Cassazione n. 24473/2023

persona del legale rappresentante p.t., e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi, in virtù di procura speciale apposta in calce al ricorso, dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, viale Parioli, n. 43; -ricorrenti - contro AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del Direttore pro-tempore, rappresentata e difesa “ex lege” dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso i suoi Uffici, in Roma via dei Portoghesi, n. 12; -controricorrente - avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia n. 2750/2020 (pubblicata l’11 febbraio 2021); udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12 luglio 2023 dal Presidente relatore [OSCURATO:PERSONA]; lettala memoria depositata dai ricorrenti. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con ricorso depositato davanti al Tribunale di Padova il 18 gennaio 2018, il sig. [OSCURATO:PERSONA] e la società [OSCURATO:SOCIETA]. proponevano opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione del 15.12.2017 emessa dall’Agenzia delle Entrate-Direzione provinciale di Padova, con la quale era stato loro ingiunto il pagamento, in via solidale, della sanzione amministrativa di euro 235.200,00, in ordine alla contestata violazione [OSCURATO:PERSONA] R.G.N. 22288/2021 C.C. [OSCURATO:DATA_NASCITA] dell’art. 53, comma 9, del d. lgs. n. 165/2001, per aver conferito un incarico retribuito, nel periodo dal 2012 al 2014, al sig. [OSCURATO:PERSONA], senza la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza. A sostegno della formulata opposizione, i ricorrenti eccepivano, in via preliminare, la nullità dell’ordinanza - ingiunzione per mancanza di motivazione e per violazione del principio del contraddittorio, oltre che il vizio di decadenza dal potere di emettere l’impugnata ordinanza- ingiunzione per l’avvenuto decorso del termine di novanta giorni previsto dall’art. 14 della legge n. 689/1981. Nel merito, essi deducevano, in via principale, l’insussistenza degli elementi costitutivi del contestato illecito amministrativo con particolare riferimento alla mancanza della qualifica di dipendente pubblico del Manzato e, in ogni caso, il difetto di responsabilità per errore sul fatto non determinato da colpa, oltre all’esistenza di una preventiva autorizzazione contenuta nell’art. 6 del contratto concluso tra lo stesso Manzato e la Veneto Lavoro. Nella costituzione dell’opposta Agenzia delle Entrate, l’adito Tribunale con sentenza n. 1771/2018, accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava l’impugnata ordinanza-ingiunzione, sul presupposto che, nella fattispecie, non si fosse configurato un rapporto di lavoro subordinato tra il Manzato e il suddetto Ente regionale Veneto Lavoro, bensì che si fosse instaurato tra dette parti un contratto di diritto privato rientrante nella terza ipotesi prevista dall’art. 19 (al comma 3) della legge regionale Veneto n. 3 del 2009. 2. Decidendo sul gravame formulato dall’opposta Agenzia delle Entrate, cui resistevano gli appellati (che proponevano appello incidentale condizionato), la Corte di appello di Venezia, con sentenza n. 2750/2020, accoglieva l’impugnazione principale e rigettava quello incidentale condizionato; pertanto, in riforma della pronuncia di primo grado, rigettava l’opposizione avverso la suddetta ordinanza-ingiunzione, compensando integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi. A fondamento dell’adottata sentenza, la Corte veneta, nell’esaminare il gravame principale, ne ravvisava la fondatezza sulla scorta della riconducibilità del rapporto di lavoro dedotto in controversia a quello di un contratto di lavoro subordinato (con conseguente applicabilità dell’art. 53, comma 9, del d. lgs. n. 165/2001), avendosi riguardo alla pacifica natura pubblica dell’Ente datore di lavoro, alle effettive funzioni svolte dal lavoratore e alla normativa speciale di riferimento in concreto applicabile, con la conseguente configurazione della violazione amministrativa contestata ai due appellati. La Corte territoriale riteneva, invece, privi di fondamento i due motivi di appello incidentale, siccome, per un verso, l’ordinanza-ingiunzione doveva ritenersi sufficientemente motivata e, per altro verso, la contestazione si sarebbe dovuta considerare legittimamente e tempestivamente eseguita, tenuto conto di tutte le attività necessarie per la raccolta del complesso degli elementi idonei per la verifica della configurazione del contestato illecito amministrativo. 