Cassazione n. 01115/2023

e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 2453-2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] - R.T.I. S.P.A., in persona del legale rappresentantepro tempore, elettivamente domiciliatosi in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 60, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA] (a cui è stato accorpato il Ministero delle Comunicazioni), MINISTERO DELL'ECONOMIA E FINANZE, in persona del rispettivo Ministro pro tempore , AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliatisiin ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 3720/2017 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALEdel LAZIO, depositata il 21/06/2017. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/11/2022 dal Consigliere ANGELINA-[OSCURATO:PERSONA]. Rilevato che: - s.p.a. Reti televisive italiane ha impugnato gli avvisi con i quali il Ministero dello sviluppo economico ha richiesto il pagamento di contributi integrativi concernenti le autorizzazioni generali rilasciate dal Ministero per l’utilizzo temporaneo di frequenze, quantitativamente ragguagliati ai parametri previsti dall’allegato 25 al d.lgs. n. 259/03, prevedendo altresì l’applicazione, in caso di ritardo, di una maggiorazione pari allo 0,5% delle somme richieste, per ogni mese o frazione di mese; - la società ha i mpugnato gli avvisi, ma la Commissione tributaria provinciale di Roma ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, escludendo la natura tributaria dei contributi in questione; - la Commissione tributaria regionale del Lazio ha rigettato l’appello della società, valorizzando la natura corrispettiva dei contributi, volti a ristorare le spese generali del ministero per provvedere sulle domande di fruizione dell’etere, in un quadro normativo che esclude per i contributi l’elemento del concorso alle pubbliche spese in favore della collettività, proprio dei tributi; non si tratta, difatti, secondo il giudice d’appello, di un servizio pubblico in concessione, ma di un’attività Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 3 - commerciale, lo svolgimento della quale è subordinato all’autorizzazione ministeriale; - il contributo risponderebbe quindi a funzione di pagamento di corrispettivo, anche in relazione alle autorizzazioni temporanee come quella in esame, in quanto puntigliosamente regolato dall’art. 38 dell’allegato 25 al d.lgs. n. 259/03, e strettamentecollegato al tipo di servizio richiesto; -contro questa sentenza propone ricorso la società per ottenerne la cassazione, che affida a un unico motivo, che illustra con memoria, cui l’Agenzia delle entrate risponde con controricorso; - la Procura generale ha presentato proprie deduzioni, in vista dell’udienza pubblica dinanzi alla sezione tributaria, in esito alla quale la sezione ha sottoposto al [OSCURATO:PERSONA] Presidente l’opportunità di rimettere il giudizio all’esame di queste sezioni unite, che non risultava si fossero già pronunciate sul tema; -ne è seguita la fissazione dell’odierna adunanza, in prossimità della quale la ricorrente ha depositato ulteriore memoria. Considerato che: 1. si tratta di stabilire a chi spetti la giurisdizione in ordine alla controversia concernente il pagamento dei contributi richiesti per l’ottenimento delle autorizzazioni generali temporanee con concessione del diritto d’uso delle frequenze, posto che con l’unico motivo di ricorso la s.p.a. Reti televisive italiane lamenta l’erroneità della declinatoria della giurisdizione tributaria, sostenendo la natura tributaria di tassa di concessione governativa dei contributi in questione; 2. – il motivo è infondato, come queste sezioni unite hanno recentemente stabilito (con ord. n. 32121/22), escludendo la natura tributaria dei contributi integrativi per l’utilizzo temporaneo di frequenze correlate ad autorizzazioni ministeriali generali già rilasciate, in considerazione: a) del carattere prettamente opzionale e tecnico- funzionale della concessione del diritto d’uso delle frequenze, Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 4 - rispondente non all’erogazione di un servizio di interesse generale, bensì alla messa a disposizione di ulteriori frequenze in funzione meramente strumentale ed agevolativa della diffusione da parte di soggetto già autorizzato; b) della finalizzazione del contributo, volto non già a fronteggiare una spesa pubblica indistinta o di funzionamento generale dell’ente pubblico, ma, in parte, a tenere indenne quest’ultimo dei costi strettamente afferenti alla pratica di erogazione e, in maggior parte, a fungere da corrispettivo o canone sinallagmaticamente commisurato ai parametri tecnico-dimensionali dell’erogazione supplementare stessa; c) dell’estraneità della prestazione economica a parametri riconducibili ad una specifica capacità contributiva; 3.- questa ricostruzione, come rimarcato anche con la suindicata ordinanza, è conforme al diritto unionale; - la direttiva 2002/20/CE, cd. direttiva autorizzazioni, ha istituito «un quadro normativo per garantire la libera prestazione delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica» (considerando n. 3), assicurando ai fornitori delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica «diritti, condizioni e procedure obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati» (considerando n. 4). In particolare, la direttiva stabilisce che ai prestatori di servizi di comunicazione elettronica può «essere richiesto il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute dall’autorità nazionale di regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d’uso» e prevede che sia garantita «la trasparenza della contabilità gestita dall’autorità nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figuri l’importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti», così da consentire alle imprese di «verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti» (considerando n. 30); 3.1.-la medesima direttiva aggiunge, co l considerando n. 31, che «[i] sistemi di diritti amministrativi » non devono « distorcere la Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 5 - concorrenza o creare ostacoli per l’ingresso sul mercato» e che «un esempio di alternativa leale, semplice e trasparente» per l’attribuzione di tali diritti può essere «una ripartizione collegata al fatturato»; in questo contesto, l’art. 12 della direttiva prescrive che «1. I diritti amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai sensi dell’autorizzazione generale o che hanno ricevuto una concessione dei diritti d’uso: a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici di cui all’articolo 6, paragrafo 2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e interconnessione; b) sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori. 2. Le autorità nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti amministrativi sono tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei propri costi amministrativi e dell’importo complessivo dei diritti riscossi. Alla luce delle differenze tra l’importo totale deidiritti e i costi amministrativi, vengono apportate opportune rettifiche»; 4.- il contributo risponde quindi a fu nzione di corrispettivo dell’utilizzazione del bene, e non già a quella di concorrere alle pubbliche spese in favore della collettività: come ha stabilito la giurisprudenza unionale, difatti, «l’autorizzazione ad utilizzare un bene pubblico che costituisce una risorsa rara consente al suo titolare di realizzare rilevanti profitti economici e gli conferisce vantaggi rispetto agli altri operatori che intendano parimenti utilizzare e gestire tale risorsa, il che giustifica l’imposizione di un contributo che rifletta, Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 6 - segnatamente, il valore dell’utilizzo della risorsa rara di cui trattasi (sentenza del 21 marzo 2013, Belgacom ea., C-375/11, EU:C:2013:185, punto 50 e giurisprudenza ivi citata)» (Corte giust., causa C-399/19, BT Italia s.p.a. e altre,punto 38); 4.1.- in particolare, il giudice non può essere vincolato alla qualificazione attribuita al contributo nel diritto nazionale applicabile, ma si deve basare sulle caratteristiche oggettive di esso (Corte giust., causa C-443/19, [OSCURATO:PERSONA] SAU, punto 36); e quel che conta, ha stabilito la giurisprudenza unionale, è che, proprio per assicurare che gli operatori utilizzino in modo ottimale le risorse rare alle quali hanno accesso, l’entità del contributo dev’essere in grado di rispecchiare il valore dell’utilizzo di tali risorse (Corte giust., causa C- 375/11, cit., punti 53-54; Corte giust., causa C - 443/19, cit. , punto 52); 5.-coerentemente, dunque, nel diritto interno l’art. 1 dell’allegato 25 del d.lgs. n. 259/03 stabilisce che «Per il conseguimento di autorizzazioni generali per reti e servizi di comunicazione elettronica ad uso privato, nonché per le richieste di variazione, è dovuto il pagamento di contributi: a) per l'istruttoria delle pratiche; b) per la vigilanza, ivi compresi le verifiche edi controlli, sull'espletamento del servizio e sulle relative condizioni»; 5.1.- la disposizione si applica anche alla società ricorrente, che pure, come s’insiste in ricorso, era titolare di concessione rilasciata ex art. 16 della l. n. 223/90, ed è irrilevante la circostanza, sottolineata nella memoria dell’11 novembre 2022, che l’utilizzo temporaneo delle frequenze ulteriori si è reso necessario per poter svolgere una parte significativa dell’attività già in concessione, ossia le trasmissioni in diretta.Ciò perché l’art. 38 del d.lgs. n. 259/03, rubricato “Concessioni e autorizzazioni preesistenti”, nel testo applicabile ratione temporis, stabilisce (comma 1)che «1. Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 7 - »; 6.- quanto alla tesi relativa alla sussistenza della giurisdizione amministrativa, va ribadito, come già osservato da queste sezioni unite con l’ordinanza dinanzi citata, che l’art. 133 co. 1, lett. b) c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ma «ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi(…)», dunque proprio ad eccezione, secondo quanto si è detto, della materia in esame; 6.1.-in particolare, la combinazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 259/03 e dell’art. 133 c.p.a. conferisce al giudice amministrativo la giurisdizione sulle controversie aventi riguardo ai ”provvedimenti” ed ai “giudizi riguardanti l'assegnazione di diritto d'usodelle frequenze” e le relative gare e procedure di evidenza; mentre nel presente giudizio non di questo si controverte, quanto del mancato pagamento del conguaglio dei contributi d'uso già dalla società versati a titolo di acconto; sicché, anche a voler i ndividuare tra la lettera b) e la lettera m) dell'art. 133 c.p.a. un rapporto di specialità inversa (nel senso che il criterio della materia delle comunicazioni elettroniche prevalga su quello dei canoni e corrispettivi concessori indistintamente considerati), resta che il caso di specie sfugge comunque a questo rapporto, non trattandosi di controversia di contenuto provvedimentale o sulle procedure di assegnazione dei diritti d’uso; 6.2.-emerge quindi, avuto riguardo al petitum sostanziale, che si discute della contestazione di avvisi di pagamento emanati dal Ministero in recupero di un asserito credito a conguaglio di contributi concessori già da RTI versati a titolo provvisorio in base al D.M. 30.1.2002; e i motivi di opposizione mossi da RTI (come da questa Ric. 2018 n. 02453 sez. SU -ud. 22-11-2022 - 8 - ricostruiti in ricorso) non implicavano il coinvolgimento della sfera autoritativa e provvedimentale (men che meno quella di selezione dei beneficiari delle frequenze), quanto aspetti pienamente compatibili con la natura sinallagmatica della prestazione richiesta e comunque rientranti nella giurisdizione ordinaria; 6.3.-analoghe considerazioni valgono quanto alla decadenza dalla facoltà di richiedere i contributi in questione; alla lesione dei doveri di buona fede e collaborazione (da RTI riferiti all’art. 10 della l. 212/00, ma in realtà pertinenti anche al rapporto obbligatorio); alla non debenza (in subordine) delle maggiorazioni e penalità da ritardo; la lite non esula quindi dai limiti della realizzazione di una pretesa di tipo creditorio; 7.- Il ricorso va quindi respinto, ma le spese vanno compensate, perché,quando il ricorso è stato proposto, la questione era nuova. Per questi motivi La Corte, pronunciando a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater,del d.P.R. n. 115/02, dà atto della sussistenza dei pr