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CassazionesentenzaSezione 1Decisione del 22 giugno 2026

Cassazione n. 21131/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

[OSCURATO:PERSONA]controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA] in persona del Sindaco e legale rappresentantepro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte d'appello di Potenza n. 11/2022 depositatail 14/01/2023; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienzadel 21/04/2026 dal [OSCURATO:PERSONA]; udito il Pubblico Ministero, cheha concluso per il rigetto del ricorso, conseguenze di legge; udito ilprocuratore della ricorrente che ha insisto in ricorsoL’odierna ricorrente ha chiamato in giudizio il Comune di Policoro echiesto il risarcimento del danno per la occupazione senza titolo eNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026trasformazione di un terreno di sua proprietà.

Il Tribunale di Matera haaccolto parzialmente la do-manda, accertando l'illegittima occupazione daparte dell'ente convenuto di 20 mq. di terreno di proprietà della odiernaricorrente, condannando il Comune al risarcimento del danno nella misuradi euro 7.000,00 oltre interessi.La Corte d'appello di Potenza, adita dalla proprietaria, ha confermato laquantificazione del danno e riformato soltanto le spese di giudizio di primogrado, rilevando che la tesi secondo la quale la domanda del privatocostituirebbe una rinuncia abdicativa alla proprietà è stata disattesa dalConsiglio di Stato, Adunanza plenaria, con sentenza n. 2 del 2020 e che,comunque, sul punto si è formato il giudicato.

La Corte di merito ha inoltreosservato che il Comune ha realizzato sulla suddetta area un marciapiedee una panchina, con un'occupazione complessiva di circa 20 mq.La proprietaria ha proposto ricorso per cassazione, affidandosi a duemotivi.

Il Comune ha presentato controricorso.Questa Corte, con ordinanza interlocutoria depositata in data 17agosto 2025 n. 23442, ha rilevato che le questioni prospettate dallaricorrente richiedono una disamina in pubblica udienza, anche al fine diarmonizzare i contenuti della sentenza con le motivazioni delle SezioniUnite in tema di rinuncia abdicativa del diritto di proprietà̀ immobiliare.Con atto del 26 marzo 2026, la ricorrente si è costituita con nuovodifensore (per morte del precedente procuratore), che ha depositatomemoria.

Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta,esprimendosi per il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 21 aprile2026, il Procuratore generale ha concluso come da requisitoria scritta; ildifensore della ricorrente ha chiesto l'accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta, ai sensi dell'art. 360,n. 3 c.p.c., la violazione ed errata applicazione delle seguenti norme didiritto: artt. 1 [OSCURATO:PERSONA] CEDU, 827, 834 e 2058 c.c., 39 dellaNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Legge n. 2359 del 1865, 55 del DPR n. 327 del 2001 (T.U.

Espr.).

Silamenta il mancato riconoscimento del danno da perdita della proprietà, laviolazione dell'art. 115 c.p.c. e la mancata valutazione della CTU in atti.

Laricorrente deduce, in primo luogo, che non si è formato alcun giudicatosulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall'atto di appelloche l'appellante aveva censurato la sentenza di primo grado perché nonaveva disposto il risarcimento del danno da perdita della proprietà.Deduce inoltre che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice delgravame (che si riporta a Cons. di Stato, Ad.

Pl., Sent. n. 2/2020), vi ègiurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell'odiernaricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiestarisarcitoria siano del tutto legittime.

Inoltre, deduce che ha errato ilgiudice del gravame a ritenere la congruità del risarcimento, sulpresupposto che l'occupazione riguarda soli 20 mq. su 120 mq. disuperficie complessiva e non pregiudica l'edificazione sulla restante partedel lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, eprecisamente quanto riportato nella consulenza tecnica e nelle fotografieallegate agli atti, che attestano la impossibilità di utilizzare il lotto se nonnella sua interezza, posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere postodinanzi ad una piazzetta e ad alcune panchine.2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta error in iudicando ela errata quantificazione dell'indennità per occupazione illegittima, nonchéla mancata applicazione e violazione dell'art. 42-bis, comma 3, IIcapoverso, del D.P.R. n. 327/2001.

Si lamenta altresì l’omessa pronunciae la violazione dell'art. 112 c.p.c.

La ricorrente deduce che il giudice diprime cure, seguendo quanto affermato dal CTU, aveva liquidatol'occupazione illegittima con una somma una tantum, non tenendopresente la maturazione di una somma annuale, e per tale ragione lasentenza di primo grado era stata censurata ed era stata chiesta laquantificazione attraverso l'applicazione dell'art. 42-bis, comma 3, IINumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026capoverso, del DPR n. 327/2001 e in ragione del 5% del valore venaledell'intera area.

Secondo la ricorrente, quanto affermato dal giudice delgravame si sostanzia in un'omessa pronuncia, in violazione dell'art. 112c.p.c., in quanto la censura riguardava proprio il metodo di quantificazionedell'occupazione illegittima, che doveva essere liquidata tenendo conto deitempi di occupazione illegittima, e non come effettuato dal CTU.

Deduceche l'errata quantificazione si risolve in un mancato riconoscimento deldiritto al danno da occupazione illegittima, in totale violazione di legge.

Laricorrente rileva: a) in primo luogo, che non si è formato alcun giudicatosulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall'atto di appello, alprimo motivo, che l'appellante aveva censurato la sentenza impugnataperché non aveva disposto il risarcimento del danno da perdita dellaproprietà; e difatti, nell'atto di appello, a pagina 4, al IV paragrafo, silegge: “il giudice di prime cure, però, data la richiesta effettuatadall'attrice, avrebbe dovuto accertare il bene della vita che l'accessioneusurpativa ha leso e provvedere a liquidare il relativo danno per la perditadella proprietà così come previsto dalla giurisprudenza nazionale ecomunitaria”; b) che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice delgravame (che si è riportato a Cons. di Stato, Ad.

Pl., sent. n. 2/2020), vi ègiurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell'odiernaricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiestarisarcitoria siano del tutto legittime; c) che il giudice del gravame haaffermato la congruità del risarcimento per occupazione illegittimariconosciuto, sostenendo che l'occupazione di soli 20 mq. su 120 mq. disuperficie complessiva non pregiudica l'edificazione sulla restante partedel lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, eprecisamente posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere posto dinanziad una piazzetta e ad alcune panchine.3.- Il Procuratore generale ha osservato che per lungo tempo lagiurisprudenza di legittimità ha ammesso che il proprietario, a fronte diNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026un'occupazione appropriativa o usurpativa, potesse optare per una tutelanon restitutoria, bensì risarcitoria per equivalente.

Tale scelta venivaqualificata come una "rinunzia abdicativa" del diritto di proprietà, la cuiperdita veniva compensata dal pagamento del valore venale del bene.Tuttavia, il Consiglio di Stato, con le sentenze dell'Adunanza plenaria nn.2, 3 e 4 del 2020, ha radicalmente smentito tale ricostruzione, rilevandoche l'istituto della rinuncia abdicativa non ha una base legale certa perdeterminare l'effetto traslativo della proprietà in capo alla P.A.; che l'art.42-bis del DPR n. 327/2001 costituisce l'unico paradigma normativo entroil quale ricondurre a legalità l'occupazione, garantendo una valutazionedegli interessi in conflitto rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione;che la rinuncia unilaterale del privato finirebbe per attribuire al medesimoun diritto potestativo di imporre l'acquisto alla P.A., stravolgendo l'assettodella funzione pubblica espropriativa.