3. Avverso la menzionata sentenza di appello hanno proposto un congiunto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, La [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA]. L’intimata Agenzia delle Entrate ha resistito con controricorso. La difesa dei ricorrenti ha anche depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano – ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione dell’art. 19, comma 3, della L.R. Veneto 13 marzo 2009, n. 3, e dell’art. 7, comma 6, del d. lgs. n. 165/2001, sotto il profilo dell’errore di sussunzione, con derivante falsa applicazione dell’art. 36 del citato d. lgs. n. 165/2001, con la prima conseguenza, ossia la falsa applicazione dell’art. 53 dello stesso d. lgs. n. 165/2001. In particolare, con tale doglianza, i ricorrenti censurano l’impugnata sentenza nella parte in cui ha negato che l’esplicito richiamo operato nel bando (decreto direttoriale n. 186/2010), con cui era stata indetta la selezione per il controverso contratto, all’art. 19, comma 3, della L.R. Veneto n. 3/2009, rendesse applicabile la disciplina del lavoro autonomo. 2. Con il secondo mezzo, i ricorrenti deducono – in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione dell’art. 3, comma 2, della legge n. 689/1981, anche come conseguenza dell’asserito errore di interpretazione del citato art. 19, comma 3, della L.R. Veneto n. 3/2009. Con questa doglianza, i ricorrenti sostengono che essi non avrebbero dovuto essere sanzionati per mancanza di responsabilità, sussistendo errore incolpevole sul fatto, adducendo che la circostanza secondo cui il rapporto tra il Manzato e la Veneto Lavoro – nominalmente denominato di lavoro autonomo ai sensi dell’art. 19, comma 3, della citata L.R. – dovesse essere riqualificato come di pubblico impiego si sarebbe dovuta considerare non solo totalmente a loro sconosciuta (essendo terzi) ma nemmeno conoscibile al momento della conclusione dei contestati contratti di consulenza e di collaborazione tra il Manzato e la [OSCURATO:SOCIETA]. 3. Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano, in subordine, la violazione – ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. –dell’art. 14, comma 2, della legge n. 689/1981, per aver la Corte di appello ritenuto -con l’impugnata sentenza –giustificata la proroga delle indagini concessa dalla Presidenza del Consiglio il 9 gennaio 2017 per il compiuto accertamento dei fatti e della configurazione della violazione poi contestata. 4. Con la quarta ed ultima censura (da considerarsi formulata sempre in via subordinata), i ricorrenti sollevano – avuto riguardo all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – eccezione di illegittimità costituzionale, con riferimento all’art. 23 della legge n. 87/1953, dell’art. 53 d. lgs. n. 165/2001, per asserito contrasto con gli artt. 3 e 27 Cost., sul presupposto che la sanzione ricondotta alla violazione loro contestata ed oggetto dell’opposta ordinanza-ingiunzione si sarebbe dovuta qualificare “sostanzialmente penale” (secondo i c.d. criteri Engel) e che, in effetti, con la stessa veniva addossata al terzo una responsabilità oggettiva di tipo penale in senso, per l’appunto, sostanziale. 5. Rileva il collegio che il primo motivo è infondato. Diversamente da quanto con esso prospettato, la ricostruzione e l’interpretazione compiute dalla Corte veneta in relazione al quadro normativo di riferimento con riguardo allo specifico rapporto di lavoro oggetto di controversia sono del tutto corrette. Infatti, il giudice di appello – premessa la pacificità della circostanza ch e l’Ente regionale Veneto Lavoro fosse qualificabile con ente pubblico (perciò ricompreso nell’alveo di applicabilità soggettiva del d. lgs. n. 165/2001) – individua compiutamente la natura del contratto di lavoro per il quale era stato assunto il Manzato e, sulla scorta delle inequivocabili condizioni e clausole caratterizzanti il suo contenuto (v., prima di tutto, la pluralità di quelle indicate a pag. 6 della motivazione della sentenza qui impugnata), è pervenuto al condivisibile approdo che – a prescindere dalla indicazione nominalistica emergente dall’art. 19, comma 3, della L.R. Veneto n. 3/2009 –esso dovesse ricondursi a quello di lavoro subordinato. In tal senso, la Corte territoriale chiarisce che l’effettivo inserimento del lavoratore nell’organizzazione della datrice di lavoro pubblica (nel cui relativo contratto si pone riferimento alla qualifica di “dipendente”) è evincibile sia dalla natura, per l’appunto, pubblica di tale ente, sia dalla adibizione del Manzato ad un servizio univocamente rientrante nei fini istituzionali della Veneto Lavoro, nonché – in maniera ancora più specificativa – dalla presenza di tutta una serie di indici tipici e del tutto compatibili con il carattere della “subordinazione”, quali la soggezione del lavoratore all’esercizio del potere direttivo e disciplinare del datore di lavoro, l’obbligo di esclusività, la predeterminazione dell’orario di lavoro e la previsione di una retribuzione fissa e preventivamente quantificata. Ma come se non bastasse, la Corte di appello ha anche accertato in concreto che lo stesso contratto prevedeva il periodo di prova, il trattamento di malattia, il recesso per giusta causa ai sensi dell’art. 2119 c.c., oltre a porre riferimento, in modo assolutamente sintomatico, alla contrattazione collettiva