Fons Iuris
Torna alla ricerca
CassazionesentenzaSezione LDecisione del 16 giugno 2026

Cassazione n. 23392/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

06/2022.Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/06/2026dalla [OSCURATO:PERSONA];udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleCarmelo Celentano, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;uditi l’Avvocata dello [OSCURATO:PERSONA], per la ricorrente, e l’Avv. [OSCURATO:PERSONA]Stajano, per il controricorrente.Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20261.

La Corte d’appello di Roma ha confermato la sentenza con cui ilTribunale della medesima città aveva accolto solo parzialmente la domandaproposta da [OSCURATO:PERSONA] per ottenere la condanna dell’Agenzia Italiana del3.648.153,67 per il mancato pagamento dei compensi maturati per l’attivitàprestata presso il Committee for [OSCURATO:PERSONA] for [OSCURATO:PERSONA]CHMPed il Gruppo di lavoro dallo stesso costituito ([OSCURATO:PERSONA] WorkingParty-SAWP) dell’[OSCURATO:PERSONA]EMA nel periodo dal 16novembre 2011 al 26 ottobre 2016, in tal modo respingendo sia l’appelloprincipale proposto dall’ente sia quello incidentale avanzato dalprofessionista.2.

In sintesi, i giudici di merito hanno ritenuto che, contrariamente aquanto sostenuto dall’AIFA, i compensi erogati per la partecipazione alcomitato dell’EMA non dovessero essere assoggettati alla normativanazionale in materia di contenimento della spesa pubblica dettata dall’art.23-ter del d.l. n. 201 del 2011, trattandosi di somme erogate dall’UnioneEuropea all’AIFA con la finalità di pagare tali prestazioni e, in quanto tali,non gravanti sul bilancio dello Stato italiano.

Rispetto alla sommainizialmente rivendicata dal professionista, il Tribunale, con valutazioneritenuta corretta dalla Corte d’appello in base ai criteri di liquidazione delleprestazioni stabiliti dall’ente, aveva riconosciuto al Prof.

Pani la minorsomma di euro 248.300,06, condannando di conseguenza l’AIFA, la cuidomanda riconvenzionale era stata, pertanto, respinta.3.

Avverso tale pronuncia ricorre per cassazione l’AIFA sulla base di ununico motivo, illustrato da memoria, cui resiste [OSCURATO:PERSONA] con controricorso,pure assistito da memoria.4.

Il Pubblico Ministero ha depositato memoria scritta concludendo perl’accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20261.

Con l’unico motivo il ricorso denuncia la violazione dell’art. 23-ter deld.l. 201 del 2011, convertito in legge n. 214 del 2011, in combinato dispostocon l’art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, convertito, con modificazioni,in legge n. 89 del 2014, e con l’art. 48, commi 8 lett. c) e 10, del d.lgs. n.269 del 2003.La difesa erariale evidenzia che, rispetto alle possibilità alternativepreviste dall’art. 62 par. 3 del Regolamento (CE) n. 726 del 2004, l’Italia haoptato per la stipula di contratti diretti fra l’Agenzia Europea ed il datore dilavoro degli esperti interessati, cosicché la provenienza dall’EMA di quellache - a tenore dell’art. 48, commi 8 e 10, del d.lgs n. 269 del 2003 - è unafonte di finanziamento del bilancio dell’AIFA, non vale ad escluderne lanatura di emolumento a carico delle finanze pubbliche, tanto che era statostipulato uno specifico accordo fra l’AIFA e il Prof.

Pani per l’attività svoltada quest’ultimo per l’EMA, accordo poi richiamato una volta intervenuta lanomina dello stesso Pani a Direttore Generale di AIFA.In coerenza con tale ricostruzione, l’AIFA torna a riproporre con il ricorsoper cassazione anche la domanda riconvenzionale a suo tempo avanzataper la restituzione della somma di euro 647.302,81, che si assumeindebitamente corrisposta al Prof.

Pani prima che l’Agenzia si determinassea sospendere i pagamenti eccedenti il limite legale.

In particolare, l’indebitocorrisponderebbe proprio alla differenza tra il tetto di cui all’art. 23-ter cit.ed il cumulo degli importi riconosciuti al Prof.

Pani quale [OSCURATO:PERSONA] AIFA e del compenso percepito per la partecipazione al Comitato EMA.Infatti, la sentenza impugnata, nell’ammettere l’applicabilità del limiteretributivo agli emolumenti EMA in virtù della determina AIFA n. 112 del2011 (che aveva disposto per normazione interna l’applicazione della soglialegale), aveva invece escluso la diretta applicabilità agli stessi dell’art. 23-ter d.l. 201 del 2011, in tal modo imponendo il “tetto” solo agli emolumentiEMA, senza però consentirne il cumulo con il compenso spettante perl’incarico di Direttore generale (quest’ultimo indubbiamente edNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026incontestatamente a carico della finanza pubblica e, come tale, soggettoall’art. 23-ter).

Viceversa, nell’assunto della difesa erariale, anche a volerindividuare la legittimazione ad applicare il tetto, rispettivamente, nelladetermina n. 112 del 2011 per gli emolumenti EMA, e nell’art. 23-ter cit.per la retribuzione del Direttore generale, l’identità di ratio delle due misuregiustificherebbe comunque il concorso - e dunque la sommatoria - dientrambe le erogazioni ai fini del raggiungimento del limite legale.2.

Il ricorso è fondato e va accolto, superando l’eccezione diinammissibilità sollevata nel controricorso, atteso che il motivo enunciachiaramente la questione di diritto prospettata nella presente sede dilegittimità.3.

Per procedere alla valutazione della denunciata violazione di leggeoccorre soffermarsi sulla ricostruzione dei fatti esposta nella sentenzaimpugnata.Le modalità di ripartizione dei compensi per i componenti italiani delComitato EMA sono state disciplinate dalla determinazione del DirettoreGenerale dell’AIFA n.12 del 31 gennaio 2011, secondo cui gli introitiderivanti dai singoli contratti di collaborazione stipulati con l’EMA ai sensidell’art. 62 del Regolamento (CE) n. 726/2004 ed affluiti al bilancio dell’AIFAper le prestazioni ed i servizi di natura scientifica resi nell’ambito delleprocedure di valutazione dei medicinali o, nell’ambito di una consulenzascientifica, sono ripartiti con le seguenti modalità:«a) la quota di spettanza dell’AIFA per i contratti di collaborazione stipulaticon EMA non può essere, in ogni caso, inferiore al 50% dei compensicomplessivamente versati, comprese le annual fee; b) ai Membri del CHMP(titolare o alternate) o dello SWAP, nelle funzioni di relatori (o di correlatori)è riconosciuta una quota percentuale del 20% ciascuno (al netto dell’IVA),in assenza di esperti esterni all’AIFA o regolati da apposite convenzioni intal senso ovvero una quota percentuale pari al 15% ciascuno (al nettodell’IVA).

