Cassazione n. 25261/2026

avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:SOCIETA] in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Numero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026avverso la sentenza del Consiglio Di Stato di Roma n. 7879/2024depositata il 01/10/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/04/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1.[OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore,propose ricorso nei confronti del Comune di Sarno dinnanzi alTribunale amministrativo della Campania, sezione staccata di Salerno,per l’annullamento: 1) della nota n.1527/2019 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], con laquale il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimentofinalizzato all’emissione dell’ordinanza di rimozione forzata degliimpianti pubblicitari non autorizzati installati su suolo pubblico e susuolo privato del Comune contestualmente diffidando la ricorrentealla rimozione degli stessi; 2) della nota pervenuta in data 24.1.2019,con la quale il Comune di Sarno aveva controdedotto alle memoriedella società; 3) dell’ordinanza prot. 3792/2019/U del 25.1.2019, conla quale il Comune aveva ordinato la rimozione degli impiantipubblicitari abusivamente installati lungo le strade del Comune; 4)ove e per quanto occorresse, del Regolamento dell’imposta dipubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni e piano degli impiantidel Comune di Sarno approvato con delibera di C.C. n.71dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], previa disapplicazione ai sensi dell’art. 5 della leggen. 2248 del 1865 all.E; 4) ove e per quanto occorresse, dellaDetermina n. 4 del 3.1.2019 con la quale era stata conferita laposizione organizzativa alla società richiamata nei provvedimentiimpugnati, previa disapplicazione ai sensi dell’art. 5 della legge n.2248 del 1865 all.E.Con il ricorso la società: 1) con un primo gruppo di motivi(contrassegnati sub lett. A), deduceva l’illegittimità delle ordinanzeNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026comunali di rimozione delle insegne pubblicitarie, tra l’altro, per lapendenza del procedimento sanatoria; 2) con altro gruppo di motivi(contrassegnati sub lett. B) lamentava vizi dei provvedimentiimpugnati relativamente al procedimento attivato di sanatoria degliimpianti pubblicitari.Il Comune di Sarno si costituì ed eccepì il difetto di giurisdizione delGiudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, atteso che lasanzione della rimozione degli impianti pubblicitari prevista dall’art.23, comma 13-quater del Codice della strada costituiva un accessoriodella sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal comma 11 dellostesso art. 23 nonché, nel merito, l’infondatezza del ricorso,evidenziando l’abusività degli impianti pubblicitari in oggetto.Con sentenza n. 891/2020, il TAR respinse il ricorso.Con riferimento all’eccezione di difetto di giurisdizione, il TAR “senzaentrare nel merito dell’eccezione di difetto di giurisdizione formulatadal Comune secondo cui la sanzione della rimozione era accessoria aquella pecuniaria inflitta dalla Polizia locale ai sensi dell’art. 23 delCodice della Strada per cui la giurisdizione si radicherebbe dinanzi alGiudice ordinario”, statuì che, una volta accertato che l’abusocommesso non poteva essere sanato, i manufatti abusivi dovevanoessere rimossi.2.Avverso la sentenza di primo grado, la società propose appello.Si costituì in giudizio il Comune di Sarno e ripropose, nella memoriadifensiva, l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudiceamministrativo; nel merito chiese il rigetto dell’appello.Con sentenza n. 7879/2024, depositata in data 10.10.2024, ilConsiglio di Stato accolse il gravame.Per quanto in questa sede rileva, il Consiglio di Stato disattesel’eccezione di difetto di giurisdizione in quanto la rimozione degliNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026impianti costituiva disposizione meramente conseguenziale rispettoalla decisione di rigettare l’assegnazione in regolarizzazione degliimpianti stessi, decisione quest’ultima che implicava l’esercizio dipoteri autoritativi e discrezionali, diretti ad incidere su posizioni diinteresse legittimo.2.Per la cassazione della suddetta sentenza del Consiglio di Stato, ilComune di Sarno ha proposto ricorso affidato a due motivi.Ha resistito, con controricorso, [OSCURATO:SOCIETA]Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale, ai sensi dell’art.380-bis.1 cod. proc. civ.