e ai contratti integrativi aziendali per il personale con qualifica dirigenziale (in effetti conferita al Manzato). Ed ancora la Corte veneta ha puntualizzato che lo stesso decreto assessoriale n. 186/2010, contenente l’avviso di selezione pubblica per titoli ed esami del tipo di figura professionale conferita al Manzato richiamava -ancorché il rapporto sarebbe stato a tempo determinato – la normativa quadro propriamente prevista dal d. lgs. n. 165/2001, precisando che una diversa ricostruzione in termini difformi rispetto a quella della individuazione di un rapporto di lavoro subordinato alle dipendenze di un ente pubblico non si sarebbe potuta ricavare dal disposto dell’art. 19, comma 3, della L.R. n. 3/2009, laddove il mero riferimento a contratti di lavoro autonomo non poteva sortire alcuna decisiva incidenza, sia perché tutti i contratti di lavoro dei pubblici dipendenti sono ormai contrattualizzati (fatta eccezione per le ipotesi peculiari contemplate dall’art. 3 del d. lgs. n. 165/2001), sia perché la prima parte di tale disposizione normativa regionale appariva coerente con la previsione dell’art. 36 dello stesso d. lgs. n. 165/2001, la quale – dopo aver stabilito la regola generale del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato - consente alla [OSCURATO:PERSONA] di stipulare anche contratti di lavoro subordinato a tempo determinato e di avvalersi delle forme flessibili previste dal codice civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell’impresa, esclusivamente secondo le limitazioni e le modalità sancite dalla legge, per comprovate esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale. Questa eventualità – conclude la Corte di appello – si era venuta propriamente a verificare nel caso di specie, laddove il citato decreto direttoriale aveva posto riferimento a taluni “progetti particolarmente complessi” in corso, che avevano reso “necessario fare ricorso all’assunzione temporanea di un esperto a cui poter affidare le funzioni di coordinatore”. In definitiva, la deduzione formulata con il motivo in discorso che possa essere ammessa la stipula di contratti di lavoro autonomo con la P.A., nella cui sfera si sarebbe voluto far rientrare il contratto oggetto di giudizio, è ampiamente e convincentemente confutata dalla ricostruzione operata dalla Corte di appello, sia sul piano della corretta interpretazione dei dati normativi di riferimento sia sulla scorta del compiuto accertamento e della conseguente completa valutazione della sussistenza degli inequivoci indici tipici comprovanti la conclusione, in concreto, di un rapporto di lavoro subordinato. Pertanto, in base a tutto ciò, la Corte veneta ha legittimamente ritenuto configurata la violazione di cui all’art. 53, comma 9, del d. lgs. n. 165/2001, che prevede il divieto per gli enti pubblici economici e di soggetti privati di “conferire incarichi” retribuiti a dipendenti pubblici senza la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. 6. Anche la seconda censura è priva di fondamento. Stante la pacifica riproposizione della relativa doglianza in appello ai sensi dell’art. 346 c.p.c. (per effetto del suo assorbimento conseguente all’accoglimento della questione principale con la sentenza di primo grado: cfr., ad es., Cass. n. 13768/2018), la stessa, tuttavia, non coglie nel segno. La Corte di appello ha, in proposito, richiamato adeguatamente l’univoca giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 13610/2007 e, da ultimo, Cass. n. 11777/2020), in base alla quale il principio posto dall'art. 3 della legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all'agente, sul quale grava, pertanto, l'onere della dimostrazione di aver agito senza colpa. Ne deriva che l'esimente della buona fede, applicabile anche all'illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa - al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni - solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell'autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso, con la specificazione che il relativo onere probatorio incombe sullo stesso contravventore. Sulla scortadi tale presupposto, la Corte territoriale ha appurato che gli appellanti (odierni ricorrenti) si erano limitati ad allegare di non conoscere il rapporto di impiego in corso tra il Manzato e l’ente pubblico Veneto Lavoro e di essere stati tratti in erroredal possesso della partita iva da parte del Manzato. Ma, a parte l’irrilevanza di quest’ultima circostanza, la pacifica giurisprudenza di questa Corte ha stabilito che in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell'art. 53, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001, sussiste a carico dell’ente pubblico economico o del datore di lavoro privato, tenuti a richiedere all'amministrazione di appartenenza l'autorizzazione per il conferimento di un incarico ad un dipendente pubblico, la cui omissione è punita con l’irrogazione di una sanzione