Cassazione n. 18083/2022

ato la seguente Cc ORDINANZA sul ricorso 17835-2016 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] n.20, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro 2022 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], BIANCALANI 511 EDO, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], tutti elettivamente domiciliati in ROMA, VIA C. MIRABELLO n. 18, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrenti - avverso la sentenza n. 877/2015 della CORTE D'APPELLO di FIRENZE, depositata il 11/01/2016 R.G.N. 44/2015; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/02/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.La Corte d'Appello di Firenze, con sentenza dell' 11 gennaio 2016, in riforma della sentenza del Tribunale della stessa sede, dichiarava irripetibili le somme liquidate fino all'anno 2003 dal COMUNE di [OSCURATO:PERSONA] (in prosieguo: il COMUNE) agli attuali controricorrenti, dipendenti del COMUNE, a titolo di indennità previste dal contratto collettivo integrativo decentrato in violazione del contratto collettivo nazionale. 2. La Corte territoriale esponeva che il Tribunale aveva dichiarato la nullità delle clausole della contrattazione integrativa ed il diritto del COMUNE alla restituzione dell'indebito, per la parte non coperta dalla prescrizione decennale. 3. Riteneva, tuttavia, assorbente il secondo motivo dell'appello dei lavoratori, con il quale essi deducevano la irripetibilità dell'indebito alla luce del DL 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con L. 2 maggio 2014 nr. 16, articolo 4. 4. Osservava che nella fattispecie di causa non ricorreva la più grave ipotesi prevista dal comma uno del suddetto articolo 4, consistente nella nullità della contrattazione integrativa decentrata per violazione dell'importo massimo dei fondi, bensì l'ipotesi meno grave prevista dal comma 3 dello stesso articolo ovvero la errata ripartizione dei fondi, nel rispetto della dotazione assegnata. 5. In tale ipotesi, ed in presenza delle condizioni previste dallo stesso comma 3, non vi era nullità delle clausole della contrattazione decentrata; comunque, anche in caso di nullità, l'indebito non doveva essere recuperato individualmente ma con riassorbimento graduale sulla futura contrattazione decentrata, come previsto dal precedente comma uno. 6. La domanda di irripetibilità proposta dai lavoratori era dunque fondata. 7. Restava in discussione la nullità delle clausole, oggetto della domanda riconvenzionale del COMUNE. 8. L'articolo 4, comma 3, DL nr. 16/2014, condizionava il ricorrere della nullità ai seguenti presupposti: il riconoscimento giudiziale definitivo della responsabilità erariale; il mancato rispetto del patto di stabilità e delle norme in materia di spesa e di assunzione del personale; la violazione delle disposizioni del DL nr. 78/2010 conv. in L. nr. 122/2010.9. Si trattava di circostanze il cui onere di allegazione e di prova cadeva a carico del COMUNE, sia per il principio di vicinanza della prova sia perché si trattava di fatto costitutivo della domanda riconvenzionale di nullità. Tali oneri non erano stati assolti. 10. Infine la Corte territoriale, richiamando un precedente dello stesso ufficio, osservava che il comma 3 dell'articolo 4 D.L. nr. 16/2014, pur facendo riferimento al comma 3-quinquies dell'articolo 40 D.Lgs nr. 165/2001, introdotto soltanto nel 2009, si applicava anche agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi adottati in epoca precedente, poiché faceva salvi gli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi «comunque costituiti». Nella specie, contrariamente a quanto dedotto dal COMUNE, non vi era stata l'omessa costituzione del fondo ma la sua costituzione in violazione della contrattazione nazionale, ipotesi per la quale la sanatoria operava. 11.Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza il COMUNE, articolato in cinque ragioni di censura; i lavoratori hanno opposto difese con controricorso. 12. Le parti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso il COMUNE ha denunciato— ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ.— la violazione e/o falsa applicazione dell'articolo 4, comma 3, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68 e degli articoli 1418 e segg. cod. civ. 2. Si espone che nella specie, come rilevato dalla Ragioneria generale dello Stato a seguito di una verifica ispettiva, i contratti collettivi decentrati avevano previsto il pagamento di indennità in violazione dei vincoli e dei criteri stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale. 3. Si censura la sentenza per avere applicato la norma dell'articolo 4, comma 3, DL nr. 16/2014 a fattispecie ad essa sottratte ratione temporis, in quanto non regolate dal comma 3-quinquies dell'articolo 40 D.Lgs nr.165/2001, unica norma disapplicata, ma dalla disciplina previgente. La nullità prevista da tale disciplina (articolo 40, comma 3, D.Lgs. nr. 165/2001) si era prodotta sin dal momento della stipula dei contratti decentrati. 4. Con il secondo mezzo si deduce— ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ.— la violazione e falsa applicazione dell'articolo 4, comma 3, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68 e dell'articolo 14 disp. prel. cod. civ., sotto il profilo della erronea applicazione di una norma di carattere eccezionale a casi da essa non previsti, in quanto disciplinati dall'articolo 45, comma quattro, D.Lgs. nr. 29/1993 (nel testo introdotto dall'articolo 1 D.Lgs. nr.396/1997), dall'articolo 40, comma 3, D.Lgs. nr. 165/2001, dall'articolo 4, comma cinque, [OSCURATO:PERSONA] in data 1 aprile 1999. 5. La terza critica torna a denunciare — ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ.— la violazione e/o falsa applicazione dell'articolo 4, comma 3, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68 nonché dell'articolo 2697 cod. civ., per avere il giudice dell'appello posto a carico del COMUNE l'onere di provare la insussistenza dei presupposti richiesti dall'articolo 4, comma 3, ultima parte, D.L. nr. 16/2014 per la sanatoria della nullità. 6. Si espone essere a carico della difesa dei lavoratori l'onere di provare la sussistenza delle condizioni per la sanatoria. 7. Con il quarto motivo il COMUNE ha lamentato — ai sensi dell'articolo 360 nr.3 cod. proc. civ.— la violazione e/o falsa applicazione dell'articolo 4, comma 3, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68 nonché dell'articolo 2033 cod. civ., assumendo che— anche ove fosse stato applicabile l'articolo 4, comma 3, D.L. nr. 16/2014— il recupero avrebbe trovato fondamento nell'articolo 2033 cod. civ., norma che non era compresa nella previsione di sanatoria. 8. La quinta ragione di impugnazione è proposta — ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ.— per violazione e/o falsa applicazione dell'articolo 4, comma 3, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68, sull' assunto che la interpretazione accolta nella sentenza impugnata, secondo cui la norma impedirebbe il recupero individuale, ne determinerebbe la contrarietà agli articoli 3,25 e 36 Cost., perché il relativo onere economico cadrebbe anche a carico dei dipendenti che non hanno beneficiato delle retribuzioni indebite. 9. Il primo motivo di ricorso è fondato, con conseguente assorbimento degli altri. 10.11 DL 6 marzo 2014 nr. 16, convertito, con modificazioni dalla legge 2 maggio 2014 nr. 68, all'articolo 4 ha disciplinato gli effetti della violazione da parte delle Regioni e degli enti locali dei vincoli finanziari relativi alla contrattazione integrativa ed all'utilizzo dei relativi fondi. 11.In particolare: — il comma 1 prevede l'obbligo delle Regioni e degli enti locali che non abbiano rispettato i vincoli finanziari relativi alla contrattazione integrativa di recuperare integralmente le somme indebitamente erogate sulle risorse finanziarie destinate alla stessa contrattazione integrativa, in quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento dei vincoli. Il recupero avviene, dunque, attraverso il riassorbimento dell'indebito sul fondo degli anni successivi. Il medesimo comma impone inoltre alle Regioni ed agli enti locali di adottare negli stessi casi anche misure di contenimento della spesa per il personale, attraverso piani di riorganizzazione e riduzione delle dotazioni organiche. — il comma 2 dispone che le somme da recuperare ai sensi del precedente comma uno, per le Regioni e gli enti locali che abbiano rispettato il patto di stabilità interno, possono essere compensate anche attraverso l'utilizzo di risparmi di spesa ed, in particolare, i risparmi derivanti: dalle misure di razionalizzazione organizzativa di cui al medesimo comma uno nonché dall'attuazione dell'articolo 16, commi 4 e 5, del DL 6 luglio 2011, n. 98, conv. con mod. dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (piani triennali di razionalizzazione e riduzione della spesa). In sostanza, il comma due prevede come ulteriore possibilità di recupero la compensazione con risparmi di spesa, opzione tuttavia riservata ai soli enti in linea con il patto di stabilità interno. — Il successivo comma 3, della cui interpretazione si discute, recita: «Fermo restando l'obbligo di recupero previsto dai commi 1 e 2, non si applicano le disposizioni di cui al quinto periodo del comma 3-quinquies dell'articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall'articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni, che non abbiano comportato il riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale, adottati dalle regioni e dagli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno, la vigente disciplina in materia di spese e assunzione di personale, nonché le disposizioni di cui all'articolo 9, commi 1, 2-bis, 21 e 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni , dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni». 12. Gli atti di costituzione dei fondi e l'utilizzo dei fondi, nel concorso delle condizioni previste dalla norma— (mancato riconoscimento giudiziale di responsabilità erariale, rispetto del patto di stabilità interno, rispetto dei vincoli di spesa ed alle assunzioni indicati dalla norma) — sono sottratti, cioè, alla nullità disposta per i contratti collettivi integrativi decentrati dal richiamato comma 3- quinquies dell'articolo 40 D.Lgs. nr. 165/2001, a tenore del quale: «Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile». 13.Erronemante la sentenza impugnata ha applicato il comma 3 dell'articolo 4 D.L. nr. 16/2014 ad atti di costituzione e di utilizzo dei fondi avvenuti negli anni 2002 - 2006, periodo anteriore alla entrata in vigore del richiamato articolo 40, comma 3 -quinquies, quinto periodo, D.Lgs nr. 165/2001 (il comma è stato inserito nel testo dell'articolo 40 dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, articolo 54, comma 1). 14. Secondo la interpretazione accolta nella sentenza impugnata, la previsione di sanatoria ex articolo 4, comma 3, D.L. nr. 16/2014 opererebbe a ritroso, senza un momento temporale iniziale. 15. Tale interpretazione non è corretta, in quanto non conforme al principio già espresso da questa Corte con le ordinanze del 4 aprile 2019 nr. 9496 e del 12 aprile 2019 nr 10411, e più diffusamente, con la ordinanza del 14 dicembre 2021 nr. 40004, secondo il quale la retroattività della sanatoria è temporalmente limitata agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi adottati in epoca successiva alla entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150/2009. 16. In tal senso depone il dato letterale, in quanto i precisi riferimenti temporali in essi contenuti (al comma 3-quinquies dell'articolo 40 D.Lgs nr. 165/2001 ed agli atti adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall'articolo 65 del D.Lgs. nr. 150/2009) sarebbero del tutto sovrabbondanti se la disposizione avesse inteso operare una sanatoria generalizzata delle nullità della contrattazione delle regioni e degli enti locali, in qualsiasi tempo verificatesi. 17. Né appare decisivo il riferimento testuale della norma, valorizzato nella sentenza impugnata, agli atti di utilizzo dei fondi «comunque» costituiti, giacchè I' avverbio «comunque» non è indicativo di un tempo ma di una modalità; il legislatore ha voluto comprendere nella previsione normativa le forme eterogenee con le quali le regioni e gli enti locali avevano provveduto alla formazione dei fondi per il finanziamento della retribuzione accessoria ed al loro ; utilizzo, spesso in mancanza della contrattazione integrativa per l'anno di riferimento. 18. La ratto della disposizione è quella di sanare la nullità dei contratti integrativi sottoscritti dalle regioni e dagli enti locali dopo la entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150/2009 (e prima della scadenza del termine di adeguamento previsto dall'articolo 65 D.Lgs. nr. 150/2009) — nonché degli atti di utilizzo dei fondi per lo stesso periodo— in ragione di una obiettiva situazione di incertezza interpretativa e di difficoltà operativa per la contrattazione decentrata di livello locale. Con il blocco della contrattazione nazionale (articolo 9, comma 17, del D.L. 78/2010) la contrattazione integrativa, infatti, avrebbe dovuto conformarsi immediatamente alle disposizioni della riforma del 2009 sugli ambiti della contrattazione collettiva e sui presupposti della retribuzione premiale, senza poter avvalersi delle indicazioni del livello nazionale e con il limite del rispetto del tetto della «spesa storica» (articolo 9, comma due bis, D.L. nr. 78/2010).19. Nell'anno 2011, con il D.Lgs. 1 agosto 2011, n. 141, articolo 5, comma uno, lo stesso legislatore intervenne a confermare l'obbligo della contrattazione integrativa successiva alla entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150/2009 di applicare immediatamente le disposizioni della riforma; la norma di interpretazione autentica chiarì, infatti, che il termine di adeguamento concesso alla contrattazione integrativa dall' articolo 65 D.Lgs. nr. 150/2009 si riferiva ai soli contratti integrativi già sottoscritti ed in corso di vigenza al 15 novembre 2009 (data di entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150). 20. Il D.L. nr. 16 del 2014 è dunque intervenuto, ex post, a sanare gli effetti derivanti dall' eventuale mancato adeguamento della contrattazione integrativa decentrata; di fatto, si è riallineata, quanto al periodo temporale di tolleranza, la contrattazione integrativa successiva al D.Lgs. nr.150/2009 a quella già sottoscritta e vigente al momento della sua entrata in vigore. 21.Si è voluta, comunque, escludere dall'intervento di sanatoria, come dal/'incipit dell'articolo 4, comma 3, DL nr. 16/2014, l'ipotesi della violazione di vincoli finanziari. 22. Da quanto esposto discende l'erroneità della sentenza impugnata, per avere applicato il D.L. nr. 16/2014, articolo 4, comma 3, ad una fattispecie non disciplinata dalla norma ratione temporis. 23. La sentenza impugnata deve essere, pertanto, cassata in accoglimento del primo motivo di ricorso — restando assorbiti gli altri — e la causa va rinviata alla Corte d'Appello di Firenze in diversa composizione, affinché si adegui nella decisione al principio di diritto in questa sede ribadito. 24. Il giudice del rinvio provvederà alla disciplina delle spese del presente grado PQM La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia — anche per le spese — alla Corte d'Appello di Fire