Cassazione n. 03011/2024

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 4985/2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] degli [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso di lei in Roma, via dei Portoghesi 12; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] edelettivamente domiciliati in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] 9; -resistenti- nonché [OSCURATO:PERSONA]; -intimata- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Milano, n. 1628/2017, pubblicata il 16 novembre 2017 e notificata il 29 novembre 2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], medici specializzatisi prima dell’anno accademico 2006/2007 presso l’Università di Pavia che avevano percepito la borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del 1991, hanno proposto ricorso davanti al Tribunale di Pavia contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca, il Ministero della Salute e l’Università degli [OSCURATO:SOCIETA], lamentando il mancato tempestivo recepimento della Direttiva n. 93 del 2016 del 5 aprile 1993 e la ritardata applicazione degli artt. da 37 a 42 del d.lgs. n. 368 del 1999, con conseguente domanda di condanna delle parti convenute a pagare la differenza fra quanto percepito per la borsa di studio e il trattamento riconosciuto dal d.P.C.M. del 7 marzo 2007 e da quello del 6 luglio 2007, spettante a titolo di adeguata remunerazione o, in alternativa, di risarcimento, nonché domanda di indicizzazione annuale e rideterminazione triennale della borsa di studio. Il Tribunale di Pavia, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 131/2014, ha dichiarato la propria incompetenza per territorio in favore del Tribunale di Roma, con riferimento alle domande di risarcimento del danno, con rigetto delle altre richieste.Gli originari ricorrenti hanno proposto appello che la Corte d’appello di Milano, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1628/2017, ha accolto in parte, condannando l’Università degli [OSCURATO:SOCIETA] a versare alle controparti le differenze tra quanto percepito durante i corsi di specializzazione e le borse incrementate. L’Università degli [OSCURATO:SOCIETA] ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato atto di costituzione. [OSCURATO:PERSONA] non ha svolto difese. I soli intimati resistenti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1)Preliminarmente si osserva che la presente controversia ha ormai ad oggetto solo la questione della rideterminazione triennale delle borse di studio spettanti ai medici specializzatisi prima dell’anno accademico 2006/2007 che avevano percepito la borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del 1991. Al riguardo, si sottolinea che la Corte d’appello di Milano ha ritenuto la legittimazione passiva dell’Università degli [OSCURATO:SOCIETA] in ordine a tale questione. Questa affermazione, però, si pone in contrasto con la giurisprudenza di questa S.C. (Cass., Sez.L, n. 18710 del 23 settembre 2016), la quale ha affermato che, in tema di borse di studio per i medici specializzandi, e relativi meccanismi di rivalutazione automatica, istituite dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 e finanziate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, sulla base di un decreto interministeriale adottato dal MIUR e dai Ministri della Salute e dell'Economia, sussiste carenza di legittimazionepassiva in senso sostanziale dell’Università degliStudi che provvede alla mera corresponsione materiale della somma, senza che le possa essere imputato alcun comportamento inerte in tema di violazione degli obblighi di attuazione e recepimento delle direttive comunitarie in materia. Ne consegue che, trattandosi di questione attinente alla titolarità del rapporto controverso, rilevabile anche d’ufficio, in qualunque stato e grado del giudizio, fermi i limiti del giudicato, qualora detto ente sia stato l’unico soggetto convenuto in giudizio, l’azione non è proseguibile. Nella specie, si evidenzia che la problematica del difetto di legittimazione passiva di parte ricorrente era stata prospettata alla corte territoriale la quale, peraltro, ha rigettato espressamente la relativa eccezione. Non essendovi stata impugnazione al riguardo, detta questione non può più essere esaminata da questa S.C., con la conseguenza che il ricorso verrà deciso prescindendo dal difetto di legittimazione passiva dell’Università degli [OSCURATO:SOCIETA]. 2) Con un unico motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 6 d.lgs. n. 257 del 1991, 7, commi 5 e 6,d.l. n. 348 del 1992, conv. dalla legge n. 438 del 1992, 3, comma 36, legge n. 537 del 1993, 1, comma 33, legge n. 549 del 1995, 1, comma 66, legge n. 662 del 1996, 22 legge n. 488 del 1999 e 36, comma 1, legge n. 289 del 2002. Essa prospetta l’insussistenza del diritto degli intimati ad ottenere la rideterminazione triennale delle loro borse di studio. La doglianza merita accoglimento. Preliminarmente, occorre individuare la normativa rilevante in materia. Con riferimento alla posizione dei medici specializzandi in questione, si osserva che, in recepimento della direttiva 82/76/CEE,è stato emanato il d.lgs. n. 257 del 1991, in base al quale (art. 6, comma 1), ‹‹Agli ammessi […] in relazione all’attuazione dell’impegno a tempo pieno per la loro formazione, è corrisposta, per tutta la durata del corso […] una borsa di studio determinata per l’anno 1991 in L. 21.500.000. Tale importo viene annualmente, a partire dal 1° gennaio 1992, incrementato dal tasso programmato d’inflazione ed è rideterminato, ogni triennio, con decreto del ministro della sanità, di concerto con i ministri dell’università […] in funzione del miglioramento tabellare previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del [OSCURATO:PERSONA] nazionale››. Inoltre, l’art. 6, comma 2, ha previsto che ‹‹ La borsa di studio viene corrisposta, in sei rate bimestrali posticipate, dalle università presso cui operano le scuole di specializzazione […]››. L’art. 8, comma 2, ha chiarito, poi, che ‹‹ Le disposizioni del presente decreto si applicano a decorrere dall’anno accademico 1991-92››, con esclusione degli iscritti dall’a.a. 1982/83all’a.a. 1990/91. In seguito, è stato approvato il d.lgs.n. 368 del 1999, che ha abrogato la precedente disciplina, salva la regola del tempo pieno, e ha prescritto, all’art. 37, comma 1, che‹‹All’atto dell’iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto annuale di formazione lavoro […] finalizzato esclusivamente all’acquisizione delle capacità professionali inerenti al titolo di specialista, mediante la frequenza programmata delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle competenze […]››. Il successivo art. 38, commi 1-3, chiarisce che con la sottoscrizione del contratto de quo (nello schema tipo di cui aisuccessividd.P P.C C.MM. 07/03- 06/07-02/11-2007), lo specializzando ‹‹si impegna a seguire, con profitto, il programma di formazione›› con la ‹‹ partecipazione guidata alla totalità delle attività mediche dell’unità operativa presso la quale è assegnato››. Pertanto, ai sensi degli artt. 39, commi 1 e 2, e 40, comma 1, ‹‹Al medico in formazione specialistica, per tutta la durata del corso, è corrisposto un trattamento economico annuo onnicomprensivo […] determinato nei limiti dei fondi previsti dall’articolo 6, comma 2, legge 29 dicembre 1990, n. 428, e delle quote del Fondo sanitario nazionale››all’uopo destinate e ‹‹ al medico è inibito l’esercizio libero-professionale all’esterno delle strutture assistenziali […] ed ogni rapporto convenzionale o precario con il [OSCURATO:PERSONA]››. L’art. 46 del d.lgs. da ultimo citato ha affermato, ad ogni modo, che, fino all’entrata in vigore della legge n. 428 del 1990, ‹‹continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257››. In seguito, l’art. 1, comma300, della legge n. 266 del 2005ha modificato il citato art. 39, prevedendo che il trattamento economico di cui al d.lgs.n. 368 del 1999 era costituito da ‹‹ una parte fissa, uguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso››e da ‹‹ una parte variabile ›› , determinata annualmente con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ‹‹ […] avuto riguardo preferibilmente al percorso formativo degli ultimi tre anni. In fase di prima applicazione, per gli anni accademici 2006-2007 e 2007- 2008, la parte variabile non potrà eccedere il 15 per cento di quella fissa››; Inoltre, in modifica al menzionato art. 46, l’applicazione delle ‹‹disposizioni di cui agli articoli da 37 a 42››veniva differita all’a.a. 2006- 2007, pertanto, ‹‹ fino all’anno accademico 2005 - 2006 si applicano le disposizioni di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257››. Con riferimento specifico al tema del ‹‹ trattamento retributivo del pubblico impiego››(applicabile agli specializzandi ex art. 6, d.lgs. n. 257 del 1991), è stato introdotto, con l’art. 7, d.l. n. 384 del 1992,(modificato dalla legge n. 438 del 1992) il c.d. blocco dell’indicizzazione degli adeguamenti su base annuale in relazione al tassoprogrammato d’inflazione nei seguenti termini: comma 4: ‹‹ Per l’anno 1993 le somme relative ai fondi di incentivazione ed ai fondi per il miglioramento dell’efficienza dei servizi comunque denominati, previsti dai singoli accordi di comparto, non possono essere attribuite in misura superiore ai correlativi stanziamenti di bilancio per l’anno finanziario 1991››;comma 5: ‹‹ Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o […] che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti per l’anno 1993 nella stessa misura dell’anno 1992››, con la precisazione, fornita dall’art. 1, comma33, della legge n. 549 del 1995, che ‹‹ Le disposizioni di cui all’articolo 7, commi 5 e 6, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, […] prorogate per il triennio 1994-1996 dall’articolo 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vanno interpretate nel senso che tra che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257››. Con l’art. 36 della legge n. 289 del 2002,titolato ‹‹ Indennità e compensi rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita››, il legislatoreha confermatoil suddetto regime ai ‹‹rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita››maturati per il triennio 2003- 2005. La questione oggetto del contendere attiene alla portata del c.d. blocco degli adeguamenti della borsa di studio prevista per i medici specializzandi come quelli coinvolti nel presente giudizio. Infatti, l’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991, ha previsto che fosse loro corrisposta ‹‹una borsa di studio determinata per l’anno 1991 in L. 21.500.000. Tale importo viene annualmente, a partire dal 1° gennaio 1992, incrementato dal tasso programmato d’inflazione ed è rideterminato, ogni triennio, con decreto del ministro della sanità, di concerto con i ministri dell’università […] in funzione del miglioramento tabellare previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del [OSCURATO:PERSONA] nazionale››.L’importo così determinato era soggetto a due ordini di miglioramenti: a-il primo, annuale, collegato al tasso programmato d’inflazione; b- il secondo, stabilito, ogni triennio ‹‹ in funzione del miglioramento tabellare previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del [OSCURATO:PERSONA] nazionale››. Nella presente controversia, i ricorrenti in primo grado hanno domandato entrambe le due voci di incremento, ma la corte territoriale ha loro riconosciuto solo quella sub b). In effetti, la normativa succedutasi nel tempo ha prima disposto e, poi, di volta in volta, prorogato un blocco degli aumenti della somma oggetto delle borse di studiode quibus. Non è qui contestato che il primo, originario, congelamento dei detti aumenti, sia stato esteso fino al momento del completamento del periodo di specializzazione dei medici in questione con riferimento al miglioramento sub a), annuale e dipendente dal tasso programmato di inflazione. La controversia concerne, invece, la spettanza o meno dell’adeguamento sub), ossia quello dovuto ogni tre anni e che avviene ‹‹ in funzione del miglioramento tabellare previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del [OSCURATO:PERSONA] nazionale››. Al riguardo, sottolinea questo Collegio che la giurisprudenza della S.C. si è già occupata della questione. Infatti, Cass., Sez. L, n. 12624 del 18 giugno 2015 ha rilevato che la pretesa oggetto del contendere trae origine dalla previsione di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, secondo cui l’importo della borsa corrisposta agli ammessi alle scuole di specializzazione ‹‹ viene annualmente, a partire dal 10 gennaio 1992, incrementato del tasso programmato d’inflazione ed è rideterminato, ogni triennio, con decreto del Ministro della Sanità, di concerto con i Ministri dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica e del tesoro, in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale››. Questa sentenza, che ha regolato proprio un caso relativo alla rideterminazione -triennale - dell’importo della borsa da adottarsi ai sensi dell’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991, ha richiamato giurisprudenza precedente, che ha risolto la questione enunciando il principio secondo cui, in materia di trattamento retributivo del pubblico impiego, l’art. 7, comma 1, del d.l. n. 384 del 1992, convertito con modificazioni dalla legge n. 438 del 1992, ha bloccato gli incrementi retributivi conseguenti alla contrattazione pubblica fino al 31 dicembre 1993, mentre il successivo comma 5 della norma ha stabilito il medesimo regime di blocco per tutte le indennità, compensi, gratifiche ed altri rimborsi spesa soggetti ad incrementi in relazione alla variazione del costo della vita; detto regime - mirato a contenere la spesa pubblica -è stato, limitatamente al blocco delle indicizzazioni stabilito dall’art. 7, comma 5, prorogato fino al 31 dicembre 2005 per effetto degli artt. 3, comma 36, legge n. 537 del 1993, 1, comma 33, legge n. 549 del 1995, 22 legge n. 488 del 1999 e 36 legge n. 289 del 2002. Ne consegue, per la richiamata giurisprudenza, che, rientrando le borse di studio universitarie tra gli emolumenti ‹‹di qualsiasi genere››ricompresi nel blocco temporaneo ai sensi dell’art. 1, comma 33, legge n. 549 del 1995, alle remunerazioni per la partecipazione alle scuole di specializzazione afferenti alle facoltà di medicina non sarebbe stato riconoscibile l’aumento del tasso programmato di inflazione fino al 31 dicembre 2005. Il blocco degli incrementi contrattuali, invece, non sarebbe stato esteso successivamente al 31 dicembre 1993, riguardando solamente il biennio 1992-1993 (Cass., n. 16385 del 17 giugno 2008; Cass., n. 18562 del 29 ottobre 2012). In sostanza, secondo tali decisioni, l’aumento del tasso programmato di inflazione non sarebbe riconoscibile fino al 31 dicembre 2005, essendo state bloccate sino a tale data le indicizzazioni, ma non gli incrementi retributivi contrattuali, per i quali, in difetto di previsione di proroga esplicita, detto blocco sarebbe avvenuto sino al 31 dicembre 1993 e avrebbe riguardato, quindi, solo il biennio 1992/93. Successiva giurisprudenza ha, però, rimeditato questo orientamento. Infatti, Cass., Sez. L, n. 4449del 23 febbraio 2018, occupandosi proprio della rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN ex art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991, ha evidenziato che l’art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), ha disposto che, a partire dal 1998, resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991. Il dato letterale dell’art. 32, quindi, evidenzia che il legislatore ha fatto riferimento all’intero corpusnormativo contenuto nell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all’incremento annuale del tasso programmato d'inflazione sia alla rideterminazione triennale correlata al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale (comma 1). Siffatta lettura trova conforto nella circostanza che l’intera quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialistici, a far tempo dal 1998, è stata consolidata nell’importo pari a 315 miliardi di lire. Il blocco dell’incremento annuale e della rideterminazione triennale delle borse di studio previsto dal citato art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997 è stato confermato dall’art. 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003).Tale disposizione, dopo avere stabilito che l’art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992, conv., con modif., dalla legge n. 438 del 1992, come confermatoe modificato dall’art. 1, commi 66 e 67, della legge n. 662 del 1996 e, da ultimo, dall’art. 22 della legge n. 488 del 1999, contenenti il divieto di procedere all’aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continua ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005, prescrive che, fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dall’art. 37 del d.lgs. n. 368 del 1999, l’ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica ai sensi del d.lgs. n. 237 del 1991, a carico del Fondo sanitario nazionale, rimane consolidato nell’importo indicato dall’art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, e successive modificazioni. Cass., Sez. L, n. 4449del 23 febbraio 2018 ha affermato, quindi , che, a partire dal 1998 e sino al 2005, le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette all’incremento triennale previsto dal comma 1 dell’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991. Ritiene questo Collegio che la giurisprudenza del 2018 vada confermata, essendo fondata su una più ampia considerazione della normativa rilevante. 2)Il ricorso è accolto, nei termini di cui in motivazione. La sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte di appello di Milano, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito anche in ordine alle spese di lite. P.Q.M. La Corte,