Di contro, la Corte di Cassazione,(ad es. ord. n. 18168/ 2022), ha ribadito che l'ordinamento non puòsottrarre al privato i comuni rimedi civilistici a tutela di un bene resoinservibile.

Se l'Amministrazione trasforma il bene senza espropriarlo, ilproprietario subisce un illecito permanente e deve poter scegliere sechiedere la restituzione (spesso impossibile o antieconomica) o abdicare aldiritto chiedendo il ristoro integrale del valore.

Nelle more della decisionedel presente ricorso, il quadro nomofilattico ha trovato composizione conla sentenza delle Sezioni Unite n. 23093 dell'11 agosto 2025.

Con talepronuncia, emessa in sede di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c., siè affermato che la rinuncia alla proprietà immobiliare è ammissibile comedi disporre riconosciuta dall'art. 832 c.c.; la causa del negozio risiede nelladismissione del diritto al fine di separare il patrimonio da un cespite nonpiù di interesse; non è richiesto un giudizio di meritevolezza positivodell'interesse, essendo sufficiente l'interesse negativo a non essere piùproprietario; l'effetto riflesso è l'acquisto dello Stato ex art. 827 c.c..

SullaNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026scorta di questi rilievi, il Procuratore generale ritiene corretta la sentenzadella Corte d’appello: pur se non può ritenersi formato il giudicato interno,nella specie la rinuncia non è consacrata in un atto formale e la citazionein giudizio non è equivalente; inoltre, la parte presume abbia effettitraslativi e non meramente abdicativi; con la rinuncia abdicativa, peraltro,il bene è trasferito in proprietà allo Stato e non all’ente territorialeespropriante.4.- Il primo motivo del ricorso è fondato nei termini di cui appresso.4.1.- Come è noto, la giurisprudenza italiana ha elaborato, sin dalla finedegli anni settanta, la teoria della c.d. occupazione acquisitiva (oaccessione invertita, espropriazione di fatto), compiutamente delineatadalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la pronuncia n. 1464 del1983.

Si intendeva così disciplinare le ipotesi, allora non espressamenteregolate dal legislatore, di occupazione di un fondo di proprietà privata daparte della [OSCURATO:PERSONA], preordinata alla realizzazione di unaopera pubblica, non seguita dalla emanazione del decreto di esproprio, macon irreversibile trasformazione del bene.

Secondo questa tesi, in similicasi l’istituto della accessione opera in senso inverso, facendo acquisire laproprietà del suolo a chi vi ha realizzato l’opera, posto che un benepubblico non può passare al privato, al quale, per effetto dell’atto illecitocompiuto dalla Amministrazione, spetta invece il risarcimento integrale deldanno.La giurisprudenza italiana aveva così individuato un punto di equilibriotra l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico – attraverso l’attribuzionealla [OSCURATO:PERSONA] della proprietà del bene trasformato – e lasalvaguardia della posizione del privato, assicurata mediante ilriconoscimento del risarcimento integrale del danno (cd. controvalore delbene).4.2- Tale ricostruzione ha progressivamente mostrato profili di criticitàalla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, laNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026quale ha costantemente affermato che non è consentitoall’Amministrazione acquisire la proprietà di un bene quale effetto di uncomportamento illecito, configurando le forme di espropriazione indirettacome violazioni del principio di legalità e del di-ritto di proprietà garantitodall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione (per tutte v.

CorteEDU, Scordino c.

Italia, 6 marzo 2007).4.3.- Da qui il successivo ripensamento della giurisprudenza italiana,consacrato poi nel 2015 dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione(sentenza n. 735), le quali sono pervenute alla conclusione che ilcontrasto tra l’occupazione acquisitiva e i principi affermati dallaConvenzione EDU determina il definitivo superamento dell’istitutodell’accessione invertita, dovendo le fattispecie in esame essere ricondotteallo schema generale dell’illecito civile, con esclusione di ogni effettotraslativo automatico della proprietà in favore dell’Amministrazione e conpiena restituzione al privato delle ordinarie forme di tutela reale erisarcitoria.

Si è quindi affermato che in materia di espropriazione perpubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformitàcon il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, secondocui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma",comporta che l'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. el'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'operapubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione dipubblica utilità, all'acquisto dell'area da parte della Amministrazione,sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decidadi abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno perequivalente.Specificamente, sul punto della cd. rinuncia abdicativa le Sezioni Unitedel 2015 hanno affermato che «Infatti, in alternativa alla restituzione, alproprietario è sempre concessa l'opzione per una tutela risarcitoria, conuna implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmenteNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026trasformato (cfr. e plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass.28 marzo 2001, n. 4451 e Cass. 12 dicembre 2001, n. 15710); talerinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, nonconsegue, quale effetto automatico, l'acquisto della proprietà del fondo daparte dell'Amministrazione».4.4.- Due quindi le caratteristiche fondamentali di questa forma dirinuncia, così come descritta nella sentenza: è implicita nella richiesta dirisarcimento del danno e non ha effetto traslativo ma “carattereabdicativo”.5.- Il Consiglio di Stato, con le sentenze sopra citate, ha opposto allatesi della rinuncia implicita con carattere abdicativo essenzialmente treobiezioni: essa non spiega esaurientemente la vicenda traslativa in capoall'autorità espropriante; la rinuncia viene ricostruita quale atto implicito,secondo la nota dogmatica degli atti impliciti, senza averne lecaratteristiche essenziali; soprattutto, e in senso decisivo e assorbente,non è provvista di base legale in un ambito, quello dell'espropriazione,dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livellocostituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo.5.1.- A tali argomenti questa Corte ha contrapposto il rilievo chel’occupazione del bene, pur se illecita o illegittima, seguita da irreversibiletrasformazione del fondo produce l’effetto immediato di sottrarre alprivato il diritto di godimento sul bene per un tempo indeterminato e ognifacoltà connessa allo status proprietario, svuotando anche la facoltàdispositiva sul bene stesso; e che il proprietario vittima delcomportamento illecito dell’Amministrazione ha il diritto di domandare ingiudizio il risarcimento del danno, non solo per la perdita del godimentonel periodo considerato (occupazione illegittima), ma anche per la perditacommisurata all’integrale valore del bene, alla cui titolarità il proprietarioha implicitamente rinunciato proponendo la domanda risarcitoria perequivalente (cd. restitutio in integrum per equivalente): in questi termini,Numero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Cass. n. 18142 del 6/06 /2022, ma anche Cass. n. 44 del 1/01/2026; si èanche precisato che nel caso di occupazione usurpativa della P.A., ilproprietario che proponga un'azione risarcitoria per equivalente, la qualedetermina un'implicita rinuncia al diritto dominicale, non può introdurrel'alternativa domanda di restituzione del bene (al cui diritto ha giàrinunciato), tanto meno come mera emendatio libelli ed in viasubordinata, trattandosi di azione che, pur fondata sui medesimi fatti, èincompatibile con quella esercitata in via principale (Cass. n. 33592 del22/12/2025).5.2.- Pertanto, nella giurisprudenza di questa Corte non si è affermatoche la scelta di chiedere il risarcimento integrale del danno arrecato con laoccupazione e con la irreversibile trasformazione del fondo abbia effettitraslativi.

Si è invece posto l’accento sulla necessità che il proprietariodanneggiato dal comportamento della P.A. non sia privato del suo dirittodi chiedere, anziché la tutela reale, la tutela risarcitoria per equivalente, ecioè il controvalore del bene, rispetto al quale ha perso tutte le facoltàconnesse al dominio; con la precisazione che la scelta è irreversibile, equindi nel momento in cui il proprietario chiede il risarcimento del dannoperde la facoltà di chiedere la tutela reale.5.3.- In questo senso deve intendersi il rilievo (Cass. n. 18142/2022)che la richiesta di risarcimento del danno per equivalente sarebbe, latosensu, “forzosa”; il proprietario, quale conseguenza dell’illecita eirreversibile trasformazione del fondo, è stato svuotato di ogni facoltà deldominio, e la richiesta di restituzione - pur astrattamente possibile -incontrerebbe ostacoli pratici notevoli, oltre ad essere contraria al principiosolidaristico che governa il nostro ordinamento (artt. 2, 42 Cost.), perchépriverebbe la collettività di una opera pubblica.

Si tratterebbe peraltro diuna scelta antieconomica, e che richiederebbe di adattare le regolepreviste dall’art. 936 c.c. alla peculiarità della fattispecie; ed invero, l’art.936 c.c. è pensato e strutturato per regolare le liti tra privati e non già traNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026il privato e una Amministrazione che, pur agendo al di fuori dei parametridi legalità, ha comunque costruito un’opera che – quantomeno di fatto – èdestinata a pubblico uso.

In definitiva, in questo tipo di vicende, accadeche il proprietario perde interesse al bene ed anzi accetta che esso vengautilizzato a scopi di pubblica utilità, purché ne ottenga il controvalore indenaro.

Di ciò è prova la circostanza che la giurisprudenza italiana si èoccupata prevalentemente di casi in cui il privato ha chiesto non la tutelareale, bensì il risarcimento del danno per equivalente; ed è su questi casiche si è sviluppata e consolidata la giurisprudenza sopra citata.

Del resto,a ben vedere, la ragione personale per la quale il privato decide dichiedere il risarcimento del danno piuttosto che la restituzione del bene èindifferente per il giudice, poiché una volta chiesta la tutela risarcitoria, èdi questa che si discute nel processo, e non della tutela reale; e le normeda applicare nel giudizio sono le norme del titolo IX del libro quarto delcodice civile, e tra queste particolare rilievo ha l’art. 2058, secondo ilquale il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica soloqualora sia in tutto o in parte possibile, e il giudice può comunque disporrela tutela per equivalente quando il risarcimento in forma specifica siaeccessivamente oneroso per il debitore.

Nei casi che qui si prendono inconsiderazione, e nel caso di specie in particolare, è lo stesso privato adoperare la scelta della domanda risarcitoria per equivalente.6.- Ciò premesso, si rendono necessarie alcune precisazioni al fine diarmonizzare la pregressa giurisprudenza, di cui sopra si è dato atto, con irecenti principi espressi dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 23093 del2025 in tema di rinuncia alla proprietà, evitare equivoci legati all’uso deltermine “rinuncia” e correttamente individuare, nei casi di occupazioneusurpativa, il fatto dal quale scaturisce l’effetto di legittimare ilproprietario alla richiesta di risarcimento del danno.6.1.- Per quanto qui di interesse, si rileva che le Sezioni Unite con lasentenza n. 23093 del 2025 hanno ricordato l’orientamento espresso dalNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 2 del 2020, osservando chesecondo i giudici amministrativi «…non può essere ravvisata una rinunciaabdicativa implicita di proposizione in giudizio, da parte del privatoillegittimamente espropriato, della richiesta di risarcimento del danno perla perdita della proprietà occupata dalla P.A. a seguito dell’irreversibiletrasformazione del fondo.

L’approdo raggiunto dai giudici amministrativiresta, comunque, confinato all’ambito della vicenda della cosiddettaoccupazione usurpativa e dunque alla sequenza occupazione-rinuncia-esproprio anomalo».

Di seguito, pur rilevando che «Non mette contooccuparsi in questa sede di precisazioni, dettagli applicativi o normativesettoriali che nella pratica potrebbero venire ulteriormente in rilievo in casispecifici» hanno espresso, in termini generali, un principio che appare piùin linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato che con quantoaffermato dalle Sezioni Unite nel 2015 in merito alla possibileindividuazione di una forma di rinuncia implicita al diritto di proprietà nellarichiesta di risarcimento del danno.6.2.- Le Sezioni Unite del 2025 hanno infatti affermato che la rinunciaalla proprietà immobiliare è atto unilaterale e non recettizio, la cuifunzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, in quanto modalitàdi esercizio e di attuazione della facoltà di disporre della cosa accordatadall’art. 832 cod. civ., realizzatrice dell’interesse patrimoniale del titolareprotetto dalla relazione assoluta di attribuzione, producendosi ex legel’effetto riflesso dell’acquisto dello Stato a titolo originario, in forza dell’art.827 cod. civ., quale conseguenza della situazione di fatto della vacanzadel bene.

Ne discende che la rinuncia alla proprietà immobiliare espressadal titolare trova causa, e quindi anche riscontro della meritevolezzadell’interesse perseguito, in sé stessa, e non nell’adesione di un “altrocontraente”.

Ed ancora hanno affermato che l'unilateralità e nonrecettizietà dell'atto di rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobilesono conseguenze dell'interesse individuale che essa realizza con laNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026dichiarazione del titolare del diritto soggettivo, diretta unicamente adismettere il medesimo.

Tale dichiarazione va manifestata nel mondoesterno, perché produca il suo effetto, mediante atto pubblico o scritturaprivata, e va trascritta perché sia opponibile a terzi, ma non deverivolgersi ad una determinata persona perché ne abbia conoscenza,seppure si tratti di persona interessata alla rinuncia.6.3.- In questa sentenza, si ha, da un lato, la affermazione di principi dicarattere generale sulla rinuncia alla proprietà, dall’altro, il riconoscimentodella specificità della ipotesi della cd. occupazione usurpativa.Invero, che la rinuncia implicita con carattere abdicativo di cui sopra si èdetto costituisca una ipotesi del tutto peculiare è già stato messo inevidenza dalla giurisprudenza di questa Corte, che con la ordinanza n.19773/2018 così si è espressa: «la rinuncia implicita nella proposizionedell'azione risarcitoria non determina il trasferimento della proprietà infavore dell'Amministrazione, è anche vero però che, traducendosinell'abbandono del bene in favore di questa ultima, essa comporta il venirmeno dello spossessamento e quindi dell'illecito, alla cui cessazioneoccorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine diprescrizione (comunque interrotto dalla contestuale instaurazione delgiudizio), ma anche ai fini dell'individuazione e della quantificazione delleconseguenze risarcitorie.

E' in riferimento a tale momento che dev'esserequindi accertata la destinazione urbanistica del fondo occupato, ai finidella determinazione del suo valore di mercato, tenendo peraltro conto delcarattere non conformativo di vincoli eventualmente appostiesclusivamente in funzione della realizzazione dell'opera pubblica; ed allostesso momento occorre fare altresì riferimento per la determinazionedella durata dello spossessamento, ai fini della liquidazione del dannoeventualmente cagionato dall'occupazione illegittima».

In questaordinanza si rende evidente che la cd. rinuncia implicita con carattereabdicativo non è da intendersi quale atto (formale) di dismissione delNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026diritto, ma come abbandono del bene alla Amministrazione che lo haoccupato ed irreversibilmente trasformato.7.- Da quanto sopra possono trarsi alcune considerazioni: a) non puòparlarsi, in tema di risarcimento del danno da occupazione usurpativa, dirinuncia alla proprietà con effetti traslativi, il che invero è sempre statoescluso, sin dalla pronuncia a Sezioni Unite del 2015; b) non dovrebbeneppure parlarsi di rinuncia implicita al diritto di proprietà: se la rinunciadeve farsi con atto scritto e trascritto ed è atto che non ha altra finalitàche quello di dismettere il diritto, essa non può ritenersi implicitamentecontenuta in una domanda di risarcimento del danno; può però parlarsi dimanifestazione della volontà di abbandonare il bene alla Amministrazioneoccupante; c) nessun vantaggio avrebbe l’ente espropriante (recte: l’enteche ha costruito illegittimamente l’opera pubblica) da una rinuncia allaproprietà, dato che il bene verrebbe in questo caso acquisito dallo Stato enon dall’ente stesso, che invece, fintanto che il bene resta (formalmente)di proprietà del soggetto danneggiato, può attivare il rimedio di cui all’art.42-bis del TUE.8.- Non si rende quindi necessario rinnegare i principi fondamentaliespressi fino a questo momento dalla giurisprudenza di questa Corte, sultema che specificamente ci riguarda, principi che possono cosìriassumersi: a) l’atto di illecita occupazione e trasformazione del fondonon comporta l’acquisto della proprietà alla mano pubblica; b) pur nonpotendosi negare il diritto del proprietario di chiedere la restituzione delfondo illecitamente occupato, non gli si può neppure negare di chiedere edottenere un integrale e pieno ristoro del danno cagionato attraverso losvuotamento del diritto da ogni facoltà propria del dominio; c) una voltaoperata la scelta di chiedere il risarcimento del danno, non può mutarsi ladomanda in richiesta di restituzione del fondo.8.1.- Se questo è, come il Collegio ritiene che sia, il nucleo essenzialedell’orientamento giurisprudenziale fin qui consolidato, la cui finalitàNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026pratica è quella di regolare le liti risarcitorie tra il proprietario e laAmministrazione usurpatrice, il contrasto con la giurisprudenza delConsiglio di Stato si rivela più apparente che effettivo; e l’orientamentopuò essere confermato, con minime rettifiche, al fine di offrire unaricostruzione armonica con i principi affermati dalle Sezioni Unite nel2025.9.- Il preteso contrasto con la giurisprudenza amministrativa nasceinfatti dall’equivoco di ritenere che il risarcimento del danno sia lacontropartita della abdicazione del diritto di proprietà.Così non è, perché il diritto al risarcimento del danno sorge qualeconseguenza del fatto illecito, secondo i generali principi dellaresponsabilità aquiliana (2043 c.c.); e qui si parla dei casi in cui il fattoillecito rilevante non è soltanto la occupazione del fondo, ma anche la suairreversibile trasformazione, con la costruzione di un’opera pubblica,sicché il proprietario perde a tempo indeterminato le facoltà del dominio,restando il diritto totalmente svuotato del suo contenuto, dimodoché egliperde anche ogni interesse verso il bene e lo abbandona allaAmministrazione.

Ed è per questa ragione che il quantum del risarcimentosi individua nel valore del fondo, perché in concreto la totale privazionedelle utilitas che connotano il dominio equivale, in termini monetari, aperdere il dominio.

La circostanza che le due ipotesi di danno (perdere laproprietà, essere il diritto svuotato di ogni suo contenuto) possano averelo stesso valore monetario lascia però distinte le due ipotesi sotto il profilodella struttura e della classificazione.

Ciò fermo restando che è necessariala manifestazione della volontà – implicita nella domanda di risarcimentodel danno – di abbandonare il fondo alla Amministrazione, che comporta ilvenir meno dello spossessamento e quindi dell'illecito, alla cui cessazioneoccorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine diprescrizione, ma anche ai fini dell'individuazione e della quantificazionedelle conseguenze risarcitorie.Numero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/20269.1.- La rinuncia al diritto di proprietà è, a ben vedere, solo un postfactum eventuale di questa vicenda; ciò che conta è verificare se il privatoha chiesto il risarcimento del danno e quindi – una volta accertato l’illecito– quantificarlo con riferimento a tutti i pregiudizi che ne sono derivati.Con la precisazione, quanto al punto sub c), che la irretrattabilità dellascelta non deriva dall’essere la domanda di risarcimento del danno unaformale rinuncia al diritto di proprietà, ma dal fatto che è il proprietariostesso a porre termine allo spossessamento e, peraltro, ottenendo ilrisarcimento per equivalente non può più chiedere la riduzione in pristino,posto che le due ipotesi sono contemplate nell’art. 2058 c.c. comealternative.10.- Si enuncia pertanto il seguente principio di dirittoL'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l'irreversibiletrasformazione del suo fondo per la costruzione di un'opera pubblica nondanno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità,all'acquisto dell'area da parte dell'Amministrazione, sicché il proprietarioha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di chiedere ilrisarcimento del danno per equivalente, abbandonando il bene allaAmministrazione, con conseguente venire meno dello spossessamento equindi dell'illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo ai fini delladecorrenza del termine di prescrizione e dell'individuazione equantificazione delle conseguenze risarcitorie.11.- Venendo al caso di specie, si rileva che effettivamente non si èformato il giudicato sulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risultadall'atto di appello che l'appellante abbia censurato la sentenza impugnatain quanto non ha disposto il risarcimento del danno da perdita dellaproprietà.

Inoltre, si rileva che ha errato il giudice d’appello a focalizzarel’attenzione sulla circostanza che il bene è rimasto formalmente inproprietà della ricorrente, dal momento che ai fini risarcitori si deve tenerconto anche di quella voce di danno consistente nello svuotamento di tutteNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026le facoltà del dominio con conseguente perdita di interesse al bene, neitermini sopra precisati.Pertanto, in accoglimento per quanto di ragione del primo motivo diricorso, assorbito il secondo, la sentenza impugnata è da cassare, conrinvio alla Corte d’appello di Potenza, in diversa composizione, per unnuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio dilegittimità.

P.Q.Maccoglie il primo motivo del ricorso nei termini di cui in motivazione,assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corted’appello di Potenza, in diversa composizione, per un nuovo esame e perla liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella pubblica udienza del 21/04/2026.[OSCURATO:PERSONA] PresidenteRita [OSCURATO:PERSONA]

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
[OSCURATO:PERSONA]controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA] in persona del Sindaco e legale rappresentantepro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte d'appello di Potenza n. 11/2022 depositatail 14/01/2023; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienzadel 21/04/2026 dal [OSCURATO:PERSONA]; udito il Pubblico Ministero, cheha concluso per il rigetto del ricorso, conseguenze di legge; udito ilprocuratore della ricorrente che ha insisto in ricorsoL’odierna ricorrente ha chiamato in giudizio il Comune di Policoro echiesto il risarcimento del danno per la occupazione senza titolo eNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026trasformazione di un terreno di sua proprietà. Il Tribunale di Matera haaccolto parzialmente la do-manda, accertando l'illegittima occupazione daparte dell'ente convenuto di 20 mq. di terreno di proprietà della odiernaricorrente, condannando il Comune al risarcimento del danno nella misuradi euro 7.000,00 oltre interessi.La Corte d'appello di Potenza, adita dalla proprietaria, ha confermato laquantificazione del danno e riformato soltanto le spese di giudizio di primogrado, rilevando che la tesi secondo la quale la domanda del privatocostituirebbe una rinuncia abdicativa alla proprietà è stata disattesa dalConsiglio di Stato, Adunanza plenaria, con sentenza n. 2 del 2020 e che,comunque, sul punto si è formato il giudicato. La Corte di merito ha inoltreosservato che il Comune ha realizzato sulla suddetta area un marciapiedee una panchina, con un'occupazione complessiva di circa 20 mq.La proprietaria ha proposto ricorso per cassazione, affidandosi a duemotivi. Il Comune ha presentato controricorso.Questa Corte, con ordinanza interlocutoria depositata in data 17agosto 2025 n. 23442, ha rilevato che le questioni prospettate dallaricorrente richiedono una disamina in pubblica udienza, anche al fine diarmonizzare i contenuti della sentenza con le motivazioni delle SezioniUnite in tema di rinuncia abdicativa del diritto di proprietà̀ immobiliare.Con atto del 26 marzo 2026, la ricorrente si è costituita con nuovodifensore (per morte del precedente procuratore), che ha depositatomemoria. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta,esprimendosi per il rigetto del ricorso. Alla pubblica udienza del 21 aprile2026, il Procuratore generale ha concluso come da requisitoria scritta; ildifensore della ricorrente ha chiesto l'accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta, ai sensi dell'art. 360,n. 3 c.p.c., la violazione ed errata applicazione delle seguenti norme didiritto: artt. 1 [OSCURATO:PERSONA] CEDU, 827, 834 e 2058 c.c., 39 dellaNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Legge n. 2359 del 1865, 55 del DPR n. 327 del 2001 (T.U. Espr.). Silamenta il mancato riconoscimento del danno da perdita della proprietà, laviolazione dell'art. 115 c.p.c. e la mancata valutazione della CTU in atti. Laricorrente deduce, in primo luogo, che non si è formato alcun giudicatosulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall'atto di appelloche l'appellante aveva censurato la sentenza di primo grado perché nonaveva disposto il risarcimento del danno da perdita della proprietà.Deduce inoltre che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice delgravame (che si riporta a Cons. di Stato, Ad. Pl., Sent. n. 2/2020), vi ègiurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell'odiernaricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiestarisarcitoria siano del tutto legittime. Inoltre, deduce che ha errato ilgiudice del gravame a ritenere la congruità del risarcimento, sulpresupposto che l'occupazione riguarda soli 20 mq. su 120 mq. disuperficie complessiva e non pregiudica l'edificazione sulla restante partedel lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, eprecisamente quanto riportato nella consulenza tecnica e nelle fotografieallegate agli atti, che attestano la impossibilità di utilizzare il lotto se nonnella sua interezza, posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere postodinanzi ad una piazzetta e ad alcune panchine.2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta error in iudicando ela errata quantificazione dell'indennità per occupazione illegittima, nonchéla mancata applicazione e violazione dell'art. 42-bis, comma 3, IIcapoverso, del D.P.R. n. 327/2001. Si lamenta altresì l’omessa pronunciae la violazione dell'art. 112 c.p.c. La ricorrente deduce che il giudice diprime cure, seguendo quanto affermato dal CTU, aveva liquidatol'occupazione illegittima con una somma una tantum, non tenendopresente la maturazione di una somma annuale, e per tale ragione lasentenza di primo grado era stata censurata ed era stata chiesta laquantificazione attraverso l'applicazione dell'art. 42-bis, comma 3, IINumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026capoverso, del DPR n. 327/2001 e in ragione del 5% del valore venaledell'intera area. Secondo la ricorrente, quanto affermato dal giudice delgravame si sostanzia in un'omessa pronuncia, in violazione dell'art. 112c.p.c., in quanto la censura riguardava proprio il metodo di quantificazionedell'occupazione illegittima, che doveva essere liquidata tenendo conto deitempi di occupazione illegittima, e non come effettuato dal CTU. Deduceche l'errata quantificazione si risolve in un mancato riconoscimento deldiritto al danno da occupazione illegittima, in totale violazione di legge. Laricorrente rileva: a) in primo luogo, che non si è formato alcun giudicatosulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall'atto di appello, alprimo motivo, che l'appellante aveva censurato la sentenza impugnataperché non aveva disposto il risarcimento del danno da perdita dellaproprietà; e difatti, nell'atto di appello, a pagina 4, al IV paragrafo, silegge: “il giudice di prime cure, però, data la richiesta effettuatadall'attrice, avrebbe dovuto accertare il bene della vita che l'accessioneusurpativa ha leso e provvedere a liquidare il relativo danno per la perditadella proprietà così come previsto dalla giurisprudenza nazionale ecomunitaria”; b) che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice delgravame (che si è riportato a Cons. di Stato, Ad. Pl., sent. n. 2/2020), vi ègiurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell'odiernaricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiestarisarcitoria siano del tutto legittime; c) che il giudice del gravame haaffermato la congruità del risarcimento per occupazione illegittimariconosciuto, sostenendo che l'occupazione di soli 20 mq. su 120 mq. disuperficie complessiva non pregiudica l'edificazione sulla restante partedel lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, eprecisamente posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere posto dinanziad una piazzetta e ad alcune panchine.3.- Il Procuratore generale ha osservato che per lungo tempo lagiurisprudenza di legittimità ha ammesso che il proprietario, a fronte diNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026un'occupazione appropriativa o usurpativa, potesse optare per una tutelanon restitutoria, bensì risarcitoria per equivalente. Tale scelta venivaqualificata come una "rinunzia abdicativa" del diritto di proprietà, la cuiperdita veniva compensata dal pagamento del valore venale del bene.Tuttavia, il Consiglio di Stato, con le sentenze dell'Adunanza plenaria nn.2, 3 e 4 del 2020, ha radicalmente smentito tale ricostruzione, rilevandoche l'istituto della rinuncia abdicativa non ha una base legale certa perdeterminare l'effetto traslativo della proprietà in capo alla P.A.; che l'art.42-bis del DPR n. 327/2001 costituisce l'unico paradigma normativo entroil quale ricondurre a legalità l'occupazione, garantendo una valutazionedegli interessi in conflitto rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione;che la rinuncia unilaterale del privato finirebbe per attribuire al medesimoun diritto potestativo di imporre l'acquisto alla P.A., stravolgendo l'assettodella funzione pubblica espropriativa. Di contro, la Corte di Cassazione,(ad es. ord. n. 18168/ 2022), ha ribadito che l'ordinamento non puòsottrarre al privato i comuni rimedi civilistici a tutela di un bene resoinservibile. Se l'Amministrazione trasforma il bene senza espropriarlo, ilproprietario subisce un illecito permanente e deve poter scegliere sechiedere la restituzione (spesso impossibile o antieconomica) o abdicare aldiritto chiedendo il ristoro integrale del valore. Nelle more della decisionedel presente ricorso, il quadro nomofilattico ha trovato composizione conla sentenza delle Sezioni Unite n. 23093 dell'11 agosto 2025. Con talepronuncia, emessa in sede di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c., siè affermato che la rinuncia alla proprietà immobiliare è ammissibile comedi disporre riconosciuta dall'art. 832 c.c.; la causa del negozio risiede nelladismissione del diritto al fine di separare il patrimonio da un cespite nonpiù di interesse; non è richiesto un giudizio di meritevolezza positivodell'interesse, essendo sufficiente l'interesse negativo a non essere piùproprietario; l'effetto riflesso è l'acquisto dello Stato ex art. 827 c.c.. SullaNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026scorta di questi rilievi, il Procuratore generale ritiene corretta la sentenzadella Corte d’appello: pur se non può ritenersi formato il giudicato interno,nella specie la rinuncia non è consacrata in un atto formale e la citazionein giudizio non è equivalente; inoltre, la parte presume abbia effettitraslativi e non meramente abdicativi; con la rinuncia abdicativa, peraltro,il bene è trasferito in proprietà allo Stato e non all’ente territorialeespropriante.4.- Il primo motivo del ricorso è fondato nei termini di cui appresso.4.1.- Come è noto, la giurisprudenza italiana ha elaborato, sin dalla finedegli anni settanta, la teoria della c.d. occupazione acquisitiva (oaccessione invertita, espropriazione di fatto), compiutamente delineatadalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la pronuncia n. 1464 del1983. Si intendeva così disciplinare le ipotesi, allora non espressamenteregolate dal legislatore, di occupazione di un fondo di proprietà privata daparte della [OSCURATO:PERSONA], preordinata alla realizzazione di unaopera pubblica, non seguita dalla emanazione del decreto di esproprio, macon irreversibile trasformazione del bene. Secondo questa tesi, in similicasi l’istituto della accessione opera in senso inverso, facendo acquisire laproprietà del suolo a chi vi ha realizzato l’opera, posto che un benepubblico non può passare al privato, al quale, per effetto dell’atto illecitocompiuto dalla Amministrazione, spetta invece il risarcimento integrale deldanno.La giurisprudenza italiana aveva così individuato un punto di equilibriotra l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico – attraverso l’attribuzionealla [OSCURATO:PERSONA] della proprietà del bene trasformato – e lasalvaguardia della posizione del privato, assicurata mediante ilriconoscimento del risarcimento integrale del danno (cd. controvalore delbene).4.2- Tale ricostruzione ha progressivamente mostrato profili di criticitàalla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, laNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026quale ha costantemente affermato che non è consentitoall’Amministrazione acquisire la proprietà di un bene quale effetto di uncomportamento illecito, configurando le forme di espropriazione indirettacome violazioni del principio di legalità e del di-ritto di proprietà garantitodall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione (per tutte v. CorteEDU, Scordino c. Italia, 6 marzo 2007).4.3.- Da qui il successivo ripensamento della giurisprudenza italiana,consacrato poi nel 2015 dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione(sentenza n. 735), le quali sono pervenute alla conclusione che ilcontrasto tra l’occupazione acquisitiva e i principi affermati dallaConvenzione EDU determina il definitivo superamento dell’istitutodell’accessione invertita, dovendo le fattispecie in esame essere ricondotteallo schema generale dell’illecito civile, con esclusione di ogni effettotraslativo automatico della proprietà in favore dell’Amministrazione e conpiena restituzione al privato delle ordinarie forme di tutela reale erisarcitoria. Si è quindi affermato che in materia di espropriazione perpubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformitàcon il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, secondocui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma",comporta che l'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. el'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'operapubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione dipubblica utilità, all'acquisto dell'area da parte della Amministrazione,sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decidadi abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno perequivalente.Specificamente, sul punto della cd. rinuncia abdicativa le Sezioni Unitedel 2015 hanno affermato che «Infatti, in alternativa alla restituzione, alproprietario è sempre concessa l'opzione per una tutela risarcitoria, conuna implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmenteNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026trasformato (cfr. e plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass.28 marzo 2001, n. 4451 e Cass. 12 dicembre 2001, n. 15710); talerinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, nonconsegue, quale effetto automatico, l'acquisto della proprietà del fondo daparte dell'Amministrazione».4.4.- Due quindi le caratteristiche fondamentali di questa forma dirinuncia, così come descritta nella sentenza: è implicita nella richiesta dirisarcimento del danno e non ha effetto traslativo ma “carattereabdicativo”.5.- Il Consiglio di Stato, con le sentenze sopra citate, ha opposto allatesi della rinuncia implicita con carattere abdicativo essenzialmente treobiezioni: essa non spiega esaurientemente la vicenda traslativa in capoall'autorità espropriante; la rinuncia viene ricostruita quale atto implicito,secondo la nota dogmatica degli atti impliciti, senza averne lecaratteristiche essenziali; soprattutto, e in senso decisivo e assorbente,non è provvista di base legale in un ambito, quello dell'espropriazione,dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livellocostituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo.5.1.- A tali argomenti questa Corte ha contrapposto il rilievo chel’occupazione del bene, pur se illecita o illegittima, seguita da irreversibiletrasformazione del fondo produce l’effetto immediato di sottrarre alprivato il diritto di godimento sul bene per un tempo indeterminato e ognifacoltà connessa allo status proprietario, svuotando anche la facoltàdispositiva sul bene stesso; e che il proprietario vittima delcomportamento illecito dell’Amministrazione ha il diritto di domandare ingiudizio il risarcimento del danno, non solo per la perdita del godimentonel periodo considerato (occupazione illegittima), ma anche per la perditacommisurata all’integrale valore del bene, alla cui titolarità il proprietarioha implicitamente rinunciato proponendo la domanda risarcitoria perequivalente (cd. restitutio in integrum per equivalente): in questi termini,Numero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Cass. n. 18142 del 6/06 /2022, ma anche Cass. n. 44 del 1/01/2026; si èanche precisato che nel caso di occupazione usurpativa della P.A., ilproprietario che proponga un'azione risarcitoria per equivalente, la qualedetermina un'implicita rinuncia al diritto dominicale, non può introdurrel'alternativa domanda di restituzione del bene (al cui diritto ha giàrinunciato), tanto meno come mera emendatio libelli ed in viasubordinata, trattandosi di azione che, pur fondata sui medesimi fatti, èincompatibile con quella esercitata in via principale (Cass. n. 33592 del22/12/2025).5.2.- Pertanto, nella giurisprudenza di questa Corte non si è affermatoche la scelta di chiedere il risarcimento integrale del danno arrecato con laoccupazione e con la irreversibile trasformazione del fondo abbia effettitraslativi. Si è invece posto l’accento sulla necessità che il proprietariodanneggiato dal comportamento della P.A. non sia privato del suo dirittodi chiedere, anziché la tutela reale, la tutela risarcitoria per equivalente, ecioè il controvalore del bene, rispetto al quale ha perso tutte le facoltàconnesse al dominio; con la precisazione che la scelta è irreversibile, equindi nel momento in cui il proprietario chiede il risarcimento del dannoperde la facoltà di chiedere la tutela reale.5.3.- In questo senso deve intendersi il rilievo (Cass. n. 18142/2022)che la richiesta di risarcimento del danno per equivalente sarebbe, latosensu, “forzosa”; il proprietario, quale conseguenza dell’illecita eirreversibile trasformazione del fondo, è stato svuotato di ogni facoltà deldominio, e la richiesta di restituzione - pur astrattamente possibile -incontrerebbe ostacoli pratici notevoli, oltre ad essere contraria al principiosolidaristico che governa il nostro ordinamento (artt. 2, 42 Cost.), perchépriverebbe la collettività di una opera pubblica. Si tratterebbe peraltro diuna scelta antieconomica, e che richiederebbe di adattare le regolepreviste dall’art. 936 c.c. alla peculiarità della fattispecie; ed invero, l’art.936 c.c. è pensato e strutturato per regolare le liti tra privati e non già traNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026il privato e una Amministrazione che, pur agendo al di fuori dei parametridi legalità, ha comunque costruito un’opera che – quantomeno di fatto – èdestinata a pubblico uso. In definitiva, in questo tipo di vicende, accadeche il proprietario perde interesse al bene ed anzi accetta che esso vengautilizzato a scopi di pubblica utilità, purché ne ottenga il controvalore indenaro. Di ciò è prova la circostanza che la giurisprudenza italiana si èoccupata prevalentemente di casi in cui il privato ha chiesto non la tutelareale, bensì il risarcimento del danno per equivalente; ed è su questi casiche si è sviluppata e consolidata la giurisprudenza sopra citata. Del resto,a ben vedere, la ragione personale per la quale il privato decide dichiedere il risarcimento del danno piuttosto che la restituzione del bene èindifferente per il giudice, poiché una volta chiesta la tutela risarcitoria, èdi questa che si discute nel processo, e non della tutela reale; e le normeda applicare nel giudizio sono le norme del titolo IX del libro quarto delcodice civile, e tra queste particolare rilievo ha l’art. 2058, secondo ilquale il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica soloqualora sia in tutto o in parte possibile, e il giudice può comunque disporrela tutela per equivalente quando il risarcimento in forma specifica siaeccessivamente oneroso per il debitore. Nei casi che qui si prendono inconsiderazione, e nel caso di specie in particolare, è lo stesso privato adoperare la scelta della domanda risarcitoria per equivalente.6.- Ciò premesso, si rendono necessarie alcune precisazioni al fine diarmonizzare la pregressa giurisprudenza, di cui sopra si è dato atto, con irecenti principi espressi dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 23093 del2025 in tema di rinuncia alla proprietà, evitare equivoci legati all’uso deltermine “rinuncia” e correttamente individuare, nei casi di occupazioneusurpativa, il fatto dal quale scaturisce l’effetto di legittimare ilproprietario alla richiesta di risarcimento del danno.6.1.- Per quanto qui di interesse, si rileva che le Sezioni Unite con lasentenza n. 23093 del 2025 hanno ricordato l’orientamento espresso dalNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 2 del 2020, osservando chesecondo i giudici amministrativi «…non può essere ravvisata una rinunciaabdicativa implicita di proposizione in giudizio, da parte del privatoillegittimamente espropriato, della richiesta di risarcimento del danno perla perdita della proprietà occupata dalla P.A. a seguito dell’irreversibiletrasformazione del fondo. L’approdo raggiunto dai giudici amministrativiresta, comunque, confinato all’ambito della vicenda della cosiddettaoccupazione usurpativa e dunque alla sequenza occupazione-rinuncia-esproprio anomalo». Di seguito, pur rilevando che «Non mette contooccuparsi in questa sede di precisazioni, dettagli applicativi o normativesettoriali che nella pratica potrebbero venire ulteriormente in rilievo in casispecifici» hanno espresso, in termini generali, un principio che appare piùin linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato che con quantoaffermato dalle Sezioni Unite nel 2015 in merito alla possibileindividuazione di una forma di rinuncia implicita al diritto di proprietà nellarichiesta di risarcimento del danno.6.2.- Le Sezioni Unite del 2025 hanno infatti affermato che la rinunciaalla proprietà immobiliare è atto unilaterale e non recettizio, la cuifunzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, in quanto modalitàdi esercizio e di attuazione della facoltà di disporre della cosa accordatadall’art. 832 cod. civ., realizzatrice dell’interesse patrimoniale del titolareprotetto dalla relazione assoluta di attribuzione, producendosi ex legel’effetto riflesso dell’acquisto dello Stato a titolo originario, in forza dell’art.827 cod. civ., quale conseguenza della situazione di fatto della vacanzadel bene. Ne discende che la rinuncia alla proprietà immobiliare espressadal titolare trova causa, e quindi anche riscontro della meritevolezzadell’interesse perseguito, in sé stessa, e non nell’adesione di un “altrocontraente”. Ed ancora hanno affermato che l'unilateralità e nonrecettizietà dell'atto di rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobilesono conseguenze dell'interesse individuale che essa realizza con laNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026dichiarazione del titolare del diritto soggettivo, diretta unicamente adismettere il medesimo. Tale dichiarazione va manifestata nel mondoesterno, perché produca il suo effetto, mediante atto pubblico o scritturaprivata, e va trascritta perché sia opponibile a terzi, ma non deverivolgersi ad una determinata persona perché ne abbia conoscenza,seppure si tratti di persona interessata alla rinuncia.6.3.- In questa sentenza, si ha, da un lato, la affermazione di principi dicarattere generale sulla rinuncia alla proprietà, dall’altro, il riconoscimentodella specificità della ipotesi della cd. occupazione usurpativa.Invero, che la rinuncia implicita con carattere abdicativo di cui sopra si èdetto costituisca una ipotesi del tutto peculiare è già stato messo inevidenza dalla giurisprudenza di questa Corte, che con la ordinanza n.19773/2018 così si è espressa: «la rinuncia implicita nella proposizionedell'azione risarcitoria non determina il trasferimento della proprietà infavore dell'Amministrazione, è anche vero però che, traducendosinell'abbandono del bene in favore di questa ultima, essa comporta il venirmeno dello spossessamento e quindi dell'illecito, alla cui cessazioneoccorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine diprescrizione (comunque interrotto dalla contestuale instaurazione delgiudizio), ma anche ai fini dell'individuazione e della quantificazione delleconseguenze risarcitorie. E' in riferimento a tale momento che dev'esserequindi accertata la destinazione urbanistica del fondo occupato, ai finidella determinazione del suo valore di mercato, tenendo peraltro conto delcarattere non conformativo di vincoli eventualmente appostiesclusivamente in funzione della realizzazione dell'opera pubblica; ed allostesso momento occorre fare altresì riferimento per la determinazionedella durata dello spossessamento, ai fini della liquidazione del dannoeventualmente cagionato dall'occupazione illegittima». In questaordinanza si rende evidente che la cd. rinuncia implicita con carattereabdicativo non è da intendersi quale atto (formale) di dismissione delNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026diritto, ma come abbandono del bene alla Amministrazione che lo haoccupato ed irreversibilmente trasformato.7.- Da quanto sopra possono trarsi alcune considerazioni: a) non puòparlarsi, in tema di risarcimento del danno da occupazione usurpativa, dirinuncia alla proprietà con effetti traslativi, il che invero è sempre statoescluso, sin dalla pronuncia a Sezioni Unite del 2015; b) non dovrebbeneppure parlarsi di rinuncia implicita al diritto di proprietà: se la rinunciadeve farsi con atto scritto e trascritto ed è atto che non ha altra finalitàche quello di dismettere il diritto, essa non può ritenersi implicitamentecontenuta in una domanda di risarcimento del danno; può però parlarsi dimanifestazione della volontà di abbandonare il bene alla Amministrazioneoccupante; c) nessun vantaggio avrebbe l’ente espropriante (recte: l’enteche ha costruito illegittimamente l’opera pubblica) da una rinuncia allaproprietà, dato che il bene verrebbe in questo caso acquisito dallo Stato enon dall’ente stesso, che invece, fintanto che il bene resta (formalmente)di proprietà del soggetto danneggiato, può attivare il rimedio di cui all’art.42-bis del TUE.8.- Non si rende quindi necessario rinnegare i principi fondamentaliespressi fino a questo momento dalla giurisprudenza di questa Corte, sultema che specificamente ci riguarda, principi che possono cosìriassumersi: a) l’atto di illecita occupazione e trasformazione del fondonon comporta l’acquisto della proprietà alla mano pubblica; b) pur nonpotendosi negare il diritto del proprietario di chiedere la restituzione delfondo illecitamente occupato, non gli si può neppure negare di chiedere edottenere un integrale e pieno ristoro del danno cagionato attraverso losvuotamento del diritto da ogni facoltà propria del dominio; c) una voltaoperata la scelta di chiedere il risarcimento del danno, non può mutarsi ladomanda in richiesta di restituzione del fondo.8.1.- Se questo è, come il Collegio ritiene che sia, il nucleo essenzialedell’orientamento giurisprudenziale fin qui consolidato, la cui finalitàNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026pratica è quella di regolare le liti risarcitorie tra il proprietario e laAmministrazione usurpatrice, il contrasto con la giurisprudenza delConsiglio di Stato si rivela più apparente che effettivo; e l’orientamentopuò essere confermato, con minime rettifiche, al fine di offrire unaricostruzione armonica con i principi affermati dalle Sezioni Unite nel2025.9.- Il preteso contrasto con la giurisprudenza amministrativa nasceinfatti dall’equivoco di ritenere che il risarcimento del danno sia lacontropartita della abdicazione del diritto di proprietà.Così non è, perché il diritto al risarcimento del danno sorge qualeconseguenza del fatto illecito, secondo i generali principi dellaresponsabilità aquiliana (2043 c.c.); e qui si parla dei casi in cui il fattoillecito rilevante non è soltanto la occupazione del fondo, ma anche la suairreversibile trasformazione, con la costruzione di un’opera pubblica,sicché il proprietario perde a tempo indeterminato le facoltà del dominio,restando il diritto totalmente svuotato del suo contenuto, dimodoché egliperde anche ogni interesse verso il bene e lo abbandona allaAmministrazione. Ed è per questa ragione che il quantum del risarcimentosi individua nel valore del fondo, perché in concreto la totale privazionedelle utilitas che connotano il dominio equivale, in termini monetari, aperdere il dominio. La circostanza che le due ipotesi di danno (perdere laproprietà, essere il diritto svuotato di ogni suo contenuto) possano averelo stesso valore monetario lascia però distinte le due ipotesi sotto il profilodella struttura e della classificazione. Ciò fermo restando che è necessariala manifestazione della volontà – implicita nella domanda di risarcimentodel danno – di abbandonare il fondo alla Amministrazione, che comporta ilvenir meno dello spossessamento e quindi dell'illecito, alla cui cessazioneoccorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine diprescrizione, ma anche ai fini dell'individuazione e della quantificazionedelle conseguenze risarcitorie.Numero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/20269.1.- La rinuncia al diritto di proprietà è, a ben vedere, solo un postfactum eventuale di questa vicenda; ciò che conta è verificare se il privatoha chiesto il risarcimento del danno e quindi – una volta accertato l’illecito– quantificarlo con riferimento a tutti i pregiudizi che ne sono derivati.Con la precisazione, quanto al punto sub c), che la irretrattabilità dellascelta non deriva dall’essere la domanda di risarcimento del danno unaformale rinuncia al diritto di proprietà, ma dal fatto che è il proprietariostesso a porre termine allo spossessamento e, peraltro, ottenendo ilrisarcimento per equivalente non può più chiedere la riduzione in pristino,posto che le due ipotesi sono contemplate nell’art. 2058 c.c. comealternative.10.- Si enuncia pertanto il seguente principio di dirittoL'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l'irreversibiletrasformazione del suo fondo per la costruzione di un'opera pubblica nondanno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità,all'acquisto dell'area da parte dell'Amministrazione, sicché il proprietarioha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di chiedere ilrisarcimento del danno per equivalente, abbandonando il bene allaAmministrazione, con conseguente venire meno dello spossessamento equindi dell'illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo ai fini delladecorrenza del termine di prescrizione e dell'individuazione equantificazione delle conseguenze risarcitorie.11.- Venendo al caso di specie, si rileva che effettivamente non si èformato il giudicato sulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risultadall'atto di appello che l'appellante abbia censurato la sentenza impugnatain quanto non ha disposto il risarcimento del danno da perdita dellaproprietà. Inoltre, si rileva che ha errato il giudice d’appello a focalizzarel’attenzione sulla circostanza che il bene è rimasto formalmente inproprietà della ricorrente, dal momento che ai fini risarcitori si deve tenerconto anche di quella voce di danno consistente nello svuotamento di tutteNumero registro generale 4721/2023Numero sezionale 1762/2026Numero di raccolta generale 21131/2026Data pubblicazione 22/06/2026le facoltà del dominio con conseguente perdita di interesse al bene, neitermini sopra precisati.Pertanto, in accoglimento per quanto di ragione del primo motivo diricorso, assorbito il secondo, la sentenza impugnata è da cassare, conrinvio alla Corte d’appello di Potenza, in diversa composizione, per unnuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio dilegittimità. P.Q.Maccoglie il primo motivo del ricorso nei termini di cui in motivazione,assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corted’appello di Potenza, in diversa composizione, per un nuovo esame e perla liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella pubblica udienza del 21/04/2026.[OSCURATO:PERSONA] PresidenteRita [OSCURATO:PERSONA]
Sentenza Cassazione n. 21131/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris