Cassazione n. 05519/2026

seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 2029/2024R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], tutti rappresentat i e difes i dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], domiciliatidigitalmente ex lege; –ricorrenti – contro [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, rappresentat a e difes a dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliatadigitalmente ex lege; –controricorrente – [OSCURATO:PERSONA] civile p.a. — Mancata attuazione direttive comunitarie — Medici specializzandi avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 4289/2023 , depositata il 14giugno 202 3 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del10 febbraio 202 6 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Numerosi medici specializzati, fra i quali gli odierni ricorrenti, convennerodavanti al Tribunale di Roma la [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei ministrichiedendone la condanna al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttiv e europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata retribuzione spettante per la frequenza di corsi di specializzazione in anni antecedenti all’anno accademico 1991/92. 2. Con sentenza n. 18022del 2021 il Tribunale rigettò la domanda risarcitoria ritenendo fondata l’eccezione di prescrizione opposta dalle amministrazioni convenute. 3. L’appello interposto da alcuni medici è stato rigettato dalla Corte d’appello di Roma che, con sentenza n. 4289/2023, resa pubblicail 14 giugno2023, ha confermato la decisione di primo grado, condannando gli appellanti alle spese del grado. 4. Per la cassazione di tale sentenza propongono ricorso [OSCURATO:PERSONA] e gli altri medici indicati in epigrafecon un solo motivo. [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri vi resist e depositando controricorso. Non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero. [OSCURATO:PERSONA] 1. Lasentenza impugnata è stata resa anche nei confronti di altri mediciriguardo ai quali il ricorso non risulta notificato. Tuttavia, trattandosi di litisconsorti facoltativ i ed essendo applicabile, in conseguenza, l'art. 332 cod. proc. civ., non occorre far luogo all'ordine di notificazione dell'impugnazione ai sensi di tale norma, essendo ormai l'impugnazione per essi preclusa. 2. Con l’unicomotivo i ricorrentidenunciano, con riferimento all'art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE, dell'art. 10 Cost.; dell’art. 19, comma 1, seconda parte, del Trattato sull’Unione Europea; dell’Art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, cd. Carta di Nizza (approvata il 7 dicembre 2000); delle Dir. CEE 82/76, 75/363 e 93/16, delle sentenze della Corte di Giustizia Europea 25 febbraio 1999 (procedimento C-131/97) e del 3 ottobre 2000; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU;, degli artt. 1, 10, 11 e 12delle Preleggi c.c. e degli artt. 2934, 2935 e 2938 c.c., dell’art. 6 del Decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), nonché dell'art. 11 della Legge n. 370/99» (così testualmente nella rubrica). Sostengonoche la legge n. 370 del 19 99 non può assumere rilievo ai fini della determinazione del danno risarcibile e, conseguentemente, neanche ai fini della individuazione della data di decorrenza del termine diprescrizione. LaCorte di appello avrebbe errato mancando di considerare che la prescrizione non avrebbe potuto farsi decorrere se non da quando sarebbero state elise le incertezze giurisprudenziali di settore, ovvero, quanto meno, nel 2005 sulla giurisdizione, nel 2009 sull'azione esperibile e la stessa sua prescrizione, nel 2011 sulla legittimazione passiva unica dello Stato, anche alla luce della giurisprudenza comunitaria, se del caso da investire con rinvio pregiudiziale, attesa la necessità di assicurare la piena ed effettiva attuazionedella normativa sovranazionale. 3. Il motivo è inammissibile, ai sensi dell'art. 360 - bis , n. 1, cod. proc. civ.. 3.1. La Corte territoriale ha motivato sulla ragione assorbente richiamandosi al consolidato indirizzo di questa Corte con cui è stato chiarito in modo univoco e ripetuto che il diritto al risarcimento del danno da tardiva e incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE,relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari, si prescrive nel termine decennale decorrente dalla data di entrata in vigore (27 ottobre 1999) della legge 19 ottobre 1999, n. 370, il cui art. 11 ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore di quanti, tra costoro, risultavano beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo, rendendo definitivo l'inadempimento soggettivo residuo [ cfr. Cass. 17/05/2011, nn. 10813, 10814, 10815 e 10816; Cass. 31/08/2011, n. 17868 ; Cass.20/03/2014, n. 6606; Cass. 15/11/2016, n. 23199 ; indirizzo sempre confermato, da più di seicento successivi arresti, come, ad esempio, per segnalarne solo alcuni tra i più recenti,tra i quali la gran parte (più di duecento) su ricorsi patrocinati proprio dallo stesso difensore degli odierni ricorrenti:[OSCURATO:PERSONA]. Sez. U. n. 30649 del 2018 ; Sez. U. n. 17619 del 2022; Sez. U. n. 18640 del 2022; Cass. n. 13758 del 2018; n. 16452 del 2019; n. 1589 del 2020; n. 14112 del 2020; n. 18961 del 2020; n. 41677 del 2021; n. 41750 del 2021; n. 39421 del 2021; n. 2201 del 2022; n. 4198 del 2022; n. 4202 del 2022; n. 8096 del 2022; n. 18684 del 2022; n. 25363del 2022; n. 25414 del 2022; n. 29132 del 2022; n. 32957 del 2022; n. 32958 del 2022; n. 32959 del 2022; n. 32960 del 2022; n. 3230 del 2023; n. 3284 del 2023; n. 3863 del 2023; n. 4069 del 2023; n. 4085 del 2023; n. 4088 del 2023; n. 4089 del 2023; n. 12702 del 2023; n. 12815 del 2023; n. 14478 del 2023; n. 14618 del 2023; n. 16365 del 2023; n. 36556 del 2023; n. 29076 del 2024; n. 29334 del 2024; n. 10781 del 2025; n. 10782 del 2025; n. 11318 del 2025; n. 18536 del 2025; n. 27932 del 2025; n. 27938 del 2025; n. 30155 del 2025; n. 30156 del 2025; n. 30158 del 2025; n. 33662 del 2025; n. 1118 del 2026; n. 1516 del 2026]. Tale indirizzo, è appena il caso di rammentare, si è consolidato sulla base del rilievo secondo il quale «a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 - è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1° gennaio 1983 al termine dell'anno accademico 1990-1991. La lacuna è stata parzialmente colmata con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa Europea. Nei confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesa risarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore del menzionato art. 11». Né potrebbe sostenersiche il leading case del 2011 a bbia preso in considerazione un termine prudenziale in ottica di conformità comunitaria, in ragione di quanto allora esaminabile, e tale da essere comunque sufficiente a respingere, in quel tempo, l'eccezione di prescrizione, e che, invece, solo successivamente al 1999 la giurisprudenza di questa Corte ha escluso quelle incertezze inibenti la decorrenza della prescrizione in pregiudizio del danneggiato, relative ad aspetti quali: l'individuazione della giurisdizione, se ordinaria o amministrativa; la natura dell'azione esperibile, se contrattuale o aquiliana; il termine di prescrizione ; l’individuazione del legittimato passivo della domanda, se solo lo Stato o meno. Detti argomenti ─ come già questa Corte ha più volte avuto modo di rimarcare ─ sono del tutto infondati e inidonei a indurre a un ripensamento della stabile nomofilachia richiamata e, infatti, per un verso confermata in tempi ben susseguenti al 2011, per altro verso tale da non potersi più riferire solo al rigetto dell'eccezione di prescrizione allora effettuato. È ancora appena il caso di osservare che la questione della giurisdizione non incide affatto sulla consapevolezza della cristallizzazione della lesione e quindi sulla possibilità, per il danneggiato, di interrompere la sua inerzia e il decorso dell'estinzione prescrizionale che, come noto, non ha bisogno di iniziative giurisdizionali ma può ben essere stragiudiziale. Per lo stesso motivo non ha alcun rilievo l'individuazione della natura dell'azione esperibile mentre la più ampia durata decennale della stessa, quale ricostruita, fa sì che la sua determinazione non abbia avuto alcun riflesso sulla maturazione della stessa. Quanto alla legittimazione passiva─ premesso che è dello Stato in persona della [OSCURATO:PERSONA] del consiglio dei Ministri, mentre l'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale, qui in ogni caso contestuale alla prima, non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile ai sensi dell'art. 4 della legge n. 260 del 1958 (Cass., Sez. U., 27/11/2018, n. 30649), sicché solo se diretta nei confronti della sola Università l'interruzione della prescrizione risulta inidonea (Cass., 25/07/2019, n. 20099) ─ nella fattispecie non emerge , né è dedotta, un'eventuale attività interruttiva nei confronti dell'ente universitario o altri soggetti, fermo restando che dalla stessa normativa del 1999 doveva ragionevolmente desumersi che il destinatario del credito era individuabile nell'amministrazione statale e non nell'autonomia universitaria. È opportuno ribadire, quanto alla remunerazione, che a seguito dell'intervento con il quale il legislatore -dettando l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 -ha effettuato una aestimatio del danno, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un'obbligazione satisfattiva avente natura di debito di valuta, iscritta in una cornice di disciplina comunitaria nella quale non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa, come ribadito - ferma, pure in chiave CEDU, la non irrisorietà della quantificazione nazionale - anche dalla pronuncia, evocata in ricorso, della Corte di giustizia, 24 gennaio 2018, C-616/16 e C617-16 (v. Cass. 24/01/2020, n. 1641). Questa pronuncia per un verso ribadisce che non vi è mai stata alcuna indicazione unionale sulla quantificazione della «adeguata remunerazione», per altro verso non affronta il tema qui discusso della decorrenza prescrizionale. Quanto sopra è in linea con ciò che si deve dire per la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi di cui all'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, applicabile, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle scuole di specializzazione a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che, ove a regime secondo la normativa statale di recepimento, restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché, in particolare, la direttiva n. 93/16, rispetto alla quale quella n. 2005/36 nulla sposta, non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio (Cass., 14/03/2018, n. 6355, e le moltissime successive conformi, quale, solo a titolo esemplificativo, Cass., 24/05/2019, n. 14168). Ciò per dire che non è individuabile alcun momento in cui si è stabilita una remunerazione adeguata da valutarsi come la sola recettiva della disciplina unionale, tale da poter concludere, anche in tesi, che esclusivamente a far data da allora avrebbe potuto decorrere la prescrizione. Non vi è alcuna violazione della normativa sovranazionale, e alcuna irragionevolezza o disparità di trattamento posto che l 'incremento previsto nell'esercizio della discrezionalità legislativa per i corsi di specializzazione collocati in tempi successivi, non escludendo l'adeguatezza della remunerazione precedente, è stato espressione di una scelta che rientra nelle opzioni legislative di regolare diversamente situazioni successive nel tempo (cfr. Cass. 19/02/2019, n. 4809; 18/02/2021, n. 4307). 3.2. Come desumibile dai rilievi appena fatti, non vi è alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale che i ricorrenti sollecita no , sulla base del seguente quesito: « se alla stregua del diritto dell’unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridica dell’azione esperibile, con le conseguenti ricadute sui termini di prescrizione, prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda». Si tratta di una istanza, al di là dei termini generici in cui è formulata, manifestamente infondata. Per quanto già detto, infatti, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell’ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie; deve ora aggiungersi che nessun dubbio poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e che qualsiasi eventuale incertezza circa l’individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che qualsiasi eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione. 4. Il ricorso deve essere dunque dichiarato inammissibile. Alla soccombenza segue la condanna deiricorrenti, in solido tra di essi, alla rifusione, in favore dell a amministrazion e controricorrent e , delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo. 5. Poiché laparte vittorios a è una amministrazion e dello Stato, nei confronti della qual e vige il sistema della prenotazione a debito dell'imposta di bollo dovuta sugli atti giudiziari e dei diritti di cancelleria e di ufficiale giudiziario, la condanna alla rifusione delle spese vive deve essere limitata al rimborso delle spese prenotate a debito, come già ritenuto più volte da questa Corte (v. ex aliis Cass. 18/04/2000, n. 5028; Cass. n. 1058 del 2019). 6. Ritiene il Collegio sussistenti i presupposti di fatto e processuali per la condanna dei ricorrenti al pagamento di ulteriore somma ─ liquidata come da dispositivo ─ exart. 96, terzo comma, c.p.c., tenuto conto del carattere largamente consolidato della giurisprudenza sul punto formatasi in sede di legittimitàsulle questioni trattate. 7. Ai sensi dell’art. 96, quarto comma, c.p.c. i ricorrenti vanno altresìcondannati, in solido, al pagamento di ulteriore somma in favore della Cassa delle ammende, liquidata come dadispositivo 8. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 13, comma 1 - quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1-bisdello stesso art. 13. P.Q.M dichiara inammissibileil ricorso. Condanna i ricorrenti,in solido tra di essi , al pagamento, in favore della amministrazion e controricorrent e , delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro20.600,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favore delleamministrazioni controricorrenti, exart. 96, comma terzo, cod. proc. civ., della ulteriore somma di euro10.300,00. Condanna altresìi ricorrenti, in solido, alpagamento, in favore della Cassa delle ammende, della ulterioresomma di euro 2.000,00. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quaterdel d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrent i , di un ulter