Le predette percentuali sono attribuite in eguale misura ai dueNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026membri del CHMP (titolare e alternate) poiché contribuiscono in egualmisura a tutte le procedure ad essi assegnate.

Le percentuali andrannocalcolate sul corrispettivo stabilito in ogni singolo contratto di collaborazione(...)».A seguito della determinazione D.G. n.12 del 31 gennaio 2011 è statosottoscritto un nuovo “Accordo di collaborazione reciproca” in data 15 luglio2011 tra l’AIFA e il Prof.

Pani nella qualità di membro supplente del CHMPe di membro dello SAWP e del CNSWP, reso esecutivo con determinazioneD.G. n.151 del 15 luglio 2011.

L’art. 4 del predetto Accordo prevede che«Le misure e le modalità di erogazione dei corrispettivi di spettanzadell’AIFA, del Prof. [OSCURATO:PERSONA] e degli esperti per le attività oggetto delpresente Accordo, vengono definite sulla base della determinazione delDirettore Generale dell’Agenzia vigente ratione tempore, con la qualevengono periodicamente fissati i criteri e le percentuali di ripartizione deicorrispettivi stabiliti in ogni singolo contratto di collaborazione tra l’AIFA el’EMA e allo stato attuale rappresentata dalla determinazione n. 12/2011citata in premessa.(...)».Inoltre, dal 16 novembre 2011 al 27 ottobre 2016 il Prof.

Pani harivestito la carica di Direttore Generale AIFA, nomina conferita con decretodel Ministero della Salute dell’8 novembre 2011; il rapporto è statodisciplinato sulla base di un contratto di lavoro di diritto privato stipulato il14 novembre 2011 con il Ministero della Salute avente durata quinquennale.Tale contratto, all’art. 5, commi 5 e 6, specifica che: «Il trattamentostipendiale onnicomprensivo lordo spettante al prof. [OSCURATO:PERSONA] per losvolgimento del presente rapporto di lavoro è determinato (...) in euro222.107,16 (...)

6. l compensi e le indennità eventualmente spettanti alProf. [OSCURATO:PERSONA] per l’espletamento di incarichi conferiti dall’Agenzia e/onell’interesse della stessa Agenzia o del Ministero della salute, sarannoversati al bilancio dell’Agenzia medesima per affluire successivamente alNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026bilancio dell’Agenzia, sarà corrisposta al Prof. [OSCURATO:PERSONA] una percentualelorda, comprensiva degli oneri a carico dell’amministrazione, pari al 50%degli stessi, conformemente alla vigente normativa contrattuale».Intervenuta la normativa nazionale in materia di contenimento dellaspesa pubblica con il d.l. n. 66 del 2014, convertito dalla legge n. 89 del2014, sono sorti dubbi interpretativi sulla assoggettabilità degli emolumentispettanti al Prof.

Pani per l’attività presso l’EMA alla normativa nazionale inmateria di contenimento della spesa pubblica.

Il Consiglio diAmministrazione dell’AIFA aveva sospeso ogni ulteriore pagamento deicompensi del Prof.

Pani per l’attività da quest’ultimo svolta presso l’EMA.Incaricato un apposito Gruppo di Lavoro ed acquisiti i pareri dei vigilantiMinisteri della Sanità e dell’Economia e delle Finanze, nonché, infine,dell’Avvocatura Generale dello Stato, il CdA dell’AIFA, nella seduta del 22dicembre 2015, aveva escluso la possibilità di corrispondere al Prof.

Pani icompensi derivanti dall’attività svolta presso il CHMP nella misura previstadal contratto di lavoro.A fronte della rivendicazione avanzata dal Prof.

Pani per i compensimaturati per gli incarichi svolti presso l’EMA nel periodo da novembre 2011all’ottobre 2016, l’AIFA aveva comunicato che il totale dei compensi ancoranon liquidati era pari a euro 273.661,06; in applicazione del limite annuoeconomico omnicomprensivo di euro 240.000,00, l’ente aveva, quindi,emesso nuova fattura a saldo parziale dei compensi maturati nel predettoperiodo per un importo pari a euro 25.361,00.

Proprio la differenza fra lacifra così corrisposta ed il totale dei compensi non liquidati, pari alla sommadi euro 248.300,06, era stata oggetto della condanna emessa in primogrado e confermata in appello in favore del Prof.

Pani.4.

Così ricostruiti i fatti, occorre interrogarsi sulla questione centrale perla risoluzione della presente controversia, i.e. l’applicabilità del limiteretributivo di cui all’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011 ai compensi spettantial Prof.

Pani in qualità di componente del Comitato EMA.Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026Il convincimento espresso dai giudici di merito, avuto anche riguardoalla sequenza di pareri acquisiti nel corso della fase stragiudiziale, riposaessenzialmente sulla provenienza estera – e non statale - dei fondi chesovvenzionano i compensi in questione, cosicché tali sommetransiterebbero solo formalmente nel bilancio dell’AIFA per essere, nellasostanza, di diretta pertinenza dell’esperto in virtù di specifico vincolo didestinazione.Tale conclusione, tuttavia, è smentita dalla normativa richiamata nellacensura svolta dalla difesa erariale.5.

L’esegesi non può che partire dalla norma impositiva del tettoretributivo e della cui applicabilità si controverte.Il comma 1 dell’art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, siccomeintrodotto dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 212, stabilisce:«Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere dellecompetenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data dientrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definitoil trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva acarico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito dirapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazionistatali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di dirittopubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successivemodificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento iltrattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione.

Aifini dell’applicazione della disciplina di cui al presente comma devono esserecomputate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessatoa carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità diincarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno.».5.1.

Pacifica l’applicabilità della norma all’AIFA in quanto rientrante frale pubbliche amministrazioni, ai fini delle disposizioni in materia di finanzaNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026pubblica, ex art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – tantoche il compenso corrisposto al Prof.

Pani in qualità di Direttore Generale èstato assoggettato al predetto limite senza alcuna contestazione – i dueaspetti centrali su cui si è appuntata la difesa del professionista sonorappresentati da: a) asserita insussistenza di un rapporto di lavoro tra l’AIFAed il Prof.

Pani con riferimento all’attività svolta in qualità di esperto EMA,addirittura precedente alla nomina come Direttore Generale, che nonpotrebbe, dunque, assumere rilievo a tal fine; b) pretesa esclusione delcompenso in questione dai trattamenti economici a carico delle finanzepubbliche, per essere invece a carico dell’Agenzia Europea e, dunque, difondi non statali.Entrambi gli assunti sono privi di fondamento.6.

Infatti, il Regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo edel Consiglio del 31 marzo 2004, che istituisce procedure comunitarie perl’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano eveterinario, e che istituisce l’agenzia europea per i medicinali, all’art. 62,par. 2, prevede che «[OSCURATO:PERSONA] membri trasmettono all’agenzia i nominatividi esperti nazionali di comprovata esperienza nel campo della valutazionedei medicinali disposti a partecipare ai gruppi di lavoro o ai gruppi consultiviscientifici del comitato per i medicinali per uso umano, […], indicando le loroqualifiche e i settori specifici di competenza.

L’agenzia tiene un elencoaggiornato di esperti accreditati.

Esso comprende gli esperti di cui al primocomma e quelli designati direttamente dall’agenzia.

L'elenco è soggetto adaggiornamento.».

Il successivo par. 3 stabilisce che «Le prestazioni deirelatori e degli esperti sono disciplinate da contratti scritti stipulati tral’agenzia e gli interessati o, se del caso, tra l’agenzia e il datore di lavorodegli interessati.

L’interessato, o il suo datore di lavoro, è remunerato inbase a una tabella degli onorari che figura nelle disposizioni finanziarieadottate dal consiglio di amministrazione.».Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20266.1.

L’art. 48 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito conmodificazioni dalla legge 24 novembre 2003 n. 326, recante “Disposizioniurgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei contipubblici”, stabilisce al comma 8: «Agli oneri relativi al personale, alle spesedi funzionamento dell’Agenzia e dell’Osservatorio sull’impiego dei medicinali(OSMED) di cui al comma 5, lettera b), punto 2, nonché per l’attuazione delprogramma di farmacovigilanza attiva di cui al comma 19, lettera b), si fafronte: […] c) mediante eventuali introiti derivanti da contratti stipulati conl’Agenzia europea per la Valutazione dei Medicinali (EMEA) e con altriorganismi nazionali ed internazionali per prestazioni di consulenza,collaborazione, assistenza e ricerca; […]».

Inoltre, il comma 10 delmedesimo art. 48, come modificato dalla legge 23 dicembre 2005, n. 266,dispone, per quel che qui rileva, che le «Le risorse di cui al comma 8, lettere[…] e c), affluiscono direttamente al bilancio dell’Agenzia».7.

Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, quanto al primopresupposto di applicabilità del limite retributivo contestato dalla difesa delprofessionista, è senz’altro configurabile un rapporto di incaricoprofessionale fra l’AIFA e il Prof.

Pani, nel cui ambito è stata disciplinatal’erogazione del compenso per l’attività svolta presso l’EMA, in conformitàalle direttive emanate in proposito dall’AIFA.Infatti, lo stesso art. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004 cit.,nel prevedere che le «prestazioni dei relatori e degli esperti sono disciplinateda contratti scritti stipulati tra l’agenzia e gli interessati o, se del caso, tral’agenzia e il datore di lavoro degli interessati», configura la possibilità di unrapporto diretto tra l’EMA e l’AIFA, concretamente inverato secondo lanormativa italiana, cosicché l’AIFA si atteggia come “datore di lavoro”dell’esperto, come evidenziato dalla difesa erariale.7.1.

Nella specie, come risulta dalla sentenza impugnata, nel periodo incontestazione, a seguito della determinazione del [OSCURATO:PERSONA]AIFA n.12 del 31 gennaio 2011 sulla modalità di ripartizione deiNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026compensi per i componenti del Comitato EMA, l’AIFA e il Prof.

Pani hannostipulato in data 15 luglio 2011 un nuovo “Accordo di collaborazionereciproca”, che, per l’appunto, rinvia alla «determinazione del DirettoreGenerale dell’Agenzia vigente ratione tempore, con la quale vengonoperiodicamente fissati i criteri e le percentuali di ripartizione dei corrispettivistabiliti in ogni singolo contratto di collaborazione tra l’AIFA e l’EMA e allostato attuale rappresentata dalla determinazione n. 12/2011 citata inpremessa» (art. 4).

Intervenuta la nomina a Direttore generale dell’AIFA,in data 14 novembre 2011 è stato siglato un contratto con il Ministero dellasalute, nel quale è inserita una specifica disciplina dei «compensi e leindennità eventualmente spettanti al Prof. [OSCURATO:PERSONA] per l’espletamento diincarichi conferiti dall’Agenzia e/o nell’interesse della stessa Agenzia o delMinistero della salute» (art. 5, comma 6).E’ evidente, pertanto, che il rapporto che intercorre tra l’AIFA e il Prof.Pani, disciplinato con specifiche convenzioni, rientra nell’ampia accezionecontemplata dall’art. 23-ter cit. («chiunque riceva a carico delle finanzepubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavorodipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali»).7.2.

Del resto, anche la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 27del 2022) ha chiarito che il campo applicativo del limite retributivo massimodi cui all’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, cit., va riferito a tutti gliemolumenti posti a carico delle finanze pubbliche («chiunque riceva a caricodelle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni»), allorché si tratti disoggetti vincolati da un rapporto di lavoro dipendente o autonomo conpubbliche amministrazioni, cosicché la «componente oggettiva (rapporto dilavoro dipendente o autonomo con amministrazioni statali) si combina conquella soggettiva (emolumenti a carico delle finanze pubbliche), nel sensoche, ove sia integrato il requisito oggettivo, sul piano soggettivo qualsiasiprestazione a carico dello Stato incide sulla definizione del trattamentoeconomico annuo onnicomprensivo.».

Anche più di recente, con la sentenzaNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026n. 135 del 2025, la Corte costituzionale, nell’interrogarsi sulla portata delperimetro soggettivo della ritenuta illegittimità costituzionale dell’art. 13,comma 1, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dallalegge 23 giugno 2014, n. 89, - con cui è stato fissato in euro 240.000 annuia decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primopresidente della Corte di cassazione previsto dall’art. 23-ter del d.l. n. 201del 2011 – ha ribadito che il tetto retributivo si applica a tutti i lavoratoriche ricevono una retribuzione o un compenso dalla pubblicaamministrazione.8.

Quanto all’ulteriore presupposto contestato dalla difesa delprofessionista, vale a dire quello del finanziamento a carico del bilanciopubblico, la provenienza dall’EMA di quella che - a tenore delle norme soprarichiamate - è una fonte di finanziamento del bilancio dell’AIFA, non vale adescluderne la natura di emolumento a carico delle finanze pubbliche.Come efficacemente osservato dal Pubblico Ministero, tale conclusioneè smentita non solo dal dato formale dell’iscrizione al bilancio di competenzadi tali somme, ma anche dal fatto che il rapporto (in attuazione del citatoart. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004) si instaura direttamentefra l’Agenzia europea e l’ente pubblico italiano, datore di lavoro; con laconseguenza che l’obbligazione oggetto del presente giudizio intercorre solofra l’AIFA e l’esperto, che è, dunque, titolare di un diritto credito non già neiconfronti dell’agenzia europea bensì direttamente dell’ente pubblico, che,significativamente, disciplina e determina autonomamente anche la misuradel compenso da riconoscere all’interessato.In definitiva, le somme provenienti dall’EMA non sono di competenzadel Prof.

Pani, bensì proprio dell’AIFA, nel cui bilancio affluisconodirettamente per sostenerne le spese di funzionamento; pertanto,l’inserimento delle somme nel bilancio dell’Agenzia non può essereconsiderata come una mera formalità contabile, atteso che le stesseNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026risultano destinate – fra l’altro - al finanziamento di diverse attivitàistituzionali dell’Agenzia.9.

In questo senso, risulta appropriato e pertinente il richiamo allapronuncia della Corte cost. n. 128 del 2022.La questione era stata sollevata dal Consiglio di Stato, in riferimentoagli artt. 3, 23, 36, 53 e 81 Cost., circa la legittimità costituzionale delcombinato disposto dell’art. 9, comma 1, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90,convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e dell’art.23-ter del d.l. n. 201 del 2011, nella parte in cui computa i compensiprofessionali corrisposti al personale dell’Avvocatura dello Stato – costituitidagli onorari e dalle spese di lite liquidati in sentenza a carico dellecontroparti – ai fini del raggiungimento del tetto retributivo previsto dallalegislazione vigente.La Corte ha ribadito, in premessa, che «[l]a disciplina del limitemassimo, sia alle retribuzioni nel settore pubblico sia al cumulo traretribuzioni e pensioni, si iscrive in un contesto di risorse limitate, chedevono essere ripartite in maniera congrua e trasparente […].

Il limite dellerisorse disponibili, immanente al settore pubblico, vincola il legislatore ascelte coerenti, preordinate a bilanciare molteplici valori di rangocostituzionale, come la parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto a unaretribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto ecomunque idonea a garantire un’esistenza libera e dignitosa (art. 36, primocomma, Cost.), il diritto a un’adeguata tutela previdenziale (art. 38,secondo comma, Cost.), il buon andamento della pubblica amministrazione(art. 97 Cost.)» cosicché va «valutato il bilanciamento tra i richiamati valoriconfliggenti effettuato dal legislatore, escludendo che il limite massimo alleretribuzioni, dettato nel settore pubblico sulla base di criteri non uniformi aquelli relativi al settore privato, ispirati alle leggi di mercato, siamanifestamente irragionevole (si veda anche, con riguardo alla riduzionedelle tariffe professionali riguardanti incarichi di natura pubblicistica rispettoNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026a quelle relative ad attività libero-professionali, sentenze n. 89 del 2020, n.178 del 2017 e n. 192 del 2015)».Nel merito, la tesi prospettata dal Consiglio di Stato – secondo cui laprovvista dei compensi professionali non sarebbe a carico sostanziale delbilancio dello Stato, ma dei soggetti soccombenti in giustizia verso lo Stato– è stata disattesa, sul rilievo che la parte non è l’Avvocatura dello Stato,bensì l’amministrazione pubblica da essa patrocinata, che, se vittoriosa, hadiritto al rimborso delle spese legali nei confronti del soccombente.

Questiemolumenti, quindi, sono stati reputati indubbiamente “a carico dellefinanze pubbliche”, senza che il vincolo di destinazione su di essi impostodall’art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione deltesto unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesain giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) edall’art. 9, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, possamutarne la natura, come comprovato anche dalla iscrizione delle sommecosì riscosse in apposito capitolo del bilancio dello Stato.

Dunque, lacircostanza stessa che le somme riscosse dall’Avvocatura dello Stato a titolodi competenze e spese legali confluiscano in entrata nel bilancio dello Statocomporta che debbano essere considerate risorse pubbliche e che, una voltaerogate, integrino una spesa a carico delle finanze pubbliche.9.1.

Pertanto, la predetta pronuncia conforta ulteriormentel’interpretazione già espressa in ordine alla computabilità dei compensipercepiti per l’attività svolta presso l’EMA fra i trattamenti economici acarico delle finanze pubbliche: infatti, anche nel caso in esame, il rapportosi instaura direttamente fra l’Agenzia europea e l’AIFA e le relative sommeaffluiscono al bilancio dell’ente italiano, per finanziarne le spese difunzionamento, venendo poi corrisposte all’interessato, nei limiti stabiliti invirtù di apposito incarico professionale conferito dall’AIFA.9.2.

Peraltro, il giudice delle leggi ha superato anche il tema relativo alla“premialità”, pure addotto dalla difesa del controricorrente, osservando cheNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026la computabilità, ai fini del raggiungimento del tetto retributivo, anche deicompensi professionali costituenti la parte variabile del trattamentoeconomico degli avvocati e dei procuratori dello Stato non contraddice laloro dedotta natura premiale sul piano normativo, che riguarda i criteri didistribuzione degli stessi, sulla base del rendimento individuale, mentre lafissazione di un limite massimo alle retribuzioni pubbliche si pone qualemisura di contenimento della spesa pubblica, che colpisce tutte le vociretributive, anche quelle variabili.10.

Né, come pure precisato dal Pubblico Ministero, sulla fattispeciespiega effetti la sentenza costituzionale n. 135 del 2025, attesa lairretroattività sancita dalla stessa pronuncia concernente l’operatività dellimite massimo retributivo.11.

Le ragioni sopra esposte consentono, infine, di superare le ulterioriargomentazioni svolte dalla difesa del controricorrente in sede didiscussione.Infatti, nella specie non viene in rilievo un’ipotesi di applicazioneestensiva o analogica dell’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011 – che siassume preclusa dalla natura eccezionale della norma, nella sussistenza deipresupposti richiesti per la diretta applicazione della medesimadisposizione.Né, del resto, può essere invocata la tesi della delegazione dipagamento, considerato che il rapporto si instaura direttamente fral’Agenzia europea e l’AIFA ed è poi regolato fra quest’ultima e l’interessatoin base ad apposita convenzione.12.

La sentenza impugnata va, dunque, cassata e la causa rinviata pernuovo esame sulla base del seguente principio di diritto: «Il limite posto aitrattamenti economici a carico delle finanze pubbliche dall’art. 23-ter deld.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del2011, si applica anche agli emolumenti corrisposti dall’AIFA agli esperti perl’attività svolta presso l’EMA, che, in base a quanto convenuto ai sensiNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026dell’art. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004, provvede al direttoversamento delle relative somme sul bilancio dell’agenzia italiana, ex art.48 del d.l. 30 n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge n.326 del 2003».13.

L’accoglimento del motivo e la conseguente cassazione dellasentenza impugnata comporta anche la necessità per il giudice del rinvio divalutare la domanda riconvenzionale a suo tempo proposta especificamente coltivata dalla difesa erariale, conseguente all’applicazionedel cumulo fra il trattamento economico corrisposto al Prof.

Pani in qualitàdi Direttore Generale ed i compensi spettanti per l’attività svolta pressol’EMA, come previsto dall’art. 23-ter, comma 1, ultimo periodo, del d.l. n.201 del 2011: «Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al presentecomma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunqueerogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nelcaso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corsodell’anno.».13.

In definitiva, il ricorso va accolto, con conseguente cassazione dellasentenza impugnata e rinvio della causa alla Corte d’appello di Roma, indiversa composizione, anche per la regolazione delle spese di lite.

P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causaalla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16/06/2026.[OSCURATO:PERSONA].

La PresidenteIleana [OSCURATO:PERSONA]

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
06/2022.Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/06/2026dalla [OSCURATO:PERSONA];udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleCarmelo Celentano, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;uditi l’Avvocata dello [OSCURATO:PERSONA], per la ricorrente, e l’Avv. [OSCURATO:PERSONA]Stajano, per il controricorrente.Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20261. La Corte d’appello di Roma ha confermato la sentenza con cui ilTribunale della medesima città aveva accolto solo parzialmente la domandaproposta da [OSCURATO:PERSONA] per ottenere la condanna dell’Agenzia Italiana del3.648.153,67 per il mancato pagamento dei compensi maturati per l’attivitàprestata presso il Committee for [OSCURATO:PERSONA] for [OSCURATO:PERSONA]CHMPed il Gruppo di lavoro dallo stesso costituito ([OSCURATO:PERSONA] WorkingParty-SAWP) dell’[OSCURATO:PERSONA]EMA nel periodo dal 16novembre 2011 al 26 ottobre 2016, in tal modo respingendo sia l’appelloprincipale proposto dall’ente sia quello incidentale avanzato dalprofessionista.2. In sintesi, i giudici di merito hanno ritenuto che, contrariamente aquanto sostenuto dall’AIFA, i compensi erogati per la partecipazione alcomitato dell’EMA non dovessero essere assoggettati alla normativanazionale in materia di contenimento della spesa pubblica dettata dall’art.23-ter del d.l. n. 201 del 2011, trattandosi di somme erogate dall’UnioneEuropea all’AIFA con la finalità di pagare tali prestazioni e, in quanto tali,non gravanti sul bilancio dello Stato italiano. Rispetto alla sommainizialmente rivendicata dal professionista, il Tribunale, con valutazioneritenuta corretta dalla Corte d’appello in base ai criteri di liquidazione delleprestazioni stabiliti dall’ente, aveva riconosciuto al Prof. Pani la minorsomma di euro 248.300,06, condannando di conseguenza l’AIFA, la cuidomanda riconvenzionale era stata, pertanto, respinta.3. Avverso tale pronuncia ricorre per cassazione l’AIFA sulla base di ununico motivo, illustrato da memoria, cui resiste [OSCURATO:PERSONA] con controricorso,pure assistito da memoria.4. Il Pubblico Ministero ha depositato memoria scritta concludendo perl’accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20261. Con l’unico motivo il ricorso denuncia la violazione dell’art. 23-ter deld.l. 201 del 2011, convertito in legge n. 214 del 2011, in combinato dispostocon l’art. 13, comma 1, del d.l. n. 66 del 2014, convertito, con modificazioni,in legge n. 89 del 2014, e con l’art. 48, commi 8 lett. c) e 10, del d.lgs. n.269 del 2003.La difesa erariale evidenzia che, rispetto alle possibilità alternativepreviste dall’art. 62 par. 3 del Regolamento (CE) n. 726 del 2004, l’Italia haoptato per la stipula di contratti diretti fra l’Agenzia Europea ed il datore dilavoro degli esperti interessati, cosicché la provenienza dall’EMA di quellache - a tenore dell’art. 48, commi 8 e 10, del d.lgs n. 269 del 2003 - è unafonte di finanziamento del bilancio dell’AIFA, non vale ad escluderne lanatura di emolumento a carico delle finanze pubbliche, tanto che era statostipulato uno specifico accordo fra l’AIFA e il Prof. Pani per l’attività svoltada quest’ultimo per l’EMA, accordo poi richiamato una volta intervenuta lanomina dello stesso Pani a Direttore Generale di AIFA.In coerenza con tale ricostruzione, l’AIFA torna a riproporre con il ricorsoper cassazione anche la domanda riconvenzionale a suo tempo avanzataper la restituzione della somma di euro 647.302,81, che si assumeindebitamente corrisposta al Prof. Pani prima che l’Agenzia si determinassea sospendere i pagamenti eccedenti il limite legale. In particolare, l’indebitocorrisponderebbe proprio alla differenza tra il tetto di cui all’art. 23-ter cit.ed il cumulo degli importi riconosciuti al Prof. Pani quale [OSCURATO:PERSONA] AIFA e del compenso percepito per la partecipazione al Comitato EMA.Infatti, la sentenza impugnata, nell’ammettere l’applicabilità del limiteretributivo agli emolumenti EMA in virtù della determina AIFA n. 112 del2011 (che aveva disposto per normazione interna l’applicazione della soglialegale), aveva invece escluso la diretta applicabilità agli stessi dell’art. 23-ter d.l. 201 del 2011, in tal modo imponendo il “tetto” solo agli emolumentiEMA, senza però consentirne il cumulo con il compenso spettante perl’incarico di Direttore generale (quest’ultimo indubbiamente edNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026incontestatamente a carico della finanza pubblica e, come tale, soggettoall’art. 23-ter). Viceversa, nell’assunto della difesa erariale, anche a volerindividuare la legittimazione ad applicare il tetto, rispettivamente, nelladetermina n. 112 del 2011 per gli emolumenti EMA, e nell’art. 23-ter cit.per la retribuzione del Direttore generale, l’identità di ratio delle due misuregiustificherebbe comunque il concorso - e dunque la sommatoria - dientrambe le erogazioni ai fini del raggiungimento del limite legale.2. Il ricorso è fondato e va accolto, superando l’eccezione diinammissibilità sollevata nel controricorso, atteso che il motivo enunciachiaramente la questione di diritto prospettata nella presente sede dilegittimità.3. Per procedere alla valutazione della denunciata violazione di leggeoccorre soffermarsi sulla ricostruzione dei fatti esposta nella sentenzaimpugnata.Le modalità di ripartizione dei compensi per i componenti italiani delComitato EMA sono state disciplinate dalla determinazione del DirettoreGenerale dell’AIFA n.12 del 31 gennaio 2011, secondo cui gli introitiderivanti dai singoli contratti di collaborazione stipulati con l’EMA ai sensidell’art. 62 del Regolamento (CE) n. 726/2004 ed affluiti al bilancio dell’AIFAper le prestazioni ed i servizi di natura scientifica resi nell’ambito delleprocedure di valutazione dei medicinali o, nell’ambito di una consulenzascientifica, sono ripartiti con le seguenti modalità:«a) la quota di spettanza dell’AIFA per i contratti di collaborazione stipulaticon EMA non può essere, in ogni caso, inferiore al 50% dei compensicomplessivamente versati, comprese le annual fee; b) ai Membri del CHMP(titolare o alternate) o dello SWAP, nelle funzioni di relatori (o di correlatori)è riconosciuta una quota percentuale del 20% ciascuno (al netto dell’IVA),in assenza di esperti esterni all’AIFA o regolati da apposite convenzioni intal senso ovvero una quota percentuale pari al 15% ciascuno (al nettodell’IVA). Le predette percentuali sono attribuite in eguale misura ai dueNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026membri del CHMP (titolare e alternate) poiché contribuiscono in egualmisura a tutte le procedure ad essi assegnate. Le percentuali andrannocalcolate sul corrispettivo stabilito in ogni singolo contratto di collaborazione(...)».A seguito della determinazione D.G. n.12 del 31 gennaio 2011 è statosottoscritto un nuovo “Accordo di collaborazione reciproca” in data 15 luglio2011 tra l’AIFA e il Prof. Pani nella qualità di membro supplente del CHMPe di membro dello SAWP e del CNSWP, reso esecutivo con determinazioneD.G. n.151 del 15 luglio 2011. L’art. 4 del predetto Accordo prevede che«Le misure e le modalità di erogazione dei corrispettivi di spettanzadell’AIFA, del Prof. [OSCURATO:PERSONA] e degli esperti per le attività oggetto delpresente Accordo, vengono definite sulla base della determinazione delDirettore Generale dell’Agenzia vigente ratione tempore, con la qualevengono periodicamente fissati i criteri e le percentuali di ripartizione deicorrispettivi stabiliti in ogni singolo contratto di collaborazione tra l’AIFA el’EMA e allo stato attuale rappresentata dalla determinazione n. 12/2011citata in premessa.(...)».Inoltre, dal 16 novembre 2011 al 27 ottobre 2016 il Prof. Pani harivestito la carica di Direttore Generale AIFA, nomina conferita con decretodel Ministero della Salute dell’8 novembre 2011; il rapporto è statodisciplinato sulla base di un contratto di lavoro di diritto privato stipulato il14 novembre 2011 con il Ministero della Salute avente durata quinquennale.Tale contratto, all’art. 5, commi 5 e 6, specifica che: «Il trattamentostipendiale onnicomprensivo lordo spettante al prof. [OSCURATO:PERSONA] per losvolgimento del presente rapporto di lavoro è determinato (...) in euro222.107,16 (...) 6. l compensi e le indennità eventualmente spettanti alProf. [OSCURATO:PERSONA] per l’espletamento di incarichi conferiti dall’Agenzia e/onell’interesse della stessa Agenzia o del Ministero della salute, sarannoversati al bilancio dell’Agenzia medesima per affluire successivamente alNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026bilancio dell’Agenzia, sarà corrisposta al Prof. [OSCURATO:PERSONA] una percentualelorda, comprensiva degli oneri a carico dell’amministrazione, pari al 50%degli stessi, conformemente alla vigente normativa contrattuale».Intervenuta la normativa nazionale in materia di contenimento dellaspesa pubblica con il d.l. n. 66 del 2014, convertito dalla legge n. 89 del2014, sono sorti dubbi interpretativi sulla assoggettabilità degli emolumentispettanti al Prof. Pani per l’attività presso l’EMA alla normativa nazionale inmateria di contenimento della spesa pubblica. Il Consiglio diAmministrazione dell’AIFA aveva sospeso ogni ulteriore pagamento deicompensi del Prof. Pani per l’attività da quest’ultimo svolta presso l’EMA.Incaricato un apposito Gruppo di Lavoro ed acquisiti i pareri dei vigilantiMinisteri della Sanità e dell’Economia e delle Finanze, nonché, infine,dell’Avvocatura Generale dello Stato, il CdA dell’AIFA, nella seduta del 22dicembre 2015, aveva escluso la possibilità di corrispondere al Prof. Pani icompensi derivanti dall’attività svolta presso il CHMP nella misura previstadal contratto di lavoro.A fronte della rivendicazione avanzata dal Prof. Pani per i compensimaturati per gli incarichi svolti presso l’EMA nel periodo da novembre 2011all’ottobre 2016, l’AIFA aveva comunicato che il totale dei compensi ancoranon liquidati era pari a euro 273.661,06; in applicazione del limite annuoeconomico omnicomprensivo di euro 240.000,00, l’ente aveva, quindi,emesso nuova fattura a saldo parziale dei compensi maturati nel predettoperiodo per un importo pari a euro 25.361,00. Proprio la differenza fra lacifra così corrisposta ed il totale dei compensi non liquidati, pari alla sommadi euro 248.300,06, era stata oggetto della condanna emessa in primogrado e confermata in appello in favore del Prof. Pani.4. Così ricostruiti i fatti, occorre interrogarsi sulla questione centrale perla risoluzione della presente controversia, i.e. l’applicabilità del limiteretributivo di cui all’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011 ai compensi spettantial Prof. Pani in qualità di componente del Comitato EMA.Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026Il convincimento espresso dai giudici di merito, avuto anche riguardoalla sequenza di pareri acquisiti nel corso della fase stragiudiziale, riposaessenzialmente sulla provenienza estera – e non statale - dei fondi chesovvenzionano i compensi in questione, cosicché tali sommetransiterebbero solo formalmente nel bilancio dell’AIFA per essere, nellasostanza, di diretta pertinenza dell’esperto in virtù di specifico vincolo didestinazione.Tale conclusione, tuttavia, è smentita dalla normativa richiamata nellacensura svolta dalla difesa erariale.5. L’esegesi non può che partire dalla norma impositiva del tettoretributivo e della cui applicabilità si controverte.Il comma 1 dell’art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, siccomeintrodotto dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 212, stabilisce:«Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere dellecompetenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data dientrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definitoil trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva acarico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito dirapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazionistatali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di dirittopubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successivemodificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento iltrattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Aifini dell’applicazione della disciplina di cui al presente comma devono esserecomputate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessatoa carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità diincarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno.».5.1. Pacifica l’applicabilità della norma all’AIFA in quanto rientrante frale pubbliche amministrazioni, ai fini delle disposizioni in materia di finanzaNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026pubblica, ex art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 – tantoche il compenso corrisposto al Prof. Pani in qualità di Direttore Generale èstato assoggettato al predetto limite senza alcuna contestazione – i dueaspetti centrali su cui si è appuntata la difesa del professionista sonorappresentati da: a) asserita insussistenza di un rapporto di lavoro tra l’AIFAed il Prof. Pani con riferimento all’attività svolta in qualità di esperto EMA,addirittura precedente alla nomina come Direttore Generale, che nonpotrebbe, dunque, assumere rilievo a tal fine; b) pretesa esclusione delcompenso in questione dai trattamenti economici a carico delle finanzepubbliche, per essere invece a carico dell’Agenzia Europea e, dunque, difondi non statali.Entrambi gli assunti sono privi di fondamento.6. Infatti, il Regolamento (CE) n. 726/2004 del Parlamento europeo edel Consiglio del 31 marzo 2004, che istituisce procedure comunitarie perl’autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano eveterinario, e che istituisce l’agenzia europea per i medicinali, all’art. 62,par. 2, prevede che «[OSCURATO:PERSONA] membri trasmettono all’agenzia i nominatividi esperti nazionali di comprovata esperienza nel campo della valutazionedei medicinali disposti a partecipare ai gruppi di lavoro o ai gruppi consultiviscientifici del comitato per i medicinali per uso umano, […], indicando le loroqualifiche e i settori specifici di competenza. L’agenzia tiene un elencoaggiornato di esperti accreditati. Esso comprende gli esperti di cui al primocomma e quelli designati direttamente dall’agenzia. L'elenco è soggetto adaggiornamento.». Il successivo par. 3 stabilisce che «Le prestazioni deirelatori e degli esperti sono disciplinate da contratti scritti stipulati tral’agenzia e gli interessati o, se del caso, tra l’agenzia e il datore di lavorodegli interessati. L’interessato, o il suo datore di lavoro, è remunerato inbase a una tabella degli onorari che figura nelle disposizioni finanziarieadottate dal consiglio di amministrazione.».Numero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/20266.1. L’art. 48 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito conmodificazioni dalla legge 24 novembre 2003 n. 326, recante “Disposizioniurgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei contipubblici”, stabilisce al comma 8: «Agli oneri relativi al personale, alle spesedi funzionamento dell’Agenzia e dell’Osservatorio sull’impiego dei medicinali(OSMED) di cui al comma 5, lettera b), punto 2, nonché per l’attuazione delprogramma di farmacovigilanza attiva di cui al comma 19, lettera b), si fafronte: […] c) mediante eventuali introiti derivanti da contratti stipulati conl’Agenzia europea per la Valutazione dei Medicinali (EMEA) e con altriorganismi nazionali ed internazionali per prestazioni di consulenza,collaborazione, assistenza e ricerca; […]». Inoltre, il comma 10 delmedesimo art. 48, come modificato dalla legge 23 dicembre 2005, n. 266,dispone, per quel che qui rileva, che le «Le risorse di cui al comma 8, lettere[…] e c), affluiscono direttamente al bilancio dell’Agenzia».7. Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, quanto al primopresupposto di applicabilità del limite retributivo contestato dalla difesa delprofessionista, è senz’altro configurabile un rapporto di incaricoprofessionale fra l’AIFA e il Prof. Pani, nel cui ambito è stata disciplinatal’erogazione del compenso per l’attività svolta presso l’EMA, in conformitàalle direttive emanate in proposito dall’AIFA.Infatti, lo stesso art. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004 cit.,nel prevedere che le «prestazioni dei relatori e degli esperti sono disciplinateda contratti scritti stipulati tra l’agenzia e gli interessati o, se del caso, tral’agenzia e il datore di lavoro degli interessati», configura la possibilità di unrapporto diretto tra l’EMA e l’AIFA, concretamente inverato secondo lanormativa italiana, cosicché l’AIFA si atteggia come “datore di lavoro”dell’esperto, come evidenziato dalla difesa erariale.7.1. Nella specie, come risulta dalla sentenza impugnata, nel periodo incontestazione, a seguito della determinazione del [OSCURATO:PERSONA]AIFA n.12 del 31 gennaio 2011 sulla modalità di ripartizione deiNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026compensi per i componenti del Comitato EMA, l’AIFA e il Prof. Pani hannostipulato in data 15 luglio 2011 un nuovo “Accordo di collaborazionereciproca”, che, per l’appunto, rinvia alla «determinazione del DirettoreGenerale dell’Agenzia vigente ratione tempore, con la quale vengonoperiodicamente fissati i criteri e le percentuali di ripartizione dei corrispettivistabiliti in ogni singolo contratto di collaborazione tra l’AIFA e l’EMA e allostato attuale rappresentata dalla determinazione n. 12/2011 citata inpremessa» (art. 4). Intervenuta la nomina a Direttore generale dell’AIFA,in data 14 novembre 2011 è stato siglato un contratto con il Ministero dellasalute, nel quale è inserita una specifica disciplina dei «compensi e leindennità eventualmente spettanti al Prof. [OSCURATO:PERSONA] per l’espletamento diincarichi conferiti dall’Agenzia e/o nell’interesse della stessa Agenzia o delMinistero della salute» (art. 5, comma 6).E’ evidente, pertanto, che il rapporto che intercorre tra l’AIFA e il Prof.Pani, disciplinato con specifiche convenzioni, rientra nell’ampia accezionecontemplata dall’art. 23-ter cit. («chiunque riceva a carico delle finanzepubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavorodipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali»).7.2. Del resto, anche la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 27del 2022) ha chiarito che il campo applicativo del limite retributivo massimodi cui all’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011, cit., va riferito a tutti gliemolumenti posti a carico delle finanze pubbliche («chiunque riceva a caricodelle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni»), allorché si tratti disoggetti vincolati da un rapporto di lavoro dipendente o autonomo conpubbliche amministrazioni, cosicché la «componente oggettiva (rapporto dilavoro dipendente o autonomo con amministrazioni statali) si combina conquella soggettiva (emolumenti a carico delle finanze pubbliche), nel sensoche, ove sia integrato il requisito oggettivo, sul piano soggettivo qualsiasiprestazione a carico dello Stato incide sulla definizione del trattamentoeconomico annuo onnicomprensivo.». Anche più di recente, con la sentenzaNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026n. 135 del 2025, la Corte costituzionale, nell’interrogarsi sulla portata delperimetro soggettivo della ritenuta illegittimità costituzionale dell’art. 13,comma 1, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni dallalegge 23 giugno 2014, n. 89, - con cui è stato fissato in euro 240.000 annuia decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primopresidente della Corte di cassazione previsto dall’art. 23-ter del d.l. n. 201del 2011 – ha ribadito che il tetto retributivo si applica a tutti i lavoratoriche ricevono una retribuzione o un compenso dalla pubblicaamministrazione.8. Quanto all’ulteriore presupposto contestato dalla difesa delprofessionista, vale a dire quello del finanziamento a carico del bilanciopubblico, la provenienza dall’EMA di quella che - a tenore delle norme soprarichiamate - è una fonte di finanziamento del bilancio dell’AIFA, non vale adescluderne la natura di emolumento a carico delle finanze pubbliche.Come efficacemente osservato dal Pubblico Ministero, tale conclusioneè smentita non solo dal dato formale dell’iscrizione al bilancio di competenzadi tali somme, ma anche dal fatto che il rapporto (in attuazione del citatoart. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004) si instaura direttamentefra l’Agenzia europea e l’ente pubblico italiano, datore di lavoro; con laconseguenza che l’obbligazione oggetto del presente giudizio intercorre solofra l’AIFA e l’esperto, che è, dunque, titolare di un diritto credito non già neiconfronti dell’agenzia europea bensì direttamente dell’ente pubblico, che,significativamente, disciplina e determina autonomamente anche la misuradel compenso da riconoscere all’interessato.In definitiva, le somme provenienti dall’EMA non sono di competenzadel Prof. Pani, bensì proprio dell’AIFA, nel cui bilancio affluisconodirettamente per sostenerne le spese di funzionamento; pertanto,l’inserimento delle somme nel bilancio dell’Agenzia non può essereconsiderata come una mera formalità contabile, atteso che le stesseNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026risultano destinate – fra l’altro - al finanziamento di diverse attivitàistituzionali dell’Agenzia.9. In questo senso, risulta appropriato e pertinente il richiamo allapronuncia della Corte cost. n. 128 del 2022.La questione era stata sollevata dal Consiglio di Stato, in riferimentoagli artt. 3, 23, 36, 53 e 81 Cost., circa la legittimità costituzionale delcombinato disposto dell’art. 9, comma 1, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90,convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e dell’art.23-ter del d.l. n. 201 del 2011, nella parte in cui computa i compensiprofessionali corrisposti al personale dell’Avvocatura dello Stato – costituitidagli onorari e dalle spese di lite liquidati in sentenza a carico dellecontroparti – ai fini del raggiungimento del tetto retributivo previsto dallalegislazione vigente.La Corte ha ribadito, in premessa, che «[l]a disciplina del limitemassimo, sia alle retribuzioni nel settore pubblico sia al cumulo traretribuzioni e pensioni, si iscrive in un contesto di risorse limitate, chedevono essere ripartite in maniera congrua e trasparente […]. Il limite dellerisorse disponibili, immanente al settore pubblico, vincola il legislatore ascelte coerenti, preordinate a bilanciare molteplici valori di rangocostituzionale, come la parità di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto a unaretribuzione proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto ecomunque idonea a garantire un’esistenza libera e dignitosa (art. 36, primocomma, Cost.), il diritto a un’adeguata tutela previdenziale (art. 38,secondo comma, Cost.), il buon andamento della pubblica amministrazione(art. 97 Cost.)» cosicché va «valutato il bilanciamento tra i richiamati valoriconfliggenti effettuato dal legislatore, escludendo che il limite massimo alleretribuzioni, dettato nel settore pubblico sulla base di criteri non uniformi aquelli relativi al settore privato, ispirati alle leggi di mercato, siamanifestamente irragionevole (si veda anche, con riguardo alla riduzionedelle tariffe professionali riguardanti incarichi di natura pubblicistica rispettoNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026a quelle relative ad attività libero-professionali, sentenze n. 89 del 2020, n.178 del 2017 e n. 192 del 2015)».Nel merito, la tesi prospettata dal Consiglio di Stato – secondo cui laprovvista dei compensi professionali non sarebbe a carico sostanziale delbilancio dello Stato, ma dei soggetti soccombenti in giustizia verso lo Stato– è stata disattesa, sul rilievo che la parte non è l’Avvocatura dello Stato,bensì l’amministrazione pubblica da essa patrocinata, che, se vittoriosa, hadiritto al rimborso delle spese legali nei confronti del soccombente. Questiemolumenti, quindi, sono stati reputati indubbiamente “a carico dellefinanze pubbliche”, senza che il vincolo di destinazione su di essi impostodall’art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (Approvazione deltesto unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesain giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato) edall’art. 9, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014, come convertito, possamutarne la natura, come comprovato anche dalla iscrizione delle sommecosì riscosse in apposito capitolo del bilancio dello Stato. Dunque, lacircostanza stessa che le somme riscosse dall’Avvocatura dello Stato a titolodi competenze e spese legali confluiscano in entrata nel bilancio dello Statocomporta che debbano essere considerate risorse pubbliche e che, una voltaerogate, integrino una spesa a carico delle finanze pubbliche.9.1. Pertanto, la predetta pronuncia conforta ulteriormentel’interpretazione già espressa in ordine alla computabilità dei compensipercepiti per l’attività svolta presso l’EMA fra i trattamenti economici acarico delle finanze pubbliche: infatti, anche nel caso in esame, il rapportosi instaura direttamente fra l’Agenzia europea e l’AIFA e le relative sommeaffluiscono al bilancio dell’ente italiano, per finanziarne le spese difunzionamento, venendo poi corrisposte all’interessato, nei limiti stabiliti invirtù di apposito incarico professionale conferito dall’AIFA.9.2. Peraltro, il giudice delle leggi ha superato anche il tema relativo alla“premialità”, pure addotto dalla difesa del controricorrente, osservando cheNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026la computabilità, ai fini del raggiungimento del tetto retributivo, anche deicompensi professionali costituenti la parte variabile del trattamentoeconomico degli avvocati e dei procuratori dello Stato non contraddice laloro dedotta natura premiale sul piano normativo, che riguarda i criteri didistribuzione degli stessi, sulla base del rendimento individuale, mentre lafissazione di un limite massimo alle retribuzioni pubbliche si pone qualemisura di contenimento della spesa pubblica, che colpisce tutte le vociretributive, anche quelle variabili.10. Né, come pure precisato dal Pubblico Ministero, sulla fattispeciespiega effetti la sentenza costituzionale n. 135 del 2025, attesa lairretroattività sancita dalla stessa pronuncia concernente l’operatività dellimite massimo retributivo.11. Le ragioni sopra esposte consentono, infine, di superare le ulterioriargomentazioni svolte dalla difesa del controricorrente in sede didiscussione.Infatti, nella specie non viene in rilievo un’ipotesi di applicazioneestensiva o analogica dell’art. 23-ter del d.l. n. 201 del 2011 – che siassume preclusa dalla natura eccezionale della norma, nella sussistenza deipresupposti richiesti per la diretta applicazione della medesimadisposizione.Né, del resto, può essere invocata la tesi della delegazione dipagamento, considerato che il rapporto si instaura direttamente fral’Agenzia europea e l’AIFA ed è poi regolato fra quest’ultima e l’interessatoin base ad apposita convenzione.12. La sentenza impugnata va, dunque, cassata e la causa rinviata pernuovo esame sulla base del seguente principio di diritto: «Il limite posto aitrattamenti economici a carico delle finanze pubbliche dall’art. 23-ter deld.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del2011, si applica anche agli emolumenti corrisposti dall’AIFA agli esperti perl’attività svolta presso l’EMA, che, in base a quanto convenuto ai sensiNumero registro generale 18950/2022Numero sezionale 2942/2026Numero di raccolta generale 23392/2026Data pubblicazione 17/07/2026dell’art. 62, par. 3, del Regolamento (CE) n. 726/2004, provvede al direttoversamento delle relative somme sul bilancio dell’agenzia italiana, ex art.48 del d.l. 30 n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge n.326 del 2003».13. L’accoglimento del motivo e la conseguente cassazione dellasentenza impugnata comporta anche la necessità per il giudice del rinvio divalutare la domanda riconvenzionale a suo tempo proposta especificamente coltivata dalla difesa erariale, conseguente all’applicazionedel cumulo fra il trattamento economico corrisposto al Prof. Pani in qualitàdi Direttore Generale ed i compensi spettanti per l’attività svolta pressol’EMA, come previsto dall’art. 23-ter, comma 1, ultimo periodo, del d.l. n.201 del 2011: «Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al presentecomma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunqueerogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nelcaso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corsodell’anno.».13. In definitiva, il ricorso va accolto, con conseguente cassazione dellasentenza impugnata e rinvio della causa alla Corte d’appello di Roma, indiversa composizione, anche per la regolazione delle spese di lite. P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causaalla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16/06/2026.[OSCURATO:PERSONA]. La PresidenteIleana [OSCURATO:PERSONA]
Sentenza Cassazione n. 23392/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris