Cassazione n. 23066/2026

te pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. [OSCURATO:PERSONA] in virtùdi procura speciale in calce al ricorso-ricorrente-controComune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato edifeso dall'avv. [OSCURATO:PERSONA] in virtù di procura speciale allegata allamemoria di costituzione-controricorrente-avverso la sentenza della Corte di appello di Napoli n. 1751/2021 depositatail 12/05/2021.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/06/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/20261. La controversia trae origine dall'opposizione a decreto ingiuntivoproposta dal Comune di Napoli avverso il decreto n. 6230/2013, emesso dalTribunale di Napoli in favore della [OSCURATO:PERSONA] a r.l. [OSCURATO:PERSONA] il pagamento della somma di euro 230.857,60, a titolo di corrispettivoper l'attività di accoglienza di minori stranieri, svolta negli anni dal 2010 al2012.2. Il Tribunale, con sentenza n. 7878/2016, ha accolto l'opposizione erevocato il decreto ingiuntivo, ritenendo insussistente la prova di un validocontratto scritto tra le parti.3. Avverso tale decisione la cooperativa ha proposto appello, dedu-cendo, tra l'altro, l'erroneità della ritenuta mancanza di rapporto contrat-tuale, e che il servizio era stato comunque svolto su affidamento del Co-mune, per come comprovato dalla documentazione in atti, e lamentandol'omessa pronuncia su istanze istruttorie.4. La Corte d'appello di Napoli ha rigettato il gravame, confermando ladecisione di primo grado sul rilievo che, in applicazione degli artt. 16 e 17del R.D. n. 2440 del 1923, i contratti della [OSCURATO:PERSONA] devonoessere stipulati in forma scritta che, nel caso di specie, era assente; harilevato, inoltre, la mancanza di specifiche doglianze in ordine alle asseriteomissioni istruttorie e condannato l'appellante alle spese.5. Avverso tale sentenza la Cooperativa ha proposto ricorso per cassa-zione, affidato a tre motivi.6. Ha resistito il Comune di Napoli, depositando controricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo la Cooperativa denuncia violazione e falsa ap-plicazione di plurime disposizioni normative (d.P.R. n. 616 del 1977, l. n.328 del 2000, art. 117 Cost., nonché R.D. n. 2440 del 1923) e l'omessoesame di fatto decisivo, ai sensi dell'art. 360, comma 1, nn. 3-5, c.p.c. Inparticolare, la ricorrente contesta la ricostruzione giuridica operata dallaNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026Corte d'appello, la quale ha ritenuto applicabile alla fattispecie la disciplinadei contratti della [OSCURATO:PERSONA], e, in particolare, gli artt. 16 e17 del R.D. n. 2440 del 1923, affermando la necessità della forma scrittaad substantiam e traendone, in assenza di un contratto formalizzato, laconseguenza della nullità del rapporto e dell'insussistenza del diritto alcorrispettivo. Sostiene, di conseguenza, che la Corte territoriale avrebbedovuto individuare una diversa disciplina giuridica applicabile al casoconcreto, ritenendo che il rapporto intercorso tra la Cooperativa e il Comunenon era riconducibile ad uno schema contrattuale, bensì ad un'obbligazionederivante direttamente ex lege. A tal fine, la ricorrente richiama il quadronormativo in materia di servizi sociali e, in particolare, il d.P.R. n. 616 del1977, art. 23, che attribuisce ai Comuni competenze in ordine agli interventiassistenziali in favore dei minori sottoposti a provvedimenti dell'autoritàgiudiziaria, nonché la l. n. 328 del 2000, che disciplina il sistema integratodei servizi sociali e individua nei Comuni i soggetti titolari delle relativefunzioni amministrative ed erogative. Nel richiamare tale assetto normativo,la ricorrente espone che l'attività di accoglienza dei minori si inseriscenell'ambito dell'assistenza pubblica e che dalle norme richiamate discendeun obbligo in capo all'ente locale di provvedere alle prestazioni assistenzialie al relativo pagamento, indipendentemente dalla conclusione di uncontratto in forma scritta. In tale prospettiva, la ricorrente ricostruiscel'evoluzione della disciplina delle funzioni assistenziali, evidenziando iltrasferimento delle competenze dallo Stato agli enti territoriali e, inparticolare, ai Comuni, nonché il ruolo degli stessi nell'organizzazione ederogazione dei servizi sociali, con specifico riferimento all'assistenza aiminori. Afferma, quindi, che nel caso di specie il rapporto tra le parti traeorigine dal pacifico affidamento dei minori alla struttura gestita dallaCooperativa e dallo svolgimento del relativo servizio, circostanze che,secondo la prospettazione difensiva, determinano l'insorgenza di un obbligodi pagamento in capo al Comune. Sulla base di tale ricostruzione, il ricorsoNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026richiama un orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione(sentenza n. 19036 del 2010), secondo il quale, in presenza di prestazioniassistenziali rese in favore dei minori su disposizione dell'autoritàcompetente, il diritto al corrispettivo trova fondamento direttamente nellalegge, senza necessità di un rapporto contrattuale formalizzato tra entepubblico e soggetto erogatore del servizio. La parte ricorrente deduce,inoltre, che, in tale contesto, la forma scritta prevista per i contratti dellaPubblica Amministrazione non risulta applicabile, ritenendo sufficiente, aifini del riconoscimento del credito, la sussistenza di elementi qualil'autorizzazione o l'accreditamento della struttura, nonché i provvedimentidi affidamento dei minori o la comunque intervenuta conoscenza eaccettazione dell'attività da parte del Comune. Alla luce di taliargomentazioni, la ricorrente assume che la Corte d'appello ha errato nelricondurre la fattispecie alla disciplina dei contratti pubblici e nel ritenerenecessaria la forma scritta, non considerando la diversa natura del rapportodedotto in giudizio e il fondamento legale dell'obbligazione di pagamento.2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce, ex art. 360, comma 1,nn. 3 e 5, c.p.c., la violazione degli artt. 183, 116 e 186-ter c.p.c. nonchédell'art. 111 Cost., lamentando che la Corte d'appello ha omesso diconsiderare la mancata concessione dei termini istruttori e il rigetto, privodi motivazione, delle richieste probatorie formulate in primo grado, ritenutedecisive ai fini del giudizio. In particolare, la ricorrente censura la sentenzaimpugnata nella parte in cui la Corte d'appello ha ritenuto di non poterindividuare le istanze istruttorie che si assumono non esaminate oimmotivatamente rigettate dal giudice di primo grado. La parte ricorrenteespone che, nel corso del giudizio di primo grado, sono state formulaterichieste istruttorie, tra cui la concessione dei termini di cui all'art. 183,comma 6, c.p.c., nonché l'adozione di un provvedimento ai sensi dell'art.186-ter c.p.c., deducendo che tali richieste sono state respinte senzaadeguata motivazione. Secondo la prospettazione della ricorrente, taleNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026circostanza è stata specificamente dedotta con l'atto di appello, nel quale èstata evidenziata la mancata pronuncia e l'omessa motivazione in ordine alrigetto delle istanze istruttorie ritenute rilevanti ai fini della decisione. Laricorrente richiama, a tal fine, il contenuto dell'atto di appello, nel quale sifaceva riferimento al complesso delle informazioni acquisite in primo gradoe si lamenta della mancata concessione dei termini istruttori nonché delrigetto non motivato delle relative richieste. Sulla base di tali premesse, laparte ricorrente sostiene che la Corte territoriale non ha adeguatamentevalutato le suddette doglianze, ritenendo erroneamente che le istanzeistruttorie non erano state specificate, integrando così una violazione dellenorme processuali richiamate, oltre che un vizio di motivazione.3. Il primo ed il secondo motivo possono essere esaminaticongiuntamente e risultano essere in parte inammissibili ed in parteinfondati.4. In primo luogo, l'inammissibilità deriva, seguendo un orientamentoconsolidato della Suprema Corte, dalla circostanza per cui “Nell'ipotesi di"doppia conforme", prevista dall'art. 348-ter, comma 5, c.p.c., il ricorso percassazione proposto per il motivo di cui al n. 5) dell'art. 360 c.p.c. è inam-missibile se non indica le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, delladecisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell'appello, dimo-strando che esse sono tra loro diverse” (Cass. Sez. 3, n. 5947 del 28.2.2023). Entrambe le pronunce di primo e secondo grado hanno respinto ladomanda della ricorrente per difetto di un contratto scritto tra le parti, rite-nuto quale presupposto necessario ai fini della validità del rapporto inter-corso in applicazione della stessa disciplina statale. Ciò, peraltro, trova con-ferma nelle stesse deduzioni della ricorrente, secondo le quali “Nel caso dispecie la Corte di Appello di Napoli avrebbe dovuto seguire un percorsologico giuridico completamente difforme da quello seguito dal giudice diprime cure ritenendo di applicare quanto innanzi rappresentato: avrebbedovuto riconoscere che non è necessaria la presenza di un contratto scrittoNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026tra le parti, e che l'applicazione degli artt. 16-17 del r.d. n 2440/1923, non-ché il rilievo d'ufficio, mal si conciliano nel caso che ci occupa”.5. In secondo luogo, la ricorrente prospetta l'erronea applicazione delladisciplina di cui al R.D. n. 2440 del 1923, deducendo che la Corte di appelloavrebbe dovuto valutare il d.P.R. n. 616 del 1977 e soprattutto la l. n. 328del 2000 in presenza di situazioni determinanti l'obbligo del Comune exlege, soprattutto in seguito ad evenienza di natura urgente.6. La Suprema Corte, con un orientamento assolutamente prevalente,ha espressamente affermato che “In tema di servizi socio-assistenziali nellaRegione siciliana, il ricovero di persone affette da disabilità psichica pressostrutture private è subordinato, ai sensi dell'art. 20 della l. reg. n. 22 del1986, alla stipulazione di apposita convenzione da parte del Comune, non-ché, ai sensi degli artt. 153, comma 5, 183, 191 e 193 del d.lgs. n. 267 del2000, all'attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenzacondiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogateche, pur trovando fondamento nella tutela di un diritto costituzionalmenteprotetto, non ne giustificano l'attuazione incondizionata, imponendosi unbilanciamento con altri interessi di pari rango, ravvisabili nelle effettive ri-sorse organizzative e finanziarie di cui l'ente dispone, che si traducono, poi,nell'osservanza delle disposizioni sui contratti della P.A.” (Cass. Sez. 1, n.32310 del 13.12.2018, Rv. 651901-01).7. Non può condividersi l'assunto secondo cui la mera attribuzione aiComuni delle funzioni amministrative in materia socioassistenzialedetermini, di per sé, l'insorgenza di un obbligo di pagamento in favore disoggetti privati che abbiano erogato prestazioni assistenziali. Invero,l'obbligazione dell'ente locale richiede uno specifico titolo giustificativo,rinvenibile, secondo il sistema delineato dalla legislazione statale eregionale, nella stipulazione di appositi rapporti convenzionali e nella previaindividuazione della necessaria copertura finanziaria. La circostanza che leprestazioni rese siano riconducibili a servizi destinati alla tutela di dirittiNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026costituzionalmente garantiti, quali quelli alla salute e all'assistenza sociale,non vale, infatti, a fondare un'obbligazione ex lege svincolata dalle modalitàorganizzative e contabili previste dall'ordinamento. L'attuazione di tali dirittipresuppone, infatti, il necessario bilanciamento con ulteriori interessi dirango costituzionale, connessi alla corretta gestione delle risorse pubblichee al mantenimento degli equilibri di bilancio degli enti territoriali. Neconsegue che l'affidamento a soggetti estranei all'apparato organizzativodell'ente dell'esecuzione di servizi socio-assistenziali non può dar luogo apretese creditorie, in assenza di una specifica convenzione o di altro validotitolo negoziale e della correlata copertura finanziaria, non essendoconfigurabile un obbligo generalizzato dell'ente locale di sostenere i costidelle prestazioni unilateralmente erogate dal privato.8. Peraltro, la Corte conferma indirettamente tale interpretazione, con-sentendo la deroga a detto requisito formale solo in presenza di un ordinedella Autorità giudiziaria, per la sua natura coattiva (“A seguito dell'entratain vigore della l. n. 328 del 2000, l'erogazione delle prestazioni assistenziali- segnatamente degli interventi in favore di minori sottoposti a provvedi-menti dell'autorità giudiziaria minorile in ambito civile e amministrativo -rientra tra i compiti istituzionali del Comune; ne consegue che, in presenzadi un ordine giudiziale e dell'obbligo ex lege gravante sull'ente locale, il di-ritto al rimborso delle prestazioni eseguite non presuppone l'esistenza di unrapporto contrattuale o di una convenzione tra il Comune e il soggetto ero-gatore, trattandosi di attività doverosa riconducibile all'esercizio di funzionipubbliche, estranea all'ambito applicativo della disciplina sui contratti dellapubblica amministrazione e della contabilità pubblica” vds. Cass. Sez. 3, n.6400 del 18.3.2026). La stessa Corte, sulla applicabilità o meno degli artt.16 e 17 del R.D. n. 2440 del 1923, ha espressamente affermato, nella mo-tivazione della pronuncia da ultimo richiamata, che “Valga ricordare, al ri-guardo, che con sentenza n. 19036/2010 questa Suprema Corte, previosvolgimento di un'ampia ricostruzione normativa in tema di beneficenzaNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026pubblica e di svolgimento delle funzioni di assistenza alle famiglie ed ai mi-nori, è poi giunta a concludere che, attualmente, a seguito dell'entrata invigore della legge n. 328 del 2000 - legge quadro per la realizzazione delsistema integrato di interventi e servizi sociali - spetta ai Comuni l'eroga-zione delle attività assistenziali, con particolare riferimento agli interventi infavore di minori soggetti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria minorilenell'ambito della competenza civile ed amministrativa, ed è pertanto perve-nuta a porre il seguente principio di diritto: “di fronte all'ordine del Giudicee all'obbligo ope legis del Comune, non rileva la necessità di un rapportodiretto, o magari di una convenzione tra Cooperativa e Comune, né si ap-plicano le disposizioni sui contratti della pubblica Amministrazione. Né sus-sistono problematiche di contabilità, trattandosi di prestazione dovuta exlege”. Detto principio, tuttavia, non può trovare una applicazione generale,in considerazione della ratio che sottende il requisito della forma scritta edil necessario impegno di spesa.9. La Corte territoriale si è puntualmente allineata ai principi interpre-tativi generali della Suprema Corte, affermando “1) che i contratti degli entipubblici – in forza di quanto disposto dagli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre1923, n. 2440 – devono sempre essere conclusi per iscritto dagli organi didetti enti legittimati ad esprimerne la volontà all'esterno, essendo altrimentinulli, sicché la loro conclusione e il loro contenuto non possono essere maidesunti da atti o fatti concludenti (v., ad es., Cass. 638/2019, 8621/2006 e26047/2005); 2) che la nullità dei contratti degli enti pubblici non stipulatiper iscritto può e deve essere rilevata d'ufficio dal giudice (v. Cass. 1702/2006)”.10. Peraltro, del tutto generiche ed ininfluenti si presentano le censurerelative alle istanze istruttorie, mancando il necessario requisito formale edessendo prive della necessaria compiutezza atta ad assicurarne l'autosuffi-cienza, essendosi la ricorrente limitata a dedurre la mancata concessioneNumero registro generale 268/2022Numero sezionale 2894/2026Numero di raccolta generale 23066/2026Data pubblicazione 11/07/2026dei termini ex art. 183, comma 4, c.p.c. senza ulteriori precisazioni sia ri-spetto al giudizio di primo grado sia in quello di appello.11. Al rigetto dei primi due motivi d'impugnazione consegue la reiezioneanche del terzo motivo, con cui la Cooperativa denuncia violazione degliartt. 91 e 92 c.p.c., in relazione alla regolamentazione delle spese di lite,chiedendone la riforma in conseguenza dell'auspicato accoglimento del ri-corso.12. In conclusione, il ricorso va rigettato, con la conseguente condannadella ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano comedal dispositivo. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favoredel controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida ineuro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge.Ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inseritodall'art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza deipresupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulterioreimporto a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, anorma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civiledel 25/06/2026.Il PresidenteGuido Mercolino