amministrativa, l’obbligo di verificare, in ogni caso (rientrando tale controllo nell’ambito del criterio dell’ordinaria diligenza), l'assenza delle condizioni che rendono necessaria la richiesta, non essendo sufficiente ad escludere una sua responsabilità colpevole anche l’eventuale dichiarazione in tal senso resa del lavoratore. Deve, quindi, trovare conferma in questa sede il principio generale (applicabile, perciò, anche a carico del datore di lavoro, con relativo onere probatorio a lui accollato, senza che ne siano tipizzate le modalità, dell’obbligo di verifica delle condizioni che escludono la richiesta di autorizzazione) secondo cui l'esimente della buona fede, applicabile anche all'illecito amministrativo disciplinato dalla l. n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione della responsabilità amministrativa (al pari di quanto avviene per quella penale in materia di contravvenzioni) solo quando sussistano elementi positivi idonei ad ingenerare nell'autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli ascritto. 7. Il terzo motivo – sempre formulato in linea subordinata - è manifestamente infondato poiché la Corte di merito ha adeguatamente motivato sulla verificata necessità dell’autorizzata proroga degli accertamenti complessi in conseguenza della natura non univocamente emergente del controverso rapporto di lavoro, che era stato possibile acquisire in modo sufficientemente chiaro solo all’esito dell’acquisizione delle dichiarazioni del Manzato e di ulteriori elementi di riscontro (quali le risultanze dell’audizione della dirigente della Veneto Lavoro). Pertanto, la Corte territoriale ha correttamente identificato il “dies a quo” dal quale computare il termine per la contestazione come previsto dall’art. 14 della legge n. 689/1981 con la data di redazione del verbale del 23 marzo 2017, il cui contenuto ricomprendeva l’esito di tutti gli accertamenti necessari (ivi compreso quello conseguente alle dichiarazioni della suddetta dirigente), da cui è scaturita la sua avvenuta tempestività nel caso di specie (intervenuta il 14 giugno 2017). Al riguardo, il giudice di appello ha fatto corretta applicazione del costante principio affermato dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr., tra le tante, Cass. n. 26734/2011 e Cass. n. 18574/2014), in virtù del quale il termine per contestazione differita dell’illecito amministrativo, qualora non sia stata possibile la contestazione immediata dell'infrazione, decorre dalla data in cui l'autorità amministrativa ha completato l'attività intesa a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi della violazione, precisandosi che compete al giudice di merito valutare la congruità del tempo utilizzato per accertamento, in relazione alla maggiore o minore difficoltà del caso, con apprezzamento incensurabile in sede di legittimità, se correttamente motivato, come certamente verificatosi nella fattispecie. 8. Infine, l’eccezione di illegittimità costituzionale sollevata con il quarto ed ultimo motivo, ancorché rilevante, va ritenuta manifestamente infondata: - quanto alla supposta violazione dell’art. 3 Cost., poiché la san zione amministrativa correlata alla violazione che è venuta in rilievo in questa sede non può certamente qualificarsi – alla stregua della giurisprudenza della CEDU - “sostanzialmente penale” in relazione ai generali criteri “Engel” (come ad esempio quelle in materia Consob), non avendo natura propriamente afflittiva comparabile a quelle di stampo penalistico (come più volte affermato dalla Corte costituzionale, in relazione alla possibile violazione del divieto generale del “ne bis in idem”), ma una funzione sanzionatoria proporzionale al grado di lesività della condotta oggetto di previsione normativa, che ne consente la sicura inclusione nella sfera degli illeciti propriamente ed esclusivamente amministrativi; -quanto alla asserita violazione dell’art. 27 Cost., è agevole rilevare l’art. 53, comma 9, del d. lgs. n. 165/2001, anche per quanto in precedenza rimarcato, non individua una ipotesi di responsabilità oggettiva, bensì quella di una infrazione amministrativa per la quale si risponde per colpa, elemento soggettivo peraltro tipico di siffatto tipo di violazione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 689/1981. 9. In definitiva, alla stregua delle argomentazioni complessivamente operate, il ricorso deve essere integralmente respinto, con la conseguente condanna dei ricorrenti, in solido, al pagamento dei compensi del presente giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo. Infine, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte degli stessi ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bisdello stesso articolo 13, se dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento dei compensi del presente giudizio, liquidati in complessivi euro 5.000,00, oltre eventuali spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo u