravi condotte di occupazione, consistenti «nella realizzazionesui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto diNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo conte-nuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene dema-niale».La Corte costituzionale ha, quindi, ritenuto che la qualificazione intermini di norma d'interpretazione autentica è stata dal legislatore ef-fettuata solo con riferimento all'attribuzione di significato operata nelprimo periodo del più volte citato comma 257 dell'art. 1 l. n. 296 del2006, con esclusione di quanto previsto nel successivo secondo periododella stessa disposizione, che era senza dubbio una disposizione di ca-rattere innovativo.La menzionata Corte ha, infatti, evidenziato che, secondo gli ordi-nari criteri di interpretazione della legge, requisito essenziale affinchéuna disposizione possa essere considerata di interpretazione autenticaè che essa esprima uno dei significati già appartenenti a quelli ricon-ducibili alla previsione interpretata, mentre, nel caso di specie, per leoccupazioni del demanio marittimo caratterizzate dalla compromis-sione irreversibile dell'area, il legislatore ha introdotto un sistema in-dennitario basato su un criterio - la commisurazione ai valori di mercato- del tutto diverso da quelli previsti dall'art. 8 d.l. cit..La stessa Corte ha, inoltre, rilevato che lo stesso legislatore hachiarito, con l'utilizzo dell'avverbio «invece», la portata da attribuire aquest'ultima disposizione: per un verso, il comune significato dell'av-verbio, in termini di opposizione o contrarietà rispetto a precedenti af-fermazioni, conferma il carattere innovativo del precetto dettato; sottoaltra visuale, il termine impiegato evidenzia comunque lo stretto colle-gamento esistente con il periodo precedente e la conseguente neces-sità di considerare in un'ottica unitaria l'efficacia temporale del com-plessivo intervento legislativo.In altre parole, il Giudice delle leggi ha ritenuto che, una volta de-limitato il raggio d'azione delle “utilizzazioni” contemplate dalla dispo-Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026sizione retroattivamente interpretata (e dei connessi indennizzi para-metrati ai canoni di concessione), il legislatore ha voluto disciplinare,con la medesima decorrenza, il diverso fenomeno delle "occupazionicon opere", applicando a esso l'innovativa (rispetto al criterio in prece-denza applicato) regola del valore di mercato.La Corte costituzionale ha, quindi, ricordato che anche una normainnovativa può avere carattere retroattivo, in quanto, nonostante il di-vieto di retroattività della legge costituisca fondamentale valore di ci-viltà giuridica dell'ordinamento, esso, in forza dell'art. 25 Cost., ricevetutela privilegiata esclusivamente in materia penale.Secondo la menzionata Corte, il legislatore ha voluto fissare la mo-dalità di calcolo degli indennizzi dovuti, sin dall'origine, anche per lepiù gravi condotte di occupazione, consistenti «nella realizzazione suibeni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titoloabilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto èincompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale», evi-tando, in tal modo, che, per il passato, potessero sorgere dubbi sull'in-dividuazione del criterio utilizzabile, così prevenendo il rischio di con-trasti interpretativi.Chiarita, dunque, la portata retroattiva anche della disposizionecensurata, sebbene non interpretativa, la Corte ha esaminato le que-stioni di legittimità costituzionale, evidenziando che la retroattività diuna legge deve sempre trovare adeguata giustificazione sul piano dellaragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni chene hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati,potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata.Con specifico riguardo al principio della tutela dell'affidamento, laCorte ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo la quale essocostituisce ricaduta e declinazione soggettiva della certezza del diritto,che integra un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato diNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026diritto, connaturato sia all'ordinamento nazionale, sia al sistema giuri-dico sovranazionale. Nondimeno, tale principio non esclude che il legi-slatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevoleagli interessati la disciplina di rapporti giuridici, anche in relazione adiritti soggettivi perfetti, a condizione che tali disposizioni non trasmo-dino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situa-zioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei citta-dini nella sicurezza giuridica.In sintesi, la Corte costituzionale ha evidenziato che il menzionatoaffidamento non è tutelato in termini assoluti, ma è sottoposto al nor-male bilanciamento proprio di tutti i diritti e i valori costituzionali, daoperarsi facendo riferimento ad alcuni parametri che la stessa Corte haidentificato con chiarezza. In primo luogo, va considerato il grado diconsolidamento della situazione soggettiva originariamente ricono-sciuta e poi travolta dall'intervento retroattivo. Viene, poi, in rilievo laprevedibilità della modifica retroattiva, cosicché viene tutelato solo l'af-fidamento generato da una situazione normativa sorta in un contestogiuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevolefiducia nel suo mantenimento, di modo che la modifica intervenuta coneffetto retroattivo giunga del tutto inaspettata. Ancora, interessi pub-blici sopravvenuti possono comunque esigere interventi normativi cheincidano su posizioni consolidate, purché nei limiti della proporzionalitàdell'incisione rispetto agli obiettivi perseguiti. La valutazione, infine,deve essere sempre condotta tenendo in debita considerazione le cir-costanze di fatto e di contesto entro cui l'intervento legislativo è matu-rato. Pertiene, infatti, al prudente apprezzamento del legislatore la pos-sibilità di modificare l'assetto di rapporti già definiti da precedenti leggi,quando risulti in concreto che queste ultime abbiano prodotto risultatinon rispondenti a criteri di equità.Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026Nella specie, la Corte costituzionale ha dato rilievo al fatto che isoggetti destinatari della disposizione censurata sono fruitori di manu-fatti abusivi ovvero difformi rispetto all'originaria concessione, sicché,tenuto conto del grado di meritevolezza dell'affidamento ‒ che può in-fluenzare il risultato dell'operazione di bilanciamento con gli interessiantagonisti, pure costituzionalmente protetti – ha ritenuto recessivol'affidamento maturato in capo ai fruitori abusivi di beni pubblici - suiquali siano stati realizzati manufatti che incidono irreversibilmente sullearee del demanio marittimo - rispetto ad altri interessi in gioco, chesono legati non solo alla valorizzazione dei beni demaniali, al fine diricavare da essi una maggiore redditività (in tesi corrispondente aquella ritraibile sul libero mercato), ma anche alla tutela di tali benipubblici, in ambiti che incrociano altri delicati interessi di rilievo costi-tuzionale, quali la tutela del paesaggio e dell'ambiente marino.5.2. A seguito di tale pronuncia della Corte costituzionale, questaCorte, statuendo sul ricorso nel corso del quale era stata sollevata laquestione di costituzionalità, ha fatto propria la ricostruzione operatadalla Corte costituzionale, affermando la retroattività della disposizionecontenuta nell'art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006,con orientamento successivamente confermato (Cass., Sez. 2, Ordi-nanza n. 26829 del 16/10/2024; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 3657 del13/02/2025; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4585 del 21/02/2025; Cass.Sez. 1, Ordinanza n. 4784 del 24/02/2025; Cass. Sez. 1, Ordinanza n.4787 del 24/02/2025; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4788 del 24/02/2025).5.3. Ritiene questo Collegio di dover condividere tale soluzione,che, pur distinguendo tra la portata interpretativa del primo periododel comma 257 dell'art. 1 l. n. 296 del 2006 e la portata innovativa delsecondo periodo della stessa disposizione, ha ritenuto che il legislatoreNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026avesse voluto dare applicazione retroattiva al secondo periodo dellanorma, anche per il tempo che precede l'entrata in vigore della stessa.Non vi è, infatti, alcun dubbio in ordine al fatto che l'art. 1, comma257, primo periodo, l. n. 296 del 2006, abbia comportato con effettoretroattivo una delimitazione dall'ambito applicativo dell'art. 8 d.l. n.400 del 1993 con esclusione delle ipotesi più gravi di occupazione dibeni del demanio marittimo, quelle cioè accompagnate dalla realizza-zione di opere inamovibili abusive o che, pur essendo assentite, nonsiano conformi alla destinazione e alla regolamentazione del bene de-maniale.Ovviamente, per queste ultime ipotesi, in conseguenza della normainterpretativa, e dunque retroattiva, contenuta nel primo periodo delcomma 257 della l. n. 296 del 2006, non si sarebbe venuto a creare unvuoto normativo, anche ove non vi fosse stata la disciplina introdottadal secondo periodo della stessa disposizione, poiché l'Amministrazioneavrebbe potuto ugualmente invocare la tutela risarcitoria offerta dalladisciplina comune per i casi di occupazione senza titolo, o in violazionedel titolo, di beni altrui (v. tra le tante Cass., Sez. Un., Sentenza n.33645 del 15/11/2022).Il disposto del secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. cit. hasemplicemente tipizzato ex lege tali evenienze, predeterminando il cri-terio di calcolo del ristoro, qualificandolo come indennizzo e semplifi-cando e velocizzando la formazione del relativo titolo. La portata re-troattiva della norma deriva dal collegamento operato dall'avverbio«invece», che aggancia le disposizioni del secondo periodo a quelle delprimo periodo della menzionata norma, che si differenziano per le con-dotte contemplate e per la diversa quantificazione del ristoro, ma nonper l'ambito temporale di applicazione.5.4. Il primo motivo e il secondo motivo di ricorso si rivelano, dun-que, infondati, nella parte in cui è censurata la retroattività della di-Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026sposizione, avendo la Corte di merito correttamente ritenuto applica-bile l'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, primo e secondo periodo,anche alle utilizzazioni di beni del demanio marittimo precedenti al1/01/2007, a partire dall'anno 1990, come previsto dall'art. 8 d.l. n.400 del 1993 (conv. con modif. in l. n. 400 del 1993).6. Occorre, a questo punto, soffermarsi sulla portata della dell'art.1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006.Come evidenziato dalla Corte costituzionale, la norma è stata in-trodotta per sanzionare in modo più pesante le condotte che non sisiano limitate alla utilizzazione di beni del demanio marittimo senzaconcessione o titolo abilitativo o in difformità da esso, riguardando leipotesi in cui su tali beni l'occupante abbia eseguito opere inamovibili,realizzate senza titolo abilitativo o in virtù di un titolo abilitativo dalcontenuto incompatibile con la destinazione e la disciplina di tali beni.La maggiore gravità di tali condotte è data dal fatto che, in questicasi, viene determinato un pregiudizio al bene pubblico maggiore ri-spetto ai casi di mera occupazione dello stesso, poiché, a causa dellacondotta dell'utilizzatore, tenuta anche in spregio delle disposizioni cheregolano l'attività costruttiva, il bene appartenente al demanio marit-timo subisce una modifica delle sue caratteristiche oggettive, reversi-bile solo con la demolizione.Assume fondamentale rilievo, dunque, ai fini dell'applicazione dellanorma in esame, la circostanza che all'utilizzazione illegittima si ac-compagni la realizzazione di opere inamovibili, come pure che taliopere inamovibili siano effettuate senza alcun titolo abilitativo, ovveroin virtù di un titolo abilitativo che non rispetti la destinazione e la disci-plina del bene stesso, perché in questo modo è gravemente pregiudi-cata la funzionalità agli interessi pubblicistici propri del carattere de-maniale e in spregio della disciplina che governa l'attività edificatoria.Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/20267. Ciò premesso, il primo motivo e il secondo motivo si rivelanofondati nella parte in cui è dedotta la violazione dell'art. 1, comma 257,secondo periodo, l. n. 296 del 2006, per la mancata considerazione delnecessario accertamento in ordine all'esistenza di opere inamovibili.7.1. La Corte d'appello ha ritenuto quanto segue: «Tanto premes-so, nella specie, secondo il Collegio, poiché la norma prevede che l'in-dennizzo sia determinato secondo i valori di mercato non soltanto incaso di opere inamovibili sui beni demaniali in difetto assoluto di titoloabilitativo ma anche, come rilevato dal Tribunale, in presenza di untitolo abilitativo incompatibile con la destinazione e la disciplina delbene demaniale, appare superfluo discutere circa l'amovibilità o menodelle opere indagando sulle singole difformità, così come è irrilevanteche la costruzione non può ritenersi eretta senza titolo autorizzativo inmodo assoluto, in quanto l'indennizzo è comunque, dovuto secondo lanorma citata per avere gli appellanti mutato la destinazione d'usodell'immobile, da cabina balneare ad uso abitativo-residenziale, ciò, siripete, indipendentemente dalla sanatoria delle opere realizzate.»7.2. La menzionata Corte ha, in sintesi, ritenuto dimostrata la sus-sistenza dell'illecito utilizzo, riconducibile al disposto dell'art. 1, comma257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, tenendo conto del fatto chei ricorrenti risultavano avere mutato la destinazione d'uso dell'immobileda cabina balneare a immobile ad uso abitativo, senza che avesse ri-lievo l'ottenimento o meno della sanatoria richiesta, così ritenendo su-perfluo compiere accertamenti sulle caratteristiche delle opere eseguitee sulla loro inamovibilità.7.3. Tuttavia, come sopra evidenziato, la norma è chiara nel darerilievo prima di tutto all'esistenza di opere inamovibili, ai fini della ri-conduzione della condotta all'ambito operativo della norma, circo-stanza che, nella specie, non è stata accertata dalla Corte territoriale,Numero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026che l'ha ritenuta irrilevante, non conformandosi al disposto dell'art. 1,comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006.8. L'accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso, neilimiti sopra indicati, rende superfluo l'esame degli altri, da ritenersi as-sorbiti.9. In conclusione, il primo e il secondo motivo di ricorso devonoessere accolti nei limiti di cui in motivazione, mentre vanno respinti peril resto, dovendo darsi applicazione ai seguenti principi di diritto:«In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il disposto delsecondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. 296 del 2006, nella parte incui prevede un indennizzo commisurato al valore di mercato per il casodi occupazione dei beni del demanio marittimo mediante la realizza-zione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo, o inpresenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibilecon la destinazione e la disciplina del bene demaniale, pur avendo ca-rattere innovativo, opera con la stessa retroattività della disposizionecontenuta nel primo periodo della medesima norma (che ha, per legge,carattere interpretativo), cui è collegato, cosi predeterminando il crite-rio da seguire, a decorrere dal 1990, per la quantificazione del ristorocomunque spettante all'Amministrazione, quando siano tenute le con-dotte di occupazione ivi previste.»«In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il secondo pe-riodo dell'art. 1, comma 257, l. 296 del 2006, nella parte in cui prevedeun indennizzo in favore dell'Amministrazione, commisurato al valore dimercato, per le occupazioni ivi previste, richiede il necessario accerta-mento della realizzazione di opere inamovibili, anche quando l'occupa-zione determini un mutamento di destinazione del bene».Dichiarati assorbiti gli altri motivi di ricorso, la sentenza impugnatadeve essere cassata con rinvio alla Corte d'appello di Roma, in diversaNumero registro generale 1172/2021Numero sezionale 990/2026Numero di raccolta generale 16992/2026Data pubblicazione 30/05/2026composizione, chiamata a statuire anche sulle spese del presente giu-dizio di legittimità. P.Q.MLa Corteaccoglie il primo e il secondo motivo di ricorso nei limiti di cui in moti-vazione e, dichiarati assorbiti gli altri motivi, cassa la sentenza impu-gnata, in relazione alle censure accolte, con rinvio alla Corte d'appellodi Roma, in diversa composizione, chiamata a statuire anche sullespese del presente giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civiledella Corte Suprema di Cassazione, il 26 febbraio 2026.Il PresidenteGuido Mercolino