[OSCURATO:PERSONA] ha depositato memoria in cui haillustrato le conclusioni di inammissibilità del ricorso.In prossimità della camera di consiglio, sia il Comune che la societàcontroricorrente hanno depositato memorie illustrative.RAGIONI DELLA DECISIONE1.Con il primo motivo, si deduce la nullità della sentenza e delprocedimento per eccesso di potere giurisdizionale del Giudiceamministrativo, ex artt. 23, comma 13-bis, del d.lgs. n. 285/1992,103 e 111 Cost., 362, primo comma, c.p.c. sotto il profilo dell’eccessodi potere giurisdizionale; il ricorrente si duole che l’impugnatadecisione del Consiglio di Stato, nel disattendere l’eccezione di difettodi giurisdizione, abbia applicato non la norma esistente ma unanorma creata dal giudice attraverso l’esercizio di un’attività normativache non gli competerebbe.Osserva il ricorrente che, diversamente da quanto ritenuto dalConsiglio di Stato, né l’art. 23 del Codice della strada né alcunanorma di legge prevederebbe un procedimento di regolarizzazioneamministrativa degli impianti installati abusivamente. Peralto, lostesso Consiglio di Stato non aveva neanche indicato quale fosse laNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026norma che lo disciplinava e che avrebbe implicato “l’esercizio di poteriautoritativi e, dunque, discrezionali”.2.Con il secondo motivo, si deduce la nullità della sentenza perviolazione degli artt. 23 del d.lgs. n. 285/1992, 103 e 111 Cost., 37cod. proc. civ., 110 del d.lgs. n. 104/2010; si denuncia la violazionedei criteri di riparto della giurisdizione per avere il Consiglio di Statorigettato l’eccezione di giurisdizione, ritenendo che la rimozione degliimpianti costituisse “disposizione meramente conseguenziale rispettoalla decisione di rigettare l’assegnazione in regolarizzazione degliimpianti stessi, decisione che implicava l’esercizio di poteri autoritativie dunque discrezionali”; ciò sebbene la giurisprudenza di legittimità(è richiamata Cass. SU n. 15170/2010) fosse consolidata nel ritenere,in caso di violazione del divieto, previsto dall'art. 23 cod. strada, dicollocare cartelli e altri mezzi pubblicitari lungo le strade in assenza diautorizzazione, la giurisdizione del giudice ordinario sull’opposizioneavverso il provvedimento di irrogazione sia della sanzione pecuniariache di quella, accessoria, della rimozione della pubblicità abusiva,poiché in entrambi i casi la P.A. non esercitava alcun potereautoritativo, ma si limitava all'applicazione, scevra da discrezionalità,delle disposizioni di legge (principio di diritto seguito anche dalC.d.S., quinta sezione, nella sentenza 26.6.2015, n. 3243).3.In via preliminare, vanno esaminate le due eccezioni pregiudiziali diinammissibilità del ricorso formulate dalla controricorrente:3.1.La prima è basata sull’assunto che si sia formato il giudicatointerno sulla giurisdizione e ciò sul presupposto che il TAR, avendorigettato il ricorso nel merito, avrebbe implicitamente ritenutosussistere la giurisdizione del giudice amministrativo ed il Comune diSarno non avrebbe formulato, ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 104 del2010 (Codice del [OSCURATO:PERSONA]), appello incidentale perNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026far valere la carenza di giurisdizione e, comunque, avrebberiproposto la questione di giurisdizione nella memoria difensivadepositata il 15 gennaio del 2021, oltre il termine per la costituzionein giudizio, in violazione dell’art. 101, comma 2, in combinatodisposto con l’art. 46 del cod. proc. amm.;3.2. La seconda eccezione risulta riferita all’assunta acquiescenzaprestata dal Comune di Sarno alla sentenza del Consiglio di Stato,settima sezione, n. 10257/2024 del 20.12.2024, notificata il30.12.2024 – che, in altro giudizio parallelo (RG n. 5079 del 2025),tra le stesse parti, avente il “medesimo oggetto”- aveva ritenuto lagiurisdizione del giudice amministrativo con conseguente formazionedel giudicato esterno sulla giurisdizione.3.3. Con riguardo alla prima, va, in primo luogo, disattesal’eccezione sollevata dal Comune nella memoria illustrativa diinammissibilità dell’eccezione di formazione del giudicato internosulla giurisdizione trattandosi, ad avviso di quest’ultimo, di doglianzanon attinente al superamento dei limiti esterni della giurisdizione delgiudice amministrativo ma ad un error in procedendo che, quale“questione interna” alla giurisdizione del giudice a quo, andavadedotta dalla società dinanzi al Consiglio di Stato. L’eccezione dellacontroricorrente, di fatto, imputerebbe alla sentenza impugnata laviolazione di una preclusione processuale e, dunque, un vizio iniudicando, in quanto tale non sindacabile in sede di controllo digiurisdizione.Al riguardo, per quanto sia indiscusso nella giurisprudenza di questaCorte che “la violazione del giudicato interno non può essere dedottacome motivo di ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazioneavverso decisioni del Consiglio di Stato, trattandosi di doglianza chenon attiene al superamento dei limiti esterni della giurisdizione delNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026giudice amministrativo, ma ad error in procedendo, con conseguenteinammissibilità del relativo motivo (Cass., S.U, n. 27618/2008; Cass.S.U., n. 5077/2005, richiamate in memoria), nella specie, a frontedella eccezione di formazione del giudicato interno implicito sollevatadalla controricorrente, «non può dubitarsi che alla decisione sullagiurisdizione appartenga quella sull'esistenza del giudicato sullagiurisdizione, la quale implica che la Corte deve verificare anche il se,il quando e il come un giudicato si sia formato» (Cass., S.U., n.1599/2022).3.4.Ciò posto, la prima eccezione è fondata e va accolta.Va innanzitutto ricordato che, come da questa Corte più volteaffermato (v. Cass., S.U. n. 36069/2023; Cass., S.U, n. 10265/2018;2; Cass., S.U. n. 26497/2020), il giudicato interno sulla giurisdizionesi forma tutte le volte in cui il giudice di primo grado abbiapronunciato nel merito, affermando anche implicitamente la propriagiurisdizione, e le parti abbiano prestato acquiescenza a talestatuizione, non impugnando la sentenza sotto questo profilo, sicchénon può validamente prospettarsi l'insorgenza sopravvenuta di unaquestione di giurisdizione all'esito del giudizio di secondo grado,perché tale questione non dipende dall'esito della lite, ma da dueinvarianti primigenie, costituite dal petitum sostanziale della domandae dal tipo di esercizio di potere giurisdizionale richiesto al giudice.Secondo un consolidato orientamento di questa Corte, allorché ilgiudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando,anche implicitamente, la propria giurisdizione, la parte che intendecontestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul punto,eventualmente in via incidentale condizionata, trattandosi di partevittoriosa; diversamente, l'esame della relativa questione è preclusain sede di legittimità, essendosi formato il giudicato implicito sullaNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026giurisdizione (Cass., S.U., n. 2067/2011; conformi Cass., S. U., n.24883/2008; Cass., Sez. U., n. 27531/2008; Cass., S.U., n.12905/2011; Cass., S.U., n. 5704/2012; Cass., Sez. U., n. 5873/2012, che ha dichiarato inammissibile il regolamento di giurisdizionerichiesto dal Consiglio di Stato, poiché la decisione adottata dal Tarpostulava il necessario riconoscimento della giurisdizione delmedesimo giudice (Cass., S.U., n. 10265/2018; Cass., S.U., n.10438/2018; Cass., S.U. n. 2605/2018; Cass., S.U. n. 13750/2019;Cass., S.U., n. 22652/2019; Cass., SU n. 36005/2022; Cass., SU, n.36695/2022; Cass., SU, n. 26851/2024).Nel contesto del già richiamato orientamento di questa Corte, è statoulteriormente precisato che il giudicato interno sulla giurisdizione puòformarsi tutte le volte in cui il giudice ha pronunciato nel merito,affermando così implicitamente la propria giurisdizione, e dunque conesclusione per le sole statuizioni che non la implicano, come nel casoin cui l'unico tema dibattuto sia stato quello relativo all'ammissibilitàdella domanda o quando, dalla motivazione della sentenza, risulti chel'evidenza di una soluzione abbia assorbito ogni altra valutazione edabbia indotto il giudice a decidere il merito per saltum (Cass., S.U., n.28503/2017; Cass. S.U. n. 24883/2008).È stato successivamente altresì precisato che il giudicato implicitosulla giurisdizione si forma tutte le volte in cui la causa sia statadecisa nel merito, con esclusione delle sole decisioni che noncontengano statuizioni implicanti l'affermazione della giurisdizione,sicché la preclusione da giudicato non può scaturire da una pronunciache non contenga alcuna statuizione sull'attribuzione o sullanegazione del bene della vita preteso, ma si limiti a risolverequestioni giuridiche strumentali all'attribuzione del bene controverso(Cass., S.U, n. 7454/2020)Numero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026Con la sentenza delle Sezioni Unite n. 24172 del 2025 si è ribaditoche – fatti salvi i casi in cui la pronuncia si estranei del tutto dallaquestione di giurisdizione - la decisione sul merito postula unpreventivo vaglio, concluso con esito positivo, in ordine allagiurisdizione. Sicché, in assenza di conversione del vizio in motivo diimpugnazione, ad opera della parte convenuta, l'implicita statuizioneaffermativa della giurisdizione si consolida, assumendo autorità dicosa giudicata, rimanendo precluso - tanto al giudice del gravame,quanto a quello di legittimità - il potere di rilevare per la prima voltatale vizio ex officio; a tale regola si sottraggono i vizi processualirilevabili, in base ad espressa previsione legale, in ogni stato e gradodel processo e quelli relativi a questioni "fondanti" (la cui omessarilevazione si risolverebbe in una pronuncia inutiliter data), nonché leipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione comefondata su una "ragione più liquida", inidonea a ravvisare unadecisione implicita sulla questione processuale implicata.Le Sezioni Unite, con la sentenza da ultimo citata hanno chiarito chela soluzione così declinata ha, poi, trovato un riscontro nel dirittopositivo con il d.lgs. n. 149 del 2022, che ha modificato l'art. 37 c.p.c.subordinando il rilievo del vizio nei gradi successivi alla suaconversione in specifico motivo di gravame ad opera della parteconvenuta in primo grado. Per effetto di tale riforma si è, dunque,operata una riconciliazione del piano normativo con quello applicativorecato, come innanzi già evidenziato, dal diritto vivente formatosi inambito civilistico, dando seguito ad una scelta del legislatore che, neldiverso plesso della giurisdizione amministrativa, aveva già avutomodo di concretizzarsi tramite l’art. 9 del codice del processoamministrativo, di cui al d.lgs. n. 104/2010.Numero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026Questa Corte ha inoltre declinato i medesimi principi sinora espostianche nello specifico contesto del processo amministrativo, rilevandodapprima che la decisione del Consiglio di Stato che abbia ritenutonon indennizzabile il vincolo imposto nell'ambito di una procedurasostanzialmente espropriativa non può essere impugnata per motiviproposto alcun motivo di impugnazione in sede di appello, poiché laformazione, in via esplicita o implicita, del giudicato interno sullagiurisdizione comporta l'inammissibilità del ricorso per cassazione cheriproponga la relativa questione (Cass., S.U., n. 10438/2018).Aggiungendo poi, con ulteriore arresto (Cass., S.U, n. 26497/2020)che « ogni plesso giurisdizionale gode di specifiche norme processualiche ne strutturano il rito, le quali vertono quindi anche sullaintroduzione della questione di giurisdizione», ed individuando ladisposizione di rito applicabile non nell’ art. 37 cod. proc. civ., vigenteratione temporis, a norma del quale "Il difetto di giurisdizione delgiudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione o deigiudici speciali è rilevato, anche d'ufficio, in qualunque stato e gradodel processo»; ma nell’ art. 9 del cod. proc. amm., secondo cui «Ildifetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d'ufficio. Neigiudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivoavverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito oesplicito, ha statuito sulla giurisdizione.». In virtù di tale ultimaprevisione, si è quindi concluso che «Nel processo amministrativo,ove il difetto di giurisdizione non sia stato eccepito in primo grado nésia stato oggetto di specifico motivo di appello, deve ritenersimaturato, sul punto, il giudicato implicito, stante la preclusione di cuiall'art. 9 c.p.a., che regola la deduzione delle questioni digiurisdizione nell'ambito delle specifiche norme processuali cheNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026strutturano il rito del relativo plesso giurisdizionale.» (Cass., S.U., n.26497/2020; Cass., SU, n. 33846/2021; Cass., SU, n. 26851/2024).3.5. Così delineato il quadro normativo e giurisprudenziale, nellasentenza di primo grado, il TAR ha disatteso tutti i motivi di doglianza(sub A e B del ricorso) in quanto infondati nel merito consuperamento positivo della questione di giurisdizione. Peraltro, ilgiudice adito - nell’esaminare gli ultimi motivi di doglianza (sub A) hadato atto dell’eccezione e anche rispetto ad essa – sebbene non su diessa - si è pronunciato nei seguenti termini: « senza entrare nelmerito dell’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal Comunesecondo cui la sanzione della rimozione è accessoria a quellapecuniaria inflitta dalla [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell’art. 23 del [OSCURATO:PERSONA] per cui la giurisdizione si radicherebbe dinanzi al GiudiceOrdinario, ritiene che, una volta accertato che l’abuso commesso nonpuò essere sanato, consegue che i manufatti abusivi devono essererimossi».Pertanto, avverso la implicita statuizione del TAR sulla sussistenzadella propria giurisdizione il Comune era tenuto a spiegare appelloincidentale (eventualmente condizionato trattandosi di partevittoriosa in primo grado), ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 104/2010 alfine di evitare la formazione, sul punto, del giudicato implicito,laddove nella specie si è limitato, in sede di gravame, ad una merariproposizione dell’eccezione di difetto di giurisdizione nella memoriaillustrativa sul presupposto che il TAR avesse espresso unicamente unnon liquet, non avendo né dichiarato sussistente la propriagiurisdizione né, tantomeno, rigettato l’eccezione medesima.In ogni caso, pur volendo ritenere che la questione di giurisdizionenon sia stata implicitamente decisa, ma sia rimasta non esaminata oassorbita, il Comune era tenuto a riproporla ritualmente in appelloNumero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026con la memoria di costituzione, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.(C.d.S., Sez. V, 3 gennaio 2025, n. 31; id., 13 settembre 2024, n.7572), cioè nel termine, stabilito dall’art. 46, comma 1, c.p.a.(applicabile anche alla fase di gravame), di sessanta giorni dalperfezionamento della notifica del ricorso nei confronti della parteinteressata (C.d.S., Sez. VII, 15 settembre 2025, n. 7317); ciò chenon è avvenuto in quanto il ricorso è stato notificato il 13.11.2020mentre la memoria contenente l’eccezione di giurisdizione è statadepositata il 15 gennaio 2021.Ne consegue l’inammissibilità del ricorso per cassazione per il quale siprocede, essendo passata in giudicato l’implicita statuizione del TARsulla propria giurisdizione. Tale considerazione esclude, a monte, chepossa, in questa sede di legittimità, porsi la questione digiurisdizione.4.In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile.5. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza evanno liquidate come in dispositivo. P.Q.Mdichiara inammissibile il ricorso.Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente,delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, 4.200,00per compensi, oltre euro 200,00 per esborsi, spese generali nellamisura del 15% ed accessori di legge, con distrazione in favoredell'Avv.to [OSCURATO:PERSONA], dichiaratosi anticipatario.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 dàda parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Numero registro generale 5102/2025Numero sezionale 144/2026Numero di raccolta generale 25261/2026Data pubblicazione 13/09/2026Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni unitedella Corte di cassazione, il 14 aprile 2026.Il PresidentePasquale D